科學(xué)發(fā)展觀視野下政府績效的科學(xué)評價(jià)與基本思路

劉樹信

［摘要］政府績效的高低已成為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要標(biāo)志。與之相適應(yīng)，構(gòu)建科學(xué)完善的績效評價(jià)體系，對政府的業(yè)績和成就作出盡可能準(zhǔn)確的考核評價(jià)，是政府管理面臨的新課題。當(dāng)前，全黨正在按照黨中央的要求掀起學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的活動，這成為實(shí)現(xiàn)公共部門績效評價(jià)科學(xué)化的成長動力。本文分析了政府部門績效評價(jià)的發(fā)展趨勢并提出建立科學(xué)的政府部門績效評價(jià)體系的基本思路。

［關(guān)鍵詞］科學(xué)發(fā)展觀；政府績效；科學(xué)評價(jià)

［中圖分類號］D630．9 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）04－0051－03

廣義的政府績效，是指包括政府部門在內(nèi)的所有公共部門的工作績效；狹義的僅僅是指政府部門的工作績效，也稱為“政府業(yè)績”。本文所分析的政府績效，立足于狹義的角度，其可分為政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、文化績效、社會績效等方面。政府部門的績效評價(jià)，就是政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等短期和長遠(yuǎn)的效果進(jìn)行分析、比較、評價(jià)和測量。隨著黨中央科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的提出必然要求構(gòu)建科學(xué)完善的政府績效評價(jià)體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府績效評價(jià)的科學(xué)化，成為當(dāng)前各級政府學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀迫切需要解決與完善的重要課題。

一、政府績效科學(xué)評價(jià)面臨前所未有的成長機(jī)遇

1．黨中央關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的提出，為推進(jìn)政府績效評價(jià)科學(xué)化指明了方向

黨的十六屆三中全會第一次提出了堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，這是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想的重大轉(zhuǎn)變。黨的十七大進(jìn)一步指出：科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。并進(jìn)而提出要“著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制”。毫無疑問，正確的發(fā)展觀要求必須有正確的政績觀，必須用全面、實(shí)踐、群眾的觀點(diǎn)科學(xué)評價(jià)政績，必須抓緊制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實(shí)績考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由此建立健全政府部門績效評價(jià)體系，這對學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀有極其重要的意義。

黨中央科學(xué)發(fā)展觀、政績觀的提出，更多的是代表了廣大人民群眾謀求又好又快發(fā)展的迫切愿望。當(dāng)前，廣大群眾最大的愿望是發(fā)展致富，最迫切的需求是良好的發(fā)展質(zhì)量，最反感的是政府部門的官僚、低效、不作為或亂作為。綜觀近些年來的現(xiàn)實(shí)，不少地方政府部門以及領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求“政績”，盲目攀比、不切實(shí)際地鋪攤子、上項(xiàng)目；有的熱衷于標(biāo)新立異、貪大求奢和急功近利、做表面文章，等等。這些問題，不僅嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，更違反了政府所肩負(fù)的公共責(zé)任。因而，在一定意義上講，績效評價(jià)過程也就是各級領(lǐng)導(dǎo)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，為人民服務(wù)、向人民負(fù)責(zé)、請人民評判、讓人民滿意的過程，從而推進(jìn)我國政府績效科學(xué)評價(jià)的步伐。

2．科學(xué)發(fā)展觀的學(xué)習(xí)實(shí)踐活動推動了地方政府績效管理的實(shí)踐探索，為政府績效評價(jià)科學(xué)化提供了經(jīng)驗(yàn)

雖然我國的政府部門績效評價(jià)仍處于起步和探索階段，但從黨的十六大以來，不少地方政府審時度勢，在績效管理方面已經(jīng)進(jìn)行了積極有益的探索。如廈門市思明區(qū)政府與廈門大學(xué)合作，研究開發(fā)了《公共部門績效評估管理系統(tǒng)》，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)對區(qū)直22個部門進(jìn)行評估考核，收到了明顯效果。為此榮獲“中國地方政府創(chuàng)新獎”。四川省成都市以建設(shè)“規(guī)范化服務(wù)型政府”為契機(jī)，實(shí)施“政府流程再造工程”，聘請專家學(xué)者優(yōu)化服務(wù)流程，簡化辦事手續(xù)，縮短辦事時限，提高公共部門績效。該市工商、公安、衛(wèi)生、新聞出版、農(nóng)牧、酒類專賣六個部門的行政審批事項(xiàng)，全部按再造流程網(wǎng)上審批，在群眾和公務(wù)人員之間筑起了反腐敗的“防火墻”，行政審批辦理時間縮短50％以上。較長時期以來，山西省運(yùn)城市堅(jiān)持實(shí)施“新效率工作法”，以“能量化的量化，不能量化的等級化”為要義，對黨政辦公系統(tǒng)的辦文、辦事、辦會進(jìn)行連續(xù)性的動態(tài)考核，大大提高了辦事效率，塑造了責(zé)任政府、服務(wù)政府的良好形象。

3．世界各國對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量以及政府部門責(zé)任的界定，為推進(jìn)政府績效評價(jià)科學(xué)化提供了新啟迪

從20世紀(jì)70年代末開始，西方國家進(jìn)行了一場以市場化為取向，旨在推行績效管理和建立責(zé)任政府的政府改革運(yùn)動，即“新公共管理運(yùn)動”。英國政府從1979年的“雷納評審改革”到1991年的“公民憲章”以及“競爭求質(zhì)量”運(yùn)動，歷時20多年建立起了一整套政府再造計(jì)劃。美國政府1973年頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案”，1993年國會通過的《政府績效與結(jié)果法》和NPR的《戈?duì)枅?bào)告》，規(guī)定“每個機(jī)構(gòu)應(yīng)該提交年度績效規(guī)劃和報(bào)告”，財(cái)政預(yù)算與政府部門績效掛鉤，將政府績效評估實(shí)踐推向了新的高潮。

1991的《世界銀行發(fā)展報(bào)告》指出：“從最廣泛的意義上講，發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)就是提高生活質(zhì)量。尤其是世界上的各國，生活質(zhì)量的改善通常需要收入的增加——但不僅如此，就像要改善生活質(zhì)量本身的目的一樣，它還包括改善教育狀況，提高醫(yī)療衛(wèi)生和營養(yǎng)水平，減少貧困，以及更清潔的環(huán)境、更均等的機(jī)會、更多的個人自由和更豐富的文化生活。”可見，講求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量實(shí)際上是界定了責(zé)任政府的核心責(zé)任。聯(lián)合國《1996年人類發(fā)展報(bào)告》的主題，就是討論增長與人類發(fā)展的聯(lián)系。其中指出了五種有增長而無發(fā)展的情況：一是無工作的增長（JOBLESS GROWTH）。指經(jīng)濟(jì)增長未能制造出足夠多的工作崗位，甚至惡化了就業(yè)形勢。二是無聲的生長（VOICELESS GROWTH）。指經(jīng)濟(jì)增長未能帶來民眾參與和管理公共事務(wù)、自由表達(dá)自己意見和觀點(diǎn)的可能性。在很多國家，經(jīng)濟(jì)增長與政治專制緊密結(jié)合在一起。三是無情的增長（RUTHLESS GROWTH）。指經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致了收入分配格局的惡化。財(cái)富的擴(kuò)大帶來了新的貧困階級。四是無根的增長（ROOTLESS GROWTH）。指經(jīng)濟(jì)增長對文化的多樣性造成的破壞，經(jīng)濟(jì)增長使得很多發(fā)展中國家失去了自己的文化家園和歷史。五是無未來的增長（FUTURELESS GROWTH）。指經(jīng)濟(jì)增長對生產(chǎn)、資源和環(huán)境造成的破壞，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性。由此可見，世界各國越來越清醒地認(rèn)識到，增長并不等于發(fā)展，對政府部門指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的增長也需要有評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的重大變革。由此也促進(jìn)了我國政府績效評價(jià)的科學(xué)化。

二、當(dāng)前政府績效評價(jià)的主要發(fā)展趨勢

1．評價(jià)主體趨向多元化

評價(jià)主體單一化以及信息不對稱，嚴(yán)重影響著績效評價(jià)的社會認(rèn)可程度。從當(dāng)前實(shí)踐來看，政府績效評價(jià)的主體選擇以下六類較為合適。一是同級黨委、人大、政府、政協(xié)等綜合評價(jià)主體。二是紀(jì)檢、監(jiān)察、綜合治理委員會、政府效能投訴中心等否定評價(jià)主體。三是直接主管領(lǐng)導(dǎo)評價(jià)，也就是上級分管領(lǐng)導(dǎo)對具體分管單位或部門的評價(jià)。四是群眾評價(jià)。2008年9月19日胡錦濤在全黨深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動動員大會的講話中強(qiáng)調(diào)：“必須緊緊依靠人民群眾，做到謀劃發(fā)展思路向人民群眾問計(jì)，查找發(fā)展中的問題聽人民群眾意見，改進(jìn)發(fā)展措施向人民群眾請教，落實(shí)發(fā)展任務(wù)靠人民群眾努力，衡量發(fā)展成效由人民群眾評判”。五是自評主體，也就是評價(jià)對象對自身業(yè)務(wù)實(shí)際進(jìn)行自評和報(bào)送。六是專業(yè)評價(jià)組織（包括大專院校、科研單位的專家學(xué)者）和新聞媒體的評價(jià)。通過完善多元的評價(jià)主體選擇，在全社會形成“魚缸效應(yīng)”，即公共部門的活動就像魚缸中的金魚一樣，時時刻刻都受到社會和大眾的審視和評判。

2．評價(jià)的維度和指標(biāo)趨向科學(xué)

黨的十七大指出：“要按照中國特色社會主義事業(yè)總體布局，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調(diào)”。由單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到“四個建設(shè)”相協(xié)調(diào)，要求政府部門績效評價(jià)在維度上必須多元化，必須包括經(jīng)濟(jì)、效率和效益三個維度。經(jīng)濟(jì)側(cè)重成本的節(jié)約程度，效率關(guān)注投入產(chǎn)出比，效益則著眼于行政產(chǎn)出帶來的社會效果。由于三者都蘊(yùn)含有質(zhì)量的內(nèi)容，質(zhì)量即第四維度日漸成為評價(jià)的主流范疇。根據(jù)上述四個維度，我國政府部門績效評估的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是政府部門業(yè)績，主要表現(xiàn)政府部門為社會經(jīng)濟(jì)活動提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。二是公共部門的行政效率，反映的是行政機(jī)關(guān)和行政人員從事管理活動所取得的勞動成果、社會經(jīng)濟(jì)效益同所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力及時間之間的比例關(guān)系。三是政府部門效能，是指政府部門所生產(chǎn)的“產(chǎn)品”和向公眾提供服務(wù)的水平。四是政府部門的成本，即政府部門的管理行為所占有和耗費(fèi)的資源及程度。評價(jià)指標(biāo)是評估的具體手段，是評價(jià)維度和內(nèi)容的具體表現(xiàn)。評價(jià)指標(biāo)可以因部門不同，設(shè)置普適性指標(biāo)和個性指標(biāo)。在評價(jià)考核指標(biāo)選擇上一般應(yīng)把握好以下結(jié)合關(guān)系：①內(nèi)部指標(biāo)和外部指標(biāo)相結(jié)合；②數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合；③肯定性指標(biāo)與否定性指標(biāo)相結(jié)合；④技術(shù)性指標(biāo)與民主性指標(biāo)相結(jié)合；⑤支出指標(biāo)與回收指標(biāo)相結(jié)合；⑥客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)相結(jié)合；⑦工作指標(biāo)與業(yè)績指標(biāo)相結(jié)合；⑧行政成本指標(biāo)與業(yè)務(wù)成本指標(biāo)相結(jié)合；⑨個體指標(biāo)與團(tuán)體指標(biāo)相結(jié)合。

3．質(zhì)量優(yōu)位原則趨向明顯

科學(xué)的政績觀在很大程度上表現(xiàn)為追求政府服務(wù)的質(zhì)量。這里所說的質(zhì)量，主要是通過調(diào)動所有社會成員的潛力，以最低的成本滿足人民群眾的要求，這就需要政府績效評價(jià)從“效率優(yōu)位”到“質(zhì)量優(yōu)位”的轉(zhuǎn)變。這不僅表現(xiàn)為績效評價(jià)中質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的增加，而且表現(xiàn)在政府部門中更加重視全面質(zhì)量管理、持續(xù)性改進(jìn)質(zhì)量。當(dāng)前已有不少政府部門將ISO9000質(zhì)量認(rèn)證體系引入了政府管理，一方面通過以質(zhì)量指標(biāo)為重點(diǎn)的績效評價(jià)，在政府部門之間、公務(wù)人員之間形成你追我趕、爭先創(chuàng)優(yōu)的生動局面。另一方面，政府部門把以顧客為中心的競爭理念引入不同行業(yè)和部門的服務(wù)，以競爭提高政府工作效率。

4．評價(jià)方法手段趨向多學(xué)科綜合化

政府績效評價(jià)考核體現(xiàn)了當(dāng)代公共管理綜合性的發(fā)展趨勢，需要多學(xué)科知識的綜合運(yùn)用。只有匯集管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、系統(tǒng)工程和計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)等相關(guān)領(lǐng)域知識，集中攻關(guān)，才能保證績效評價(jià)體系的科學(xué)、完整、規(guī)范，才能確?？冃гu價(jià)取得圓滿成功。這其中有兩點(diǎn)非常重要，一是充分運(yùn)用數(shù)學(xué)原理，將公共部門績效評價(jià)具體到人，量化到分。二是充分運(yùn)用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行評價(jià)考核。這是時代潮流，大勢所趨。利用計(jì)算機(jī)評價(jià)計(jì)算，改變了以往手工測評計(jì)分的繁瑣手段，有利于提高工作效率，減輕工作量，還可以最大程度排除一些人為因素在績效評價(jià)考核中的干擾。

三、建立政府績效評價(jià)科學(xué)體系的基本思路

1．以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立符合以人為本原則的績效評價(jià)體系

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心它解決“為什么發(fā)展”的問題，應(yīng)該是政府績效評價(jià)的重要原則。為此，各級政府的績效指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)主要包括反映以人為本的宏觀效益指標(biāo)和微觀效益指標(biāo)。宏觀的效益指標(biāo)包括：一是政府部門為經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，包括政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控狀況、直接投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量、頒布實(shí)施的維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的法律法規(guī)、對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支持程度等。二是為廣大人民群眾提供公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)情況，包括是否充分就業(yè)、物價(jià)是否穩(wěn)定、收支是否平衡、資源配置是否合理、人民財(cái)富是否增加、環(huán)境是否得到治理、科技教育是否發(fā)展、各種社會保障是否完善、貧富差距是否縮小等。三是財(cái)政政策的公平程度，如稅收總收入、直接稅、間接稅、社會保險(xiǎn)繳款占GDP的比重、員工的社會保障繳款占GDP的比重等指標(biāo)。四是政府管理效益，包括稅收總額占GDP的比重，政府支出占稅收總額的比重，政府支出增長率與經(jīng)濟(jì)增長速度之比、人才吸引情況、外資企業(yè)投資總額等。五是政府管理社會效果，包括公民對社會公平和公正的滿意度、資源與環(huán)境生態(tài)保護(hù)的相關(guān)指標(biāo)、社會犯罪率與破案率、人民群眾對人身、財(cái)產(chǎn)安全受到保護(hù)程度的滿意度等等。

政府的微觀效益指標(biāo)主要包括：一是效益技術(shù)指標(biāo)。包括產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)，如差錯率、準(zhǔn)時率、合格率、優(yōu)秀率。顧客滿意度指標(biāo)，如抱怨與投訴率、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的分散程度和服務(wù)半徑等。二是政府部門行為合理化水平指標(biāo)。如公共決策是否科學(xué)、民主監(jiān)督是否有效、是否廉潔、勤政、高效；政府能否將政策有效運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)；行政執(zhí)法活動能否滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展要求。三是政府部門機(jī)關(guān)效能指標(biāo)。包括是否有合理而完善的制度，如崗位責(zé)任制、首長責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、同崗代替制、聯(lián)合辦公制、效能考評制和失職、瀆職追究制等；能否依法行政；是否推行政務(wù)公開；是否公示機(jī)關(guān)各部門的職責(zé)、權(quán)限、審批程序、時限、承辦人姓名和審批結(jié)果等；能否提高辦事效率，用科技手段提高辦公自動化的程度等等。

2．堅(jiān)持內(nèi)部評價(jià)與外部評價(jià)相結(jié)合，變單一評價(jià)主體為多元評價(jià)主體

政府績效評價(jià)應(yīng)接受多種主體的評價(jià)，形成多層次、多元化政府績效評價(jià)體系。要建立包括政府組織、社會公眾、專業(yè)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多重評價(jià)主體。應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，建立專門的社會評價(jià)組織，鼓勵有關(guān)專家學(xué)者對各級政府績效進(jìn)行科學(xué)的診斷和評價(jià)；同時深入開展公民評議活動，將管理和服務(wù)對象納入評估體系。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀、政績觀的核心，服務(wù)和公民至上是現(xiàn)代政府的基本管理理念。在政府組織日趨互動和開放的形勢下，建立公共部門多元化的績效評價(jià)體系，特別是引入外部的評價(jià)主體，就是為了確保政府部門把為人民服務(wù)的責(zé)任落在實(shí)處。

3．總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)政府績效評價(jià)的制度化和法制化

我們的政府是人民的政府，履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的主要職能，其根本目的是滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，為人民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而績效評價(jià)則是衡量政府公共服務(wù)是否滿足公眾需求的重要手段和尺度。也就是說，政府對公民負(fù)有公共責(zé)任，政府的支出必須獲得人民的同意并且按正當(dāng)程序支出，公共資源必須有效率地利用并達(dá)到預(yù)期的效果。要落實(shí)這些公共責(zé)任，就必須要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，認(rèn)真總結(jié)各地近年來開展的“目標(biāo)管理”、“行政提速”、“效能建設(shè)”、“行風(fēng)評議”、“民主評議”、“萬人評政府”、“決策聽證會”等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策研究和宏觀指導(dǎo)，及時研究和制定相關(guān)的法律和法規(guī)，指導(dǎo)各地更好地進(jìn)行政府績效評價(jià)的實(shí)踐探索，鼓勵地方政府大膽探索政府績效管理和考評的新模式，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)交流學(xué)習(xí)。同時加強(qiáng)政府績效評價(jià)的理論研究，對國內(nèi)外政府績效評價(jià)與考核的理論和實(shí)踐成果進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)，用理論創(chuàng)新帶動實(shí)踐發(fā)展。

責(zé)任編輯 侯 琦