城市社區(qū)治理內(nèi)涵研究

胡　祥

摘要：社區(qū)治理需要將政府、社區(qū)自治組織、第三部門等團(tuán)結(jié)起來，整合各自的資源形成社區(qū)內(nèi)部的合力，以有效的解決社區(qū)公共事務(wù)。社區(qū)是居民獲得公共產(chǎn)品的重要場所，在這個(gè)層次上所提供的公共產(chǎn)品數(shù)量多少、質(zhì)量優(yōu)劣與社區(qū)居民的利益直接相關(guān)。可供選擇的社區(qū)公共產(chǎn)品供給模式有政府直接供給模式、政府間接供給模式、集體合作供給模式、市場供給模式和其他供給模式等。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；公共事務(wù)；公共產(chǎn)品

中圖分類號：C912.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004－0544(2009)08－0071－03

治理理論是當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界熱門關(guān)切的論題，治理理論探討的核心問題是國家——社會的管理方式。它提供了一種新的解決問題的思維方式和目標(biāo)途徑。毋庸置疑，國家與社會的合作共治才能達(dá)到善治(良好的治理)。但是，合作的意義只是我們思考問題的方向和起點(diǎn)，進(jìn)一步而論，只有對治理的內(nèi)涵進(jìn)行具體分析才能使我們的認(rèn)識更加深刻和明晰。本文從管理社區(qū)公共事務(wù)與提供社區(qū)公共產(chǎn)品兩個(gè)層面對城市社區(qū)治理的活動內(nèi)涵展開探討。

一、管理社區(qū)公共事務(wù)

就治理理論的界定來說，治理是管理方式總和的一種闡釋。全球治理委員會認(rèn)為，治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。格里·斯托克指出“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者，意味著除政府以外，還有其他的公共事務(wù)管理者；公共事務(wù)管理的過程，就是政府把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會、參與者自主合作構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)。使得公共事務(wù)管理主體多元化起來的過程?！?/p>

如果我們進(jìn)一步追問的話，既然治理是一種管理，那么管理的權(quán)力來源在哪里?徐勇教授提出在治理的邏輯結(jié)構(gòu)中，公共權(quán)力是最為核心的概念，從治理的角度看，公共權(quán)力體系應(yīng)包括國家權(quán)力和社會自治權(quán)。“在現(xiàn)代社會，因公共事務(wù)大量增加，國家權(quán)力的公共性(至少在法理形式上)愈益明顯。任何國家權(quán)力只有有效地處理公共事務(wù)，履行其公共職能，才能維系其統(tǒng)治地位。與此同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動著社會的自我運(yùn)轉(zhuǎn)和公共社會的發(fā)育，公共事務(wù)大量增多，僅僅依靠國家權(quán)力已無法有效治理社會。社會的治理愈來愈需要產(chǎn)生并包含于社會之中的社會自治權(quán)的參與。因此，就權(quán)力的公共服務(wù)性而言，公共權(quán)力應(yīng)是一個(gè)以國家權(quán)力為主導(dǎo)，同時(shí)包含社會自治權(quán)的體系”。

公共權(quán)力是由社會共同需要而產(chǎn)生的，它的基本作用在于維持、調(diào)整整個(gè)社會生活的基本秩序，公共權(quán)力產(chǎn)生以后，就有行使的主體，這個(gè)主體就是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。喬耀章教授認(rèn)為，私有制、階級、國家產(chǎn)生以前，行使公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)是“非國家機(jī)構(gòu)的政府I”(注：在喬的闡述中非國家機(jī)構(gòu)的政府是指非國家的社會公共機(jī)構(gòu)和組織)。隨著私有制、階級的出現(xiàn)，國家的產(chǎn)生，一方面，“非國家機(jī)構(gòu)的政府I”逐漸演變?yōu)樽鳛閲覚C(jī)構(gòu)的政府，另一方面，“非國家機(jī)構(gòu)的政府I”的主體性歷史地位并沒有因?yàn)橹饾u被作為國家機(jī)構(gòu)的政府所取代而完全喪失自己的存在和發(fā)展，并且以“非國家機(jī)構(gòu)的政府Ⅱ”的形式與作為國家機(jī)構(gòu)的政府并存。相互作用，相互轉(zhuǎn)化。隨著階級的消滅和作為國家機(jī)構(gòu)的政府消亡，人類社會將進(jìn)入“非國家機(jī)構(gòu)的政府Ⅲ”及其公共權(quán)力的新的歷史時(shí)期亦即馬克思所說的“自由人的聯(lián)合體”的境界。

劉德厚教授強(qiáng)調(diào)，“由于社會中公共利益的不同。所處的社會條件不同，在表現(xiàn)社會關(guān)系中的作用與程度不同，它不一定都具有全局性利益關(guān)系的地位。公共權(quán)力所支配的公共利益，也可能是局部的。所以，公共利益又分為全局性的公共利益和非全局性的公共利益，由此，公共權(quán)力又可分為社會的公共權(quán)力和政治性的公共權(quán)力。但是，長期以來，中外傳統(tǒng)的政治學(xué)往往把公共權(quán)力等同政治權(quán)力，又進(jìn)而把政治權(quán)力完全等同于國家權(quán)力，將各種形式的政治權(quán)力作為政治的本質(zhì)看待。其實(shí)，嚴(yán)格地說，政治權(quán)力是政治功能的表現(xiàn)，是對政治利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)控的工具，政治權(quán)力不是政治的本質(zhì)?！?/p>

因此，我們可以認(rèn)為公共權(quán)力存在于社會公共領(lǐng)域。以對公共事務(wù)的處理為內(nèi)容。把公共權(quán)力體系劃分為國家權(quán)力與社會自治權(quán)，將公共權(quán)力行使主體劃分為作為國家機(jī)構(gòu)的政府和非國家的社會公共機(jī)構(gòu)和組織。這就在理論上回答了治理的權(quán)力來源問題。

公共事務(wù)一般是指涉及社會公眾的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實(shí)際效果。所謂社區(qū)公共事務(wù)，在宏觀上，凡是按照屬地原則分擔(dān)到社區(qū)，以社區(qū)為單位去組織、協(xié)調(diào)、運(yùn)作的公共事務(wù)，就屬于社區(qū)公共事務(wù)；在微觀上，社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)體育、社區(qū)文化五大方面的資源以及社會福利、社會救濟(jì)是傳統(tǒng)的社區(qū)公共事務(wù)。在當(dāng)今的市場經(jīng)濟(jì)體制下，新獨(dú)立出來的社區(qū)治安、社區(qū)服務(wù)等也屬于社區(qū)公共事務(wù)。

社區(qū)公共事務(wù)是紛繁復(fù)雜的。社區(qū)治理需要通過合作關(guān)系將政府、社區(qū)自治組織、第三部門等團(tuán)結(jié)起來。整合各自的資源，形成社區(qū)內(nèi)部的共同合力，以有效的解決社區(qū)公共事務(wù)問題。

在國外社區(qū)治理中，社區(qū)公共事務(wù)由原來政府單獨(dú)負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)為政府、社區(qū)自治組織、第三部門等共同負(fù)責(zé)。不過，責(zé)任分擔(dān)，并不表明政府減輕了對社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任。更不意味著政府可以放棄責(zé)任。政府通過提供經(jīng)費(fèi)。制定公共政策和公共服務(wù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、原則去監(jiān)督市場和社會主體的承諾與運(yùn)行狀況，并致力于發(fā)動一切力量，為社區(qū)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)公共利益和福利的擴(kuò)大。

在我國，政府作為公共利益的代表者，政府具有其他一切社會組織不可替代的社區(qū)治理責(zé)任。但是對社區(qū)公共事務(wù)的治理并非要政府全方位干預(yù)，政府的職能是對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和提供經(jīng)費(fèi)支持。政府可以通過一定的手段合理配置資源。組織引導(dǎo)社區(qū)自治組織、第三部門組織等來關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)的治理，以滿足社區(qū)居民對社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療，社區(qū)治安等多方面的要求。為此，一方面要大力加強(qiáng)社區(qū)自治組織建設(shè)，調(diào)動社區(qū)自治組織在社區(qū)公共事務(wù)管理上的積極性和自主性，使之真正成為社區(qū)民眾參與社區(qū)事務(wù)的自治組織，成為社區(qū)民眾力量的組織者和利益代表者；另一方面要注重發(fā)揮第三部門在管理方面低成本、高效率、靈活多變的運(yùn)作優(yōu)勢，從而降低社區(qū)公共事務(wù)的治理成本，提高治理效率。與此同時(shí)，在社區(qū)中應(yīng)該積極培養(yǎng)公共精神。如果社區(qū)中喪失公共精神，那么在涉及社區(qū)公共利益時(shí)，不負(fù)責(zé)任、不關(guān)心他人、不遵守公共道德的現(xiàn)象就會發(fā)生。因此，利用各種可能的途徑在全社會加強(qiáng)宣傳，喚起公眾和社會組織對公共利益的關(guān)注，弘揚(yáng)社會資源共享和互助互愛的傳統(tǒng)美德，消除公共事務(wù)無人關(guān)注現(xiàn)象。社區(qū)才能變得更和諧更美好。

二、提供社區(qū)公共產(chǎn)品

按照薩繆爾森的觀點(diǎn)，所謂公共產(chǎn)品就是所有成員集體享用的集體消費(fèi)品，社會全體成員可以同時(shí)享用該產(chǎn)品：而每個(gè)人對該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會減少其他社會成員對該

產(chǎn)品的消費(fèi)。或者說公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品。無論每個(gè)人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個(gè)社區(qū)里。這個(gè)定義是從受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性特征來界定公共產(chǎn)品的概念。根據(jù)產(chǎn)品是否具有非競爭性和非排他性兩種特性，我們可以對產(chǎn)品做如下分類。

學(xué)者陳偉東、李雪萍曾對社區(qū)公共產(chǎn)品的特征、屬性及分類作出了積極的有意義的研究。陳偉東、李雪萍根據(jù)社區(qū)產(chǎn)品的兩個(gè)內(nèi)在屬性(是否具有排他性是否存在競爭性)將社區(qū)產(chǎn)品分為四類：一是個(gè)人物品，即有排他性與競爭性的產(chǎn)品；二是收費(fèi)產(chǎn)品，即有排他性但無競爭性的產(chǎn)品：三是共用資源，即無排他性但有競爭性的產(chǎn)品：四是集體產(chǎn)品。既無排他性也無競爭性的產(chǎn)品。二位學(xué)者還將社區(qū)產(chǎn)品的屬性及分類作了一個(gè)清晰的圖表(見下圖)。

如果與產(chǎn)品的一般分類作對照的話。就會發(fā)現(xiàn)陳偉東，李雪萍社區(qū)產(chǎn)品分類表中個(gè)人物品對應(yīng)私人產(chǎn)品，集體產(chǎn)品對應(yīng)公共產(chǎn)品，收費(fèi)物品對應(yīng)俱樂部產(chǎn)品，共用資源對應(yīng)公共資源，因此，陳、李二人對社區(qū)產(chǎn)品的劃分及其列舉是科學(xué)的，同時(shí)也加深了我們對社區(qū)產(chǎn)品的認(rèn)識。

自從亞當(dāng)·斯密以來，在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)框架中，政府與市場一直被認(rèn)為是兩種不同的資源配置方式。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)一般也遵循市場秩序處理私人產(chǎn)品，而用國家秩序來處理公共產(chǎn)品，實(shí)踐證明，無論是市場秩序還是國家秩序，這種二分法有一定的合理性，但是這種理論判斷對于復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)事務(wù)顯得過于簡單。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者肯尼斯·J·阿羅曾說，“在這些公共事物方面，市場沒有發(fā)揮作用；霍布斯的可怕的主權(quán)者也沒有干預(yù)以使其處于正常，即使是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家所討論的最低限度的補(bǔ)救，如征稅或者可轉(zhuǎn)讓的許可證，也不存在?！?/p>

市場雖可以有效的配置資源，但市場在公共產(chǎn)品上具有自己無法克服的缺陷。市場制度無法提供質(zhì)量和數(shù)量令人滿意的公共產(chǎn)品，這一問題的根源在于私人利益與公共利益的矛盾，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為公益性和非盈利性的公共產(chǎn)品無人關(guān)注和普遍性的“搭便車”行為。在傳統(tǒng)意義上，無論是在理論上還是在實(shí)踐上，政府是公共產(chǎn)品供給的主體，甚至是唯一的主體。政府幾乎壟斷了公共經(jīng)濟(jì)和公共事務(wù)領(lǐng)域的一切事務(wù)。人們普遍認(rèn)為，政府擁有從事公共經(jīng)濟(jì)活動的當(dāng)然合法性。首先，公共經(jīng)濟(jì)活動一般具有成本高、規(guī)模大、周期長和收益低等特點(diǎn)，而且不易將“搭便車”者排除在外，因此私人沒有能力或者沒有激勵來投身于公共經(jīng)濟(jì)活動、提供公共產(chǎn)品。其次，政府擁有動用大量社會資源的能力，同時(shí)又具有廣泛的代表性，因此，有條件、有能力來從事具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和非盈利性的公共經(jīng)濟(jì)活動和提供公共產(chǎn)品。

需要指出的是，公共產(chǎn)品政府供給等于政府生產(chǎn)的觀點(diǎn)也是一種傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為實(shí)際上政府提供公共產(chǎn)品并不意味著政府直接生產(chǎn)?，F(xiàn)代社會的產(chǎn)品生產(chǎn)已經(jīng)演化成復(fù)雜的分工體系，不同的功能可以由不同的個(gè)體或組織去完成，對公共產(chǎn)品來說，政府可以是供給的主體或最終的責(zé)任人，但卻可以將不同環(huán)節(jié)分配給非政府組織或私人部門去完成。薩瓦斯結(jié)合產(chǎn)品供給的安排和生產(chǎn)的不同情況。采用一個(gè)連續(xù)體來表示從政府部門完全公營到非政府組織完全民營的形式，其中除了政府部門和國有企業(yè)外，都屬于政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系。

以公共產(chǎn)品理論為分界，公共產(chǎn)品的提供由政府單一主體走向了以政府為主的多元主體。公共產(chǎn)品理論從公共產(chǎn)品的內(nèi)在屬性出發(fā)，通過揭示公共產(chǎn)品與市場機(jī)制的內(nèi)存矛盾，針對不同的公共產(chǎn)品，采用不同的制度安排，形成了多主體的公共產(chǎn)品供給模式，正如文森特·奧斯特羅姆所指出的，“每一個(gè)公民都不由“一個(gè)”政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)。”

社區(qū)是居民獲得公共產(chǎn)品的重要場所，在這個(gè)層次上所提供的公共產(chǎn)品數(shù)量多少、質(zhì)量優(yōu)劣與社區(qū)居民的利益直接相關(guān)?！吧鐓^(qū)公共產(chǎn)品的屬性本身就意味著：有效供給社區(qū)公共產(chǎn)品需要建立多元互動的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。”，“事實(shí)上，社區(qū)公共產(chǎn)品既有純私人物品特征，也有純公共物品特征，屬于混合物品?！?，“我們把社區(qū)公共產(chǎn)品供給體系中的角色主體分為三大類：安排者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者。公共產(chǎn)品供給體系是在政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、居民中分解。政府、社區(qū)組織和居民都是安排者，企業(yè)和居民都是生產(chǎn)者，社區(qū)組織和居民都是監(jiān)督者。”在城市社區(qū)公共產(chǎn)品中，政府不可能是唯一的，市場不可能是唯一的，顯然自治組織以及第三部門等也不可能是唯一的解決之道。公共產(chǎn)品的提供是一個(gè)多元主體的互動過程。建立在政府、市場和社會三維框架下的多中心模式才能有效地克服單一主體供給的不足，進(jìn)而才能走出社區(qū)公共產(chǎn)品的困境。社區(qū)作為公共產(chǎn)品消費(fèi)的平臺，包括政府、社區(qū)組織、第三部門、私人企業(yè)、居民在內(nèi)的多種主體都應(yīng)該為其提供公共產(chǎn)品。根據(jù)各主體的特點(diǎn)以及不同主體擅長供給的公共產(chǎn)品不同，下面列出幾種社區(qū)公共產(chǎn)品供給模式。

(1)政府直接供給模式

主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、街道照明、清潔衛(wèi)生、排水排污、供水供電、開設(shè)公共市場、垃圾回收、地方交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，當(dāng)然也包括地方性制度建設(shè)，如法律法規(guī)等。

(2)政府間接供給模式

間接供給，是政府通過規(guī)范秩序，充分運(yùn)用政策安排形成經(jīng)濟(jì)刺激，使第三方參與公共產(chǎn)品的供給。公共產(chǎn)品的間接供給主要有以下幾種形式：①合同承包。合同承包是政府與第三方簽訂關(guān)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的合同的方式提供公共產(chǎn)品。②特許經(jīng)營。特許經(jīng)營是指政府將經(jīng)營權(quán)授予第三方，允許其在特定領(lǐng)域提供服務(wù)。③政府參股。對于那些初始投資量較大的項(xiàng)目，采取由政府參股，吸引民間資金入股參與建設(shè)。④政府補(bǔ)助。政府補(bǔ)助是政府給予生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，其形式可以是資金、免稅、低稅、低息貸款、貸款擔(dān)保等，其作用在于降低消費(fèi)的價(jià)格。

(3)集體合作供給模式

集體合作供給理論，主要是論證社團(tuán)產(chǎn)權(quán)問題。社團(tuán)是一個(gè)組織，它向成員提供可供分享的產(chǎn)品和勞務(wù)，并按平等的原則向社團(tuán)內(nèi)成員收取費(fèi)用，所收的費(fèi)用用于產(chǎn)品和勞務(wù)的分?jǐn)?。這些產(chǎn)品和勞務(wù)是社團(tuán)內(nèi)的公共產(chǎn)品，社團(tuán)內(nèi)的成員既是投資者，又是消費(fèi)者。產(chǎn)品和勞務(wù)在社團(tuán)內(nèi)部具有非排他性、非競爭性和不可分割性。這種方式作為政府出面供給的不足和私人無力承擔(dān)的那些準(zhǔn)公共產(chǎn)品補(bǔ)充，起到資金聚集效應(yīng)，滿足社區(qū)對公共產(chǎn)品的需求。

(4)市場供給模式和其他供給模式

公共產(chǎn)品的市場供給是指在沒有政府介入和強(qiáng)制的情況下。由市場提供公共產(chǎn)品的情形。其他供給模式主要是指以志愿服務(wù)、社會捐贈、社會援助等形式提供公共產(chǎn)品。

責(zé)任編輯李萍