焦點事件與政策間斷

摘 要：政策變遷是社會綜合因素相互作用的結(jié)果。焦點事件是政策變遷的重要引發(fā)機制。在焦點事件影響下，漸進(jìn)改革常常呈現(xiàn)出“間斷均衡”的特征。通過對《人民日報》頭版的公共衛(wèi)生政策議題進(jìn)行編碼分析，可以看出焦點事件在政策議程設(shè)置過程中具有明顯的作用。正是在一系列焦點事件的影響下，中國的公共衛(wèi)生政策呈現(xiàn)出間斷性的變遷特征，并持續(xù)性地堆進(jìn)深層次的制度建設(shè)和政策調(diào)整。

關(guān)鍵詞：焦點事件；政策變遷；政策間斷；政策均衡

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833(2009)01-0045-06

作者簡介：王雄軍，北京大學(xué)政府管理學(xué)院2005級博士研究生、華盛頓大學(xué)政治學(xué)系訪問學(xué)者 （北京 100871）

因為解讀視角的差異，政策分析常常關(guān)注兩種截然不同的變遷模式。一是漸進(jìn)的政策演進(jìn)模式。這種分析主要關(guān)注的是制度環(huán)境的穩(wěn)定性，利益集團對公共政策的控制和壟斷，選民價值偏好的穩(wěn)定性，等等。由此體現(xiàn)出來的政策變遷，會在相當(dāng)長的時間內(nèi)保持著穩(wěn)定和均衡。二是突變的政策演變模式。這種視角關(guān)注政治競爭、焦點事件、政治宣言，等等。由此引發(fā)的政策變遷，常常激烈而明顯。政策分析的兩種模式并不存在內(nèi)在的矛盾；兩種視角的結(jié)合，可以為政策變遷提供全景式的、更為準(zhǔn)確的描述。以此為基礎(chǔ)，鮑姆加特納（Frank R.Baumgartner）和瓊斯（Bryan D.Jones）提出了政策“間斷－均衡理論”：從長期看，開放的、民主的政治體系同時具備兩方面的特征。一方面，政治系統(tǒng)中存在大量的政策壟斷。政治系統(tǒng)的制度能力限制，決定了它在特定時間內(nèi)只能處理有限的社會議題。沒能進(jìn)入政策議程的議題，則暫時處于壟斷性的均衡狀態(tài)。另一方面，進(jìn)入政策議程的社會議題，則可能出現(xiàn)激烈的政策變動。因此，整體的政策變遷體現(xiàn)出“變動的局部均衡”特征(注：Baumgartner F R，Jones B D,Agendas and Instability in American Politics，Chicago:The University of Chicago Press,1993,p.21.)。

改革開放以來，中國的政治體系逐漸從封閉式制度結(jié)構(gòu)向開放式制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。中國的政策演進(jìn)模式，很大程度上也呈現(xiàn)出了“間斷-均衡”的演進(jìn)特征。而焦點事件，常常是打破政策均衡狀態(tài)，實現(xiàn)間斷式政策變遷的重要誘因。本文試以《人民日報》頭版的公共衛(wèi)生政策議題變遷為例，對這種間斷式政策變遷進(jìn)行分析和闡述。

一、焦點事件與“政策窗理論”

焦點事件，簡而言之，就是容易引起公眾或者決策者關(guān)注的社會議題。焦點事件的核心，是事件或議題所具有的“聚焦能力”，或者說引起社會關(guān)注的吸引力。伯克蘭（Birkland T A）通過對科比（Roger Cobb）、金登（John W.Kingdon）等人的研究成果進(jìn)行分析，總結(jié)了三類容易引起社會關(guān)注的焦點事件(注：參見Birkland T A，After Disaster : Agenda Setting,Public Policy,and Focusing Events，Washington,DC : Georgetown University Press,1997,pp.21-22。)。一是因為涉及人群廣泛，成為焦點事件。如重大的自然災(zāi)害，至少會在一定的地理區(qū)域內(nèi)成為焦點事件。二是因為事件存在巨大的、對社會潛在的危險，從而成為焦點事件。如核電站建設(shè)等重大的社會工程，常常會成為公眾關(guān)注的焦點。三是因為事件引起利益集團或政治精英的關(guān)注，從而成為焦點事件。在這種情況下，事件本身或許并不具有廣泛的影響力；但是事件折射出復(fù)雜的社會背景，引起公眾或決策者對事件背后的社會問題的討論。對事件本身的關(guān)注，轉(zhuǎn)移到對社會問題或某項政策的關(guān)注，從而形成聚焦能力。

焦點事件的發(fā)生，常?？梢詾榻鉀Q相關(guān)的社會問題提供契機，或者為政策的變革和調(diào)整提供條件。邁爾斯（Robert Miles）等人的研究，都證實了焦點事件在誘發(fā)制度變遷、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。但是，單獨依靠焦點事件的影響力，很少能夠推動政策發(fā)生重大的變革。特別是在現(xiàn)代社會，隨著信息傳播技術(shù)的發(fā)展，各種突發(fā)事件都很容易成為公眾關(guān)注的焦點。但是，多數(shù)焦點事件并不會引發(fā)政策變遷的效果。在一個有序的社會環(huán)境中，即使社會經(jīng)常面臨各種突發(fā)事件的沖擊，但是基本的社會制度和多數(shù)的國家政策都可以維持相對穩(wěn)定，即鮑姆加特納和瓊斯所說的政策均衡狀態(tài)。

因此，正如霍夫曼（Andrew J. Hoffman）和奧卡西奧（William Ocasio）所質(zhì)疑的：“為什么一部分焦點事件可以獲得決策者的關(guān)注，從而成為政策的焦點，促進(jìn)制度的變遷？而更多的突發(fā)事件卻被湮沒無聞，并不會引起決策者的關(guān)注，也不會引起政策的變動?”(注：Hoffman A J，Ocasio W,“Not All Events Are Attended Equally: Toward a Middle-Range Theory of Industry Attention to External Events”,Organization Science,2001(4),p. 414.)拉雷認(rèn)為，焦點事件要成為公共政策的催化劑，還取決于三個因素：范圍、強度和觸發(fā)時間(注：參見［美］拉雷·N.格斯頓《公共政策的制定——程序和原理》，重慶出版社2001年版，第25頁。)。金登關(guān)于“問題流”的分析，則對此作了更為詳細(xì)的回答。金登認(rèn)為，焦點事件對政策議程的影響，常常是因為焦點事件與其他因素相融合，形成綜合的政策影響力，從而造成制度的變革或政策的調(diào)整。金登歸納了焦點事件與社會因素的三種融合可能：“一是焦點事件與已經(jīng)存在的問題相結(jié)合，從而加深并強化了對相關(guān)問題的關(guān)注程度；二是焦點事件與潛在威脅相結(jié)合，誘發(fā)人們對社會潛在的、巨大危險的關(guān)注，從而產(chǎn)生政策預(yù)警，促進(jìn)政策變革；三是焦點事件與其他類似事件相融合，產(chǎn)生對問題的新的解讀和界定。”(注： ［美］約翰·金登：《議程、備選方案與公共政策》，北京大學(xué)出版社2006年版，第98-99、166頁。)焦點事件第一次發(fā)生的時候可能被看成是偶發(fā)的、單一的事件；但是與類似事件相融合，就可能被看成是制度的缺失或政策的失誤，從而誘發(fā)制度變革或政策調(diào)整。

焦點事件對政策變遷的這種誘發(fā)功能，在金登的“政策窗理論”中得到更為詳細(xì)的闡釋。金登之前，科恩（Michael D. Cohen）、馬奇（James G. March）和奧爾森（Johan P. Olsen）等人就考察了組織決策的復(fù)雜過程，認(rèn)為組織決策是四個源流的融合產(chǎn)物。這四個源流分別是選擇機會、待議問題、備選的解決方案，以及參與者的政策影響力(注：參見Michael D. Cohen，James G. March，Johan P. Olsen,“A Garbage Can Model of Organizational Choice”,Administrative Science Quarterly，1972(1),pp.3-4。)。因為四個源流相互融合的隨機性和不確定性，也就形成了組織決策行為的非理性（Non-rationalism），即決策理論中的垃圾箱模型。金登借鑒了馬奇等人的多源流分析模式，并對其做了修正，從而構(gòu)建了“政策窗理論”。“政策窗理論”認(rèn)為，正如衛(wèi)星發(fā)射需要把握特定的時空條件一樣，組織決策也需要把握特定的政策機遇。“政策窗就是政治系統(tǒng)的決策機會。” (注： ［美］約翰·金登：《議程、備選方案與公共政策》，北京大學(xué)出版社2006年版，第98-99、166頁。)政策窗是否打開，受到政治流、政策流、問題流三種因素的影響。如果人們的問題意識、政策建議以及政治可接受性融合在一起，那就意味著政策窗戶完全打開，相關(guān)政策發(fā)生調(diào)整的可能性也極大地增加。

政策窗的打開，具有不同的方式。如新聞報道、社會討論，或者政治領(lǐng)導(dǎo)人更替，組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，等等。但是最顯著的，也最容易引起關(guān)注的，就是焦點事件。焦點事件的出現(xiàn)，不僅可以把社會問題凸顯，而且可以形成政治環(huán)境，引起決策者的關(guān)注，從而實現(xiàn)“政策窗”的形成。在金登關(guān)于美國交通政策的研究中，63%的訪談?wù)呔砣肓酥T如交通事故等焦點事件的討論；在關(guān)于交通政策的案例研究中，有超過一半的政策議程明顯受到焦點事件的影響。如空難引起的對航空安全的關(guān)注；大橋垮塌事件引起的對公路基礎(chǔ)設(shè)施惡化的關(guān)注…… (注： ［美］約翰·金登：《議程、備選方案與公共政策》，北京大學(xué)出版社2006年版，第94-95、175頁。)當(dāng)然，焦點事件僅僅是政策變遷的誘發(fā)機制。焦點事件如果不能與“政治流”相結(jié)合，則無法催生政策變革。正如金登在分析美國政治時所提出的：“政策建議如果不能獲得國會的充分支持，或者受到政府的反對，那么政策多半會流產(chǎn)，哪怕這個政策建議是針對現(xiàn)有問題的最好的解決方案?！?(注： ［美］約翰·金登：《議程、備選方案與公共政策》，北京大學(xué)出版社2006年版，第94-95、175頁。)

二、改革開放以來的公共衛(wèi)生政策議程

——以《人民日報》頭版的衛(wèi)生議題為依據(jù)

《人民日報》是中國共產(chǎn)黨的中央機關(guān)報(注：參見王武錄《與黨中央機關(guān)報的性質(zhì)地位相稱——十四大以來〈人民日報〉版面內(nèi)容特點試析》，《新聞與寫作》2006年第9期，第10頁。)?！度嗣袢請蟆返禽d的新聞內(nèi)容，既具有新聞報道的性質(zhì)，也具有政策信息的屬性。因此，對《人民日報》頭版的信息內(nèi)容進(jìn)行政策分析，可以在某種程度上反映中國政策議程的設(shè)置與變化情況。通過對《人民日報》的政策議題進(jìn)行編碼分析，我們可以看出焦點事件在政策議程設(shè)置過程中具有明顯的作用，是政策變遷的重要誘因。

在中國傳統(tǒng)的政策議程結(jié)構(gòu)中，政治性議題占據(jù)了主導(dǎo)性的地位?！度嗣袢請蟆返恼咦h程設(shè)置，也反映了政治性議題的主導(dǎo)特征。公共衛(wèi)生的政策議題在《人民日報》的版面內(nèi)容中，占據(jù)的比例很小?！度嗣袢請蟆逢P(guān)于衛(wèi)生議題的版面限制，說明了衛(wèi)生議題進(jìn)入政策議程具有很大難度。只有具備高度“聚焦能力”的衛(wèi)生議題，才可能進(jìn)入《人民日報》的政策議程。而進(jìn)入議程的衛(wèi)生議題，常常意味著公共衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)重大事件，或者重要的衛(wèi)生政策調(diào)整。通過對這些衛(wèi)生議題的內(nèi)容進(jìn)行分析，可以看出公共衛(wèi)生政策議題的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，以及政策議題的變遷特征。

《人民日報》頭版5%的議題抽樣調(diào)查中，公共衛(wèi)生議題所占比例很小。如圖1所示，2003年之前，每年關(guān)于公共衛(wèi)生的政策議題都沒有超過4條。衛(wèi)生議題的這種弱勢地位維持了25年，一直沒有出現(xiàn)明顯的波動。但是在2003年，衛(wèi)生政策議題急劇增長，總數(shù)達(dá)到9條，增長一倍多。通過對2003年的抽樣樣本進(jìn)行分析，所抽取的9條關(guān)于公共衛(wèi)生的政策議題，與“健康促進(jìn)與傳染病防治”議題直接相關(guān)的有8條，占據(jù)了議題增長的絕大部分。而且所有政策議題都直接或間接與“SARS事件”有關(guān)。從這個角度而言，“SARS事件”不僅使“健康促進(jìn)與傳染病防治”成為公共衛(wèi)生政策的重要內(nèi)容，而且也促使衛(wèi)生議題在國家的政策議程中占據(jù)了重要地位。

再以“公共衛(wèi)生”為標(biāo)題關(guān)鍵詞，檢索從1978年到2007年的所有信息內(nèi)容，也可以明顯看出“SARS事件”對政策議程的影響。如圖2所示，標(biāo)題含“公共衛(wèi)生”的政策議題長期在政策議程中占據(jù)很小的比例，最高沒有超過5條。公共衛(wèi)生政策議題的這種弱勢地位延續(xù)到2003年?！癝ARS事件”爆發(fā)后，公共衛(wèi)生政策議題出現(xiàn)急劇增長，全年的衛(wèi)生議題數(shù)量達(dá)到35條。2003年之后，公共衛(wèi)生政策議題雖然有所回落，但是也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2003年之前的數(shù)量。從議題數(shù)量看，2003年前后，公共衛(wèi)生的政策議題出現(xiàn)了顯著的波動。

三、政策間斷：“SARS事件”影響下的衛(wèi)生政策變遷模式

不論是抽樣數(shù)據(jù)，還是檢索數(shù)據(jù)，都表明公共衛(wèi)生政策議題在國家的政策議程中處于非常弱勢的地位，而且這種弱勢地位保持著長期的穩(wěn)定均衡狀態(tài)。衛(wèi)生議題的這種弱勢均衡狀態(tài)，表明

了衛(wèi)生政策也長期處于不受關(guān)注的穩(wěn)定狀態(tài)，既沒有實質(zhì)性的公共衛(wèi)生體制變革，也缺乏創(chuàng)新性的衛(wèi)生政策調(diào)整。但是，衛(wèi)生政策的穩(wěn)定性，并不表明公共衛(wèi)生體制不存在問題；恰恰相反，在“SARS事件”發(fā)生之前，中國的公共衛(wèi)生體制已經(jīng)暴露出許多問題。如2000年的衛(wèi)生部通報就已經(jīng)指出：“近期我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件頻繁，各種職業(yè)中毒、放射事故以及工業(yè)污染帶來的居民健康危害事故呈上升趨勢?！?注：衛(wèi)生部：《公共衛(wèi)生突發(fā)事件呈上升趨勢》，《人民日報》2000年6月26日。)衛(wèi)生政策的穩(wěn)定性與均衡性，只是說明公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在的問題長期沒有進(jìn)入政策議程，沒有受到?jīng)Q策者的關(guān)注（從1978年到2003年，《人民日報》頭版直接關(guān)注的只有2項）。在這種情況下，衛(wèi)生政策處于暫時的壟斷均衡狀態(tài)，不會出現(xiàn)大的政策變動。公共衛(wèi)生問題在政策固化的環(huán)境下，也很難得到及時解決；而且這些問題不斷積累，最終形成威脅公共衛(wèi)生安全的危機性事件。

“SARS事件”之后，公共衛(wèi)生與傳染病防治問題凸顯。傳統(tǒng)的衛(wèi)生議題的弱勢地位，因為“SARS事件”的影響在一夕之間突破。公共衛(wèi)生議題，特別是“疾病控制與傳染病防治”議題，開始在國家的政策議程中占據(jù)重要位置。2003年之前，關(guān)于衛(wèi)生議題的報道主要集中在公共衛(wèi)生交流、衛(wèi)生知識普及，等等。對于公共衛(wèi)生體制建設(shè)與政策創(chuàng)新，幾乎沒有人予以關(guān)注。因此，盡管公共衛(wèi)生體系已經(jīng)開始全面暴露其弊端，但是公共衛(wèi)生政策卻長期處于不受關(guān)注的均衡穩(wěn)定狀態(tài)，很少有實質(zhì)性的制度改革或政策變動?！癝ARS事件”打破了衛(wèi)生政策的這種長期均衡狀態(tài)，衛(wèi)生領(lǐng)域的制度創(chuàng)新、政策變革開始大量出現(xiàn)。2003年4月20日，中央正式確認(rèn)“SARS疫情”出現(xiàn)大范圍流行，同時通報疫情，實行信息公開。以此為標(biāo)志，公共衛(wèi)生政策急劇變遷。5月23日，溫家寶總理簽署國務(wù)院令，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》公布施行。以“信息暢通、反應(yīng)快捷、指揮有力、責(zé)任明確”為特征的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度確立(注：國務(wù)院第376號令：《<突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例>公布施行》，《人民日報》2003年5月13日。)。依據(jù)應(yīng)急條例，國家建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息發(fā)布制度(注：參見《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例要求國家建立相關(guān)信息發(fā)布制度》，《人民日報》2003年5月22日。)。受到“SARS事件”影響，衛(wèi)生議題全面進(jìn)入國家政策議程。10月23日，國家發(fā)改委、衛(wèi)生部提出，要用三年左右的時間，基本建成一個“適合國情、覆蓋城鄉(xiāng)、功能齊全、反應(yīng)靈敏、 運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展”的醫(yī)療救治體系(注：朱劍紅：《應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件——我國擬用三年建成醫(yī)療救治體系》，《人民日報》2003年10月24日。)。與此同時，農(nóng)村公共衛(wèi)生(注：參見孫秀艷《SARS大范圍流行局面不會出現(xiàn) 公共衛(wèi)生農(nóng)村衛(wèi)生是工作重點》，《人民日報》2003年11月2日。)、公共衛(wèi)生投入、公共衛(wèi)生網(wǎng)、疾病預(yù)防與控制體系建設(shè)等公共衛(wèi)生議題，都相繼進(jìn)入政策議程，并很快形成政府決策。

“SARS事件”發(fā)生之前，公共衛(wèi)生問題已經(jīng)出現(xiàn)，并對社會秩序形成一定的威脅。因此，關(guān)于公共衛(wèi)生政策調(diào)整的政治環(huán)境、政策需求，都已經(jīng)形成。“SARS事件”的爆發(fā)，表明“問題流”的出現(xiàn)，為公共衛(wèi)生的政策變遷提供了引發(fā)機制?！癝ARS事件”因為牽涉之眾，對社會安全威脅之大，產(chǎn)生了強大的“聚焦能力”，形成社會大眾對公共衛(wèi)生議題的廣泛關(guān)注和大量討論，打破了衛(wèi)生議題在政策議程設(shè)置中的弱勢地位，確立了衛(wèi)生議題的優(yōu)先性，最終導(dǎo)致國家的公共衛(wèi)生體制出現(xiàn)大規(guī)模的變革和調(diào)整。由此，公共衛(wèi)生政策打破長期的均衡穩(wěn)定狀態(tài)，出現(xiàn)急劇的間斷性政策變遷。

四、焦點融合引發(fā)的政策變遷：禽流感事件與公共衛(wèi)生政策的深層調(diào)整

金登在分析焦點事件與政策變革的相關(guān)性時提出，并非所有的焦點事件都會引起政策變遷。但是當(dāng)焦點事件與其他類似事件相融合時，常常會引起決策者的格外關(guān)注，從而推動政策的變革和調(diào)整。禽流感事件的發(fā)生，正好融合了人們對“SARS事件”的感受，從而引起社會的高度關(guān)注，誘發(fā)了持續(xù)的、深層的制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。因此，如果說“SARS事件”所引起的政策變遷，主要是因為“SARS”所蘊藏的對公共衛(wèi)生安全的巨大威脅，從而形成對政策變革的巨大壓力；那么禽流感事件所引起的政策變遷，則不僅僅是由于禽流感的危險性導(dǎo)致，也是由于它與“SARS事件”的融合效應(yīng)導(dǎo)致。

1997年，高致病性禽流感（Ｈ５Ｎ１型）首先在香港出現(xiàn)?！度嗣袢請蟆逢P(guān)于禽流感的報道最早出現(xiàn)在1998年1月26日。報道主題是禽流感事件對“活雞供港”的影響(注：參見趙連慶《世界衛(wèi)生組織專家考察團確認(rèn) 中國內(nèi)地沒有禽流感流行 2月7日將恢復(fù)活雞供港》，《人民日報》1998年1月26日。)。但是相當(dāng)長時間內(nèi)，禽流感沒有引起大范圍流行，也沒有在政策層面引起關(guān)注和沖擊。2004年1月，中國首次向世界公布H5N1禽流感疫情，禽流感事件也首次出現(xiàn)在《人民日報》頭版(注：參見新華社《國家禽流感參考實驗室27日確診 廣西隆安發(fā)生高致病性禽流感》，《人民日報》2004年1月28日。)。中國的禽流感疫情隨即成為世界關(guān)注的焦點。三天之后，國務(wù)院決定成立全國防治高致病性禽流感總指揮部，由國務(wù)院副總理回良玉任總指揮，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏任副總指揮。指揮部由發(fā)展改革委、財政部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商總局、科技部、商務(wù)部、海關(guān)總署等有關(guān)部門組成(注：參見新華社《國務(wù)院決定成立全國防治高致病性禽流感總指揮部》，《人民日報》2004年1月31日。)。禽流感事件從疫情公布以來，屢次得到政府最高決策層的關(guān)注和重視。

在2004年到2006年的三年之內(nèi)，禽流感事件在人民日報頭版出現(xiàn)了37次，成為近年來除了“SARS事件”以外最受關(guān)注的公共衛(wèi)生政策議題。

社會對禽流感事件的高度關(guān)注，顯然受到“SARS事件”的影響。因為“SARS事件”造成的對國家秩序和社會心理的強烈沖擊，引起人們對類似事件的高度關(guān)注。人們在分析和看待禽流感事件時，會很自然地將禽流感事件與“SARS事件”相聯(lián)系。如溫家寶總理考察人用禽流感疫苗和藥物研制工作時的政治宣言：“我們戰(zhàn)勝了‘SARS，也一定能戰(zhàn)勝禽流感?！编u聲文：《溫家寶總理考察人用禽流感疫苗和藥物研制工作紀(jì)實》，《人民日報》2005年11月18日。)社會對禽流感事件和“SARS事件”的融合關(guān)注，引起了人們對類似事件的深層思考：即公共衛(wèi)生安全事件的頻發(fā)，除了自然的因素外，勢必有著更深層次的制度原因。

人們對公共衛(wèi)生問題的制度思考和政策質(zhì)疑，從“SARS事件”就已經(jīng)開始。禽流感事件的爆發(fā)，延續(xù)了人們對公共衛(wèi)生體制和衛(wèi)生政策法規(guī)的關(guān)注熱情，從而進(jìn)一步推動了公共衛(wèi)生體制的制度建設(shè)和政策完善。全國范圍內(nèi)出現(xiàn)大量與禽流感相關(guān)的法律法規(guī)或政策文件。其中僅2004年就出臺了143項，是2003年的7倍多。人們對禽流感事件的持續(xù)關(guān)注，引起制度的漸進(jìn)變革和政策的深層調(diào)整。直到2007年，與禽流感相關(guān)的法律法規(guī)或政策文件還有61件。禽流感事件及相關(guān)的傳染病防治問題，依然是決策者關(guān)注的社會焦點。禽流感事件作為政策變革的誘發(fā)機制，依然發(fā)揮著重要的影響力。

五、小結(jié)

因為制度能力的限制，政府在特定時期內(nèi)只能處理有限的政策議題。沒有進(jìn)入決策領(lǐng)域的政策議題，則長期處于壟斷均衡狀態(tài)，即政策變遷具有穩(wěn)定性與延續(xù)性。但是在特殊的社會環(huán)境下，特別是焦點事件的影響下，政策議題會以非常規(guī)的方式進(jìn)入政府的政策議程，并引發(fā)激烈的制度變革或政策創(chuàng)新。因此，政策變遷呈現(xiàn)出長期均衡與局部間斷相結(jié)合的綜合演進(jìn)特征。中國的公共衛(wèi)生政策，正是在一系列焦點事件的影響下，呈現(xiàn)出間斷性的變遷特征，并持續(xù)性地推進(jìn)深層次的制度建設(shè)和政策調(diào)整。

（責(zé)任編輯： 李 申）