公共物品多中心合作供給機制的構建

韓　鋒

［摘要］非排他性和非競爭性特點使得公共物品的供給成為政府的專利，然而信奉個人主義、經(jīng)濟人假設和市場交易原則的公共選擇理論則打破政府的“神話”，政策分析學派主張公共物品可以由市場和非營利部門來供給。與多中心治理思想相呼應，在公共物品供給機制上，悄然形成了政府、市場、非營利組織多中心供給機制，三者之間的合作供給機制擴大了公共物品的供給主體范圍，豐富了供給方式和途徑，提高了公共物品的供給效率。

［關鍵詞］公共物品；公共選擇；多中心供給；合作

［中圖分類號］F20 ［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）04－0032－04

一、集體供給之困：公共選擇的結果

根據(jù)傳統(tǒng)的公共經(jīng)濟學理論，公共物品是“集體消費的產(chǎn)品”，由于具有非排他性和非競爭性特點，它不太可能由私營部門來提供，生產(chǎn)公共物品會產(chǎn)生極強的外部性效應，同時因為公共物品具有消費的非排他性，無法避免人們在消費公共物品時的“搭便車”行為，“公共物品的特性決定，每一個生產(chǎn)者和消費者在對待公共物品的態(tài)度上，都可能是潛在的搭便車者”。［1］由于市場主體掌握信息的不完全性和公共物品的非排他性，使得競爭性市場無法針對公共物品形成有效的供給和達成帕累托最優(yōu)，因此市場不能夠成為公共物品的供給主體；而政府卻可以有效地整合和調(diào)配大量的社會資源，由政府提供公共物品更容易達成帕累托最優(yōu)，同時政府以社會福利最大化為己任，是公共利益的代言人和促進者，政府由此有了提供公共物品的獨特優(yōu)勢，因此公共物品的供給任務就自然而然地交由權威部門即政府來完成。

然而，信奉公共選擇理論的制度分析學派卻對這種傳統(tǒng)觀點提出質(zhì)疑和批評，公共選擇理論以個人主義方法論、“經(jīng)濟人”假設、市場交易法則為理論基礎，被稱為是“新政治經(jīng)濟學”或“政治的經(jīng)濟學”，將經(jīng)濟學的研究方法和途徑應用于政治學領域，“公共選擇是政治上的觀點它從經(jīng)濟學家的工具和方法大量應用于集體或非市場決策而產(chǎn)生”。［2］公共選擇理論的主要內(nèi)容涵蓋了公共物品理論、投票理論、黨派經(jīng)濟學、利益集團理論、尋租理論等，在相關研究領域，公共選擇理論學派都有獨特的異于傳統(tǒng)理論的頗有見地的見解。

在公共物品的供給問題上，公共選擇理論家們認為，只能由政府提供公共物品的觀點至少在以下方面是應當受到質(zhì)疑的：

1．個人是理性的和自利的，人們基于收益成本的理性分析，總是樂于免費享用公共物品，而對于公共物品的提供則采取“搭便車”行為，因此“理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現(xiàn)他們共同的或理性的利益而采取行動”。［3］這就是奧爾森著名的“集體行動的邏輯”。只要個人不會被排除在公共物品使用的資格范圍之外，那么個人就不會有動機為這個集體物品的提供貢獻自己的力量，因此有些人可能提供公共物品而有的人采取“搭便車”行為，政府作為“集體行動”的執(zhí)行者，試想在存在“集體困境”、個人偏好不能匯集為集體偏好的情況下，由政府來供給公共物品怎么可能達到最優(yōu)呢？

2．人們因為利益最大化的考慮，會隱瞞自己公共物品的需求偏好，同時大多數(shù)的人將不能夠獲得他們所需要的并且愿意為之付出成本的公共物品的數(shù)量信息，由于公共物品的非排他性特點，在公共物品的生產(chǎn)和供給過程中，人們總是傾向于以得到超過其所承擔稅收價值的公共物品量，當被問及愿意承擔多少公共物品費用時，理性人傾向于把他們的要求說得少一些，這樣就產(chǎn)生了公共物品的供給矛盾：政府稅收不足難以承擔民眾對公共物品的消費需求。

3．傳統(tǒng)政治理論認為，政府是大公無私的促進社會整體利益最大化的行為者，公共選擇理論顛覆了這一觀點，從個人主義和理性經(jīng)濟人假設出發(fā)，政策分析學家們認為，政府組織和政府官員并不像過去人們所以為的那樣，總是代表社會公眾的利益，追求公共利益的最大化；相反，他們和普通人毫無區(qū)別，熱衷于追逐自己的一己之私。于是政府組織總是傾向于組織規(guī)模的擴大和政府預算的增加，對于公共利益的關注反倒成為其次，“官僚們天生并不會很好地工作，因為有機會他們就會使自己的利益最大化，而不是公共利益的最大化”，“政治家不被信任，因為他們關注的也是選票和金錢”。［4］因此，由政府來提供公共物品，低效和浪費甚至尋租腐敗都是不可避免的。

二、公共物品非權威供給的可能性分析

既然只能由政府供給公共物品的“神話”已經(jīng)被打破，政策分析學家們則開始論證由市場和非營利組織供給公共物品的可能性，事實證明，隨著新的政策工具的不斷發(fā)明、科學技術的不斷發(fā)展、公共管理體制的不斷創(chuàng)新，由市場和非營利組織來供給公共物品是完全可行的。

1．市場化供給的可能性。公共物品私人供給的困境很大程度上是由于其非排他性特點及其所帶來的外部性效應，現(xiàn)代科學技術的發(fā)展帶來了排他性技術的提高，這使得非排他性不再是公共物品私人化供給的障礙，比如過去無線電視信號的提供被看作是典型的公共物品供給，人們可以免費接受電視信號而不必為此付出任何成本，這使得必須由政府來提供電視信號，而現(xiàn)在有線電視技術的使用可以有效阻止不付費者的使用，從而使用者付費成為可能，電視信號的提供再也不僅僅是政府或者公共企業(yè)的特權了。因此可以說，實際上，“公共部門所提供的許多服務基本上具有市場的特質(zhì)?！保?］非排他性再也不能成為人們“搭便車”免費使用公共物品的理由，公共物品由市場化的機制提供變得可能，人們可以通過“付費使用”方式鼓勵企業(yè)進行公共物品的生產(chǎn)。

另外，現(xiàn)代社會分工協(xié)作體系的發(fā)展促進了公共物品生產(chǎn)體系和提供體系的分離，政府可以將公共物品的不同部分交由不同的部門來生產(chǎn)，為公共服務民營化提供了可能性。新公共管理運動中廣泛使用的民營化、用者付費、合同外包等改革措施就是公共物品私人生產(chǎn)最好的例證。由于市場模式嚴格按照供求關系來進行物品的生產(chǎn)，可以基本達到供給與需求之間的平衡，從而不大可能會產(chǎn)生浪費資源的情況，競爭的市場環(huán)境使得企業(yè)在生產(chǎn)公共物品時必須考慮生產(chǎn)成本，節(jié)約資源并努力提高生產(chǎn)效率，因此，公共物品的市場化供給模式將更能達到帕累托最優(yōu)，從而提高供給效率和效能，這些都使得公共物品的市場化供給成為一項較優(yōu)的選擇。

2．志愿供給機制的優(yōu)勢。非營利組織（NPO）具有志愿性、非營利性、非政府性和獨立性的特征，是現(xiàn)代公民社會發(fā)展繁榮的重要標志。公共物品的外部性效應及其非排他性特點不會對非營利組織的志愿供給機制構成障礙，因為非營利組織以利他動機和利他偏好作為其行動基礎，以志愿為原則，因此在公民社會發(fā)展如此迅速的今天，討論公共物品的供給問題，撇開非營利組織是不切實際和有害的。志愿供給機制作為權威供給機制和市場供給機制的補充將使得公共物品的供給機制顯得更為完善。非營利組織在供給公共物品方面有政府和市場不可比擬的獨特優(yōu)勢：

一是非營利組織回應性較政府和市場更強，反應更為迅速。非營利組織和廣大公眾接觸廣泛，能較全面地了解公眾各項需求，另外其規(guī)模較小，機動靈活，行動迅速，因此可以對公眾的各項需求作出及時的反應。二是非營利組織類別廣泛，基本可以涵蓋社會生活的各個方面?，F(xiàn)代社會需求日趨多元化和專業(yè)化，政府和市場不可能對公眾的公共物品需求作到面面俱到的回應，非營利組織則因其類別繁多可以對政府和市場供給不到的地方進行查漏補缺。三是非營利組織在為社會弱勢群體提供公共物品方面有其獨特的優(yōu)勢。社會弱勢群體的利益訴求往往得不到重視，而且也缺乏相應的代言人，這使得弱勢群體的公共訴求得不到保障，非營利組織成員基于利他動機和利他偏好，有強烈的榮譽感、使命感和責任感，可以有效地為利益容易受到忽視的弱勢群體提供其所需的公共物品。

對公共物品市場化供給和志愿供給的可行性分析可以得出，實現(xiàn)公共物品的多元供給是可行而且是必須的，除了政府這一權威供給主體之外，私營企業(yè)和非營利組織也同樣可以成為公共物品的供給主體，這樣就形成了政府、市場、非營利組織多中心的供給機制。如圖1所示：

三、制度分析學派多中心供給機制的構建：合作治理思想的回歸

公共物品多中心供給體制的理論來源當屬多中心治理思想。當代多中心治理思潮區(qū)別于傳統(tǒng)“利維坦”統(tǒng)治思想，發(fā)端于早期的治理理論，強調(diào)多元合作共治，治理主體的多元性、權力運行向度的雙向性、不同治理主體之間的合作以及積極的公民參與是多中心治理思想的顯著特點。多中心治理思想源遠流長，是對早期治理思想的繼承和發(fā)展，正如進行多中心治理理論研究的學者所總結的：“多中心治理”是一種直接對立于一元或單中心權威秩序的思維，它意味著地方組織為了有效的進行公共事務管理，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標，由社會中多元的獨立行為主體（個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織），基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式。［6］從多中心治理思想出發(fā)，公共物品的多中心供給機制同樣強調(diào)不同供給主體的參與與合作，同時基于收益／成本分析，多中心供給機制強調(diào)公共物品生產(chǎn)與提供的分離以提高供給效率與效能。

（一）公共物品“生產(chǎn)”與“提供”的分離

生產(chǎn)與提供的分離是制度分析學派在公共物品供給問題上的一大創(chuàng)舉，主要思想是由多個競爭性的公共部門以及市場和非營利組織進行公共物品的生產(chǎn)，其核心在于促進公共物品生產(chǎn)過程中的不同生產(chǎn)部門之間的競爭，以提高公共物品的供給效率，降低供給成本，提高供給質(zhì)量，最后由政府把這些公共物品根據(jù)公眾的需要統(tǒng)一提供給公眾，以滿足公眾的需求，其行動邏輯如圖2所示。

生產(chǎn)和提供相分離的供給方式使得市場化供給和志愿供給機制成為了可能，改變了政府單一供給機制的缺陷和弊端。生產(chǎn)和提供相分離的原則在西方國家的新公共管理改革運動中得到了廣泛應用并擴展到了廣大發(fā)展中國家，歐文·休斯在其一篇論文中對新公共管理運動進行總結而得出了一條重要結論：政府更有可能受到市場的檢驗，將公共服務的購買者和提供者分開［7］。這句話道出了生產(chǎn)與提供相分離原則的真諦?？疾旄鲊男鹿补芾磉\動可以發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)和提供相分離的原則對于公共物品的高效率和低成本供給收到了非常好的效果，在發(fā)達國家尤其是如此。

（二）供給主體“合作”的重要性

盡管公共物品生產(chǎn)與提供相分離是一項比較好的制度安排，但是在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)了一系列的問題，正如在新公共管理運動中所顯示出來的那樣：

1．易帶來“公共性”的喪失。采用民營化、用者付費、合同外包等市場化方法，提高了公共物品的供給效率，節(jié)約了大量的社會資源，但是企業(yè)是作為理性經(jīng)濟人，以利潤最大化為目標，在缺乏有力的監(jiān)督機制和政府規(guī)制的情況下，容易造成公共物品提供的低質(zhì)量，特別是一些柔性的公共物品，其質(zhì)量狀況不易量化衡量，這就給追求利益最大化的企業(yè)以可乘之機，這些企業(yè)傾向于壓縮公共物品的生產(chǎn)成本從而使得公共物品的質(zhì)量得不到充分保證。

2．尋租及腐敗行為有了更大的滋生空間。尋租是一種尋求非生產(chǎn)性利潤的活動，它的存在是對公共資源的大量浪費并助長不正之風，生產(chǎn)和提供的分離機制為尋租的大量存在提供了廣闊空間，大量尋租的存在誘使企業(yè)尋求非生產(chǎn)性的利潤，同時也誘使公共部門設租以達到為自己謀利的目的，缺乏有效的法律監(jiān)管的私有化和市場化，是造成腐敗和社會不公的溫床，發(fā)生在轉型國家的私有化和市場化即是如此。［8］

3．非營利組織在供給公共物品方面存在著供給失靈現(xiàn)象。由于資金來源渠道有限，經(jīng)常造成資金的匱乏，使得非營利組織往往心有余而力不足，同時非營利組織缺乏獨立自主性，它們往往和政府的關系過從甚密，因而無法保證其行動意愿不受政府的干擾，很多非營利組織的內(nèi)部管理也存在著問題，缺乏健全的運行機制和監(jiān)督機制，非營利組織制定決策時隨意性很強，以至于它在提供公共物品時容易偏離公眾的需求。

因此僅僅做到生產(chǎn)和提供相分離還遠遠不夠，強調(diào)不同供給主體的合作就顯得尤為重要。政府、企業(yè)和非營利組織之間的合作供給是避免這些弊端的唯一有效途徑，為了克服諸多缺陷，可以通過政府、企業(yè)和非營利組織之間的合作，在公共物品供給上實現(xiàn)1＋1＞2的最佳效果。

四、多個供給中心的“合作”供給

在多中心合作供給機制下，根據(jù)供給主體的分類以及它們相互之間交叉合作的結果，公共物品將存在七種供給途徑和方式，其供給主體分別是：（1）政府；（2）企業(yè)；（3）非營利組織（NPO）；（4）政府＋企業(yè)；（5）政府＋NPO；（6）企業(yè)＋NPO；（7）政府＋企業(yè)＋NPO。

在多中心合作供給機制下，不同的供給主體之間建立了多種多樣的關系，這些關系可以大體概括為以下幾種：

1．委托人和代理人之間的關系，指一方（委托人）以合同外包、用者付費等方式將公共物品的生產(chǎn)或提供交給另一方（代理人）去做，在以上這七種供給模式中，政府＋企業(yè)模式、政府＋NPO模式以及NPO＋企業(yè)模式都體現(xiàn)了這種關系，前兩種模式政府是委托人，企業(yè)和NPO是代理人，第三種模式當中NPO是委托人，而企業(yè)是代理人。

2．不同供給主體之間的合作關系，即各供給主體平等協(xié)商的基礎上，利用各自的資源進行合作，共同承擔供給公共物品的任務，達到公共物品有效供給的目的，政府＋NPO、政府＋企業(yè)＋NPO這兩種模式體現(xiàn)了這種協(xié)商合作的關系。

3．在政府的主導下，各供給主體的系統(tǒng)的協(xié)作關系，這種關系主要體現(xiàn)在政府＋企業(yè)＋NPO模式中，政府、企業(yè)和NPO共同參與公共物品的供給，前提是必須要在政府的統(tǒng)籌規(guī)劃之下，對于那種單個主體無力生產(chǎn)，供給相對復雜，使用主體眾多的公共物品的供給必須采用這種模式，由政府主導，統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)和NPO共同參與進來，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢。

公共物品的多中心合作供給機制下共有七種供給方式，如何在這么多的供給途徑中做適當?shù)倪x擇是一個問題，筆者認為應當本著兼顧效率和公平的原則，依據(jù)不同的標準做不同的選擇，以達到公共物品的最佳配置與供給。在這些不同的供給方式中進行選擇有以下幾種考量標準：

1．價值判斷標準。在公共領域，圍繞著效率／公平之爭，會衍生出一系列的價值觀相互之間的沖突，如極大不平等／有限不平等、經(jīng)濟作為目的／經(jīng)濟作為手段、擴張性／合作性等等。在公共物品的供給問題上也同樣存在著這些價值觀之間的爭論，對于一些公共物品來說是否應當以公平原則為核心的指導價值觀是一個重要的問題，它將決定公共物品的供給目標群體、供給質(zhì)量、數(shù)量、方式和途徑等。單就供給方式和途徑來說，偏向公平的價值觀標準，就意味著不太可能使用單一的市場化供給方式，而應當采用企業(yè)以外的供給途徑；相反，假如以效率作為價值觀指導，則會偏向市場化的供給方式。因此價值判斷是公共物品供給方式和途徑選擇的重要標準，有的時候這一判斷標準會起到根本的決定作用。

2．收益／成本分析標準。雖然實現(xiàn)公共物品供給的目的一樣，但不同的供給方式會產(chǎn)生不同的交易費用，而且不同的供給途徑最后實現(xiàn)的供給效果也會有所不同，判斷采取這七種供給方式中的哪一種，必須進行相應的收益／成本分析，以得出最佳效率的供給方式。值得指出的是，這一選擇標準有其缺陷，主要表現(xiàn)為有的時候供給成本和收益難以量化測量，投入到公共物品供給中的人力、物力、財力有的時候是難以計算的，有的時候即便可以計算出來，也要付出大量的計算成本，這就得不償失了；另外公共物品的供給效果則更加難以量化，特別是一些無形的作為公共服務的公共物品是根本不可以用數(shù)值來計算的。因此，收益／成本分析標準只是在成本收益可以相對量化的情況下適用。

3．技術標準?？萍嫉陌l(fā)展帶來了排他性技術的提高，公共物品的非排他性一直是其難以收費因而無法市場化生產(chǎn)的根源所在，然而，只要對公共物品進行相應的排他技術的安排，利用市場或非營利組織來供給公共物品變得不再困難，明確物品的產(chǎn)權就是一個很好的方法。當然排他性技術的使用弱化了公共物品的公共性，很多情況下使得公共物品演變成了付費使用的俱樂部物品，因此使用這個判斷標準的時候，政府必須發(fā)揮其作用，有的時候需要政府主導，有時則需要政府的監(jiān)督，以確保公共物品的供給不偏離公眾需求，防止公共物品“公共性”的式微。

通過以上分析可以得出結論，公共物品的多中心供給機制具備充分的可行性和構建的必要性，這種供給機制比較傳統(tǒng)的供給方式，擴大了公共物品的供給主體范圍，豐富了供給方式和途徑，提高了公共物品的供給效率。但是必須注意的是，任何一項制度都必須考察制度發(fā)揮作用的具體環(huán)境，公共物品的多中心合作供給機制也不例外，應當根據(jù)環(huán)境的變化而有所調(diào)整。在西方發(fā)達國家，市場經(jīng)濟體制和第三部門發(fā)育比較成熟，在公共物品的供給過程中，政府與企業(yè)和非營利組織的關系更傾向于平等、協(xié)商與合作；而在廣大發(fā)展中國家，市場經(jīng)濟體制不完善，公民社會發(fā)育不成熟，在公共物品供給過程中高估企業(yè)和非營利組織的作用以及政府、企業(yè)和非營利組織之間合作產(chǎn)生的效能是有害的，因此在發(fā)展中國家，在保持多中心合作供給機制基本原則的情況下必須對其做一些運行機制上的變通，即更加重視政府的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)作用，企業(yè)和非營利組織可以在政府的監(jiān)督之下進行活動，同時政府也應當對公共物品供給過程中企業(yè)和非營利組織的越軌行為進行適當規(guī)制。

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［8］謝志巋．新公共管理的知識基礎及其局限——兼論公共行政學的發(fā)展趨勢［J］．公共管理研究，2006，（4）．

責任編輯 荀福文