食品質(zhì)量安全治理模式比較

鮑長生

中圖分類號(hào)：F302 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：我國食品質(zhì)量安全形勢(shì)嚴(yán)峻。造成我國食品安全問題的根本原因是食品市場(chǎng)信息的不對(duì)稱、不完全性。而治理市場(chǎng)失靈，國內(nèi)外有兩種模式：一是利用市場(chǎng)機(jī)制治理市場(chǎng)失靈，二是通過政府規(guī)制體系來彌補(bǔ)食品市場(chǎng)機(jī)制失靈。這兩種管理模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，我國食品安全管理模式應(yīng)該是市場(chǎng)機(jī)制和政府規(guī)制相互配合，采用以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，政府規(guī)制為輔的管理模式。

關(guān)鍵詞：食品安全 市場(chǎng)失靈 治理機(jī)制 政府規(guī)制

食品是人類賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)條件。我國是一個(gè)食品生產(chǎn)和消費(fèi)大國，在我國國民經(jīng)濟(jì)中，食品工業(yè)已成為第一大產(chǎn)業(yè)。大眾消費(fèi)的食品安全和衛(wèi)生值得特別關(guān)注。盡管我國高度重視并采取一系列措施加強(qiáng)食品安全工作，但從總體上來看，我國的食品質(zhì)量安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。2007年1月中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)發(fā)布的《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)（2006）》顯示，在訪問的14類問題中，被訪者最關(guān)心的是食品安全問題。

食品安全問題的成因分析

本文認(rèn)為，造成食品安全問題的主要原因是食品市場(chǎng)信息的不對(duì)稱、不完全性。我國農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)存在典型的分散生產(chǎn)和分散銷售的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)。從生產(chǎn)的角度看，我國主要是農(nóng)戶承包經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營規(guī)模小，即使有的地區(qū)實(shí)行基地化生產(chǎn)，但小型農(nóng)場(chǎng)主式生產(chǎn)仍然占主導(dǎo)地位；從銷售的角度看，主要是以農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)為主導(dǎo)的零售市場(chǎng)，經(jīng)營主體是個(gè)體商販。在分散生產(chǎn)和分散銷售的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)下，單個(gè)生產(chǎn)者和銷售者基本處于無差異產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭狀態(tài)。

在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)交易的過程中，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量是影響交易活動(dòng)的重要特征，其中包括產(chǎn)品的外觀、新鮮度和營養(yǎng)成分等因素。但作為食物，更為重要的是農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥成分、添加劑和其他一些直接影響人體健康的質(zhì)量安全因素，在我國分散式生產(chǎn)和銷售的市場(chǎng)條件下，產(chǎn)品之間缺乏品牌的競(jìng)爭，消費(fèi)者只能憑外觀來決定購買與否，而由于生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量安全存在信息不對(duì)稱，在大多數(shù)情況下，消費(fèi)者根本不可能了解農(nóng)產(chǎn)品真正的安全質(zhì)量，導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)質(zhì)量信息的搜尋成本很高，消費(fèi)者不能對(duì)產(chǎn)品的實(shí)際狀況特別是安全狀況有充分的了解。而真正了解農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況的只是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者，在一定條件下，作為小商販的商家也存在著對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況的不了解。這樣，在農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)上，存在著雙重的信息不對(duì)稱：在流通環(huán)節(jié)中，生產(chǎn)者與流通者的信息不對(duì)稱；在銷售過程中，商販與消費(fèi)者的信息不對(duì)稱。

在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上，由于缺乏品牌化的差別產(chǎn)品，價(jià)格競(jìng)爭成為最主要的內(nèi)容。作為理性的生產(chǎn)者，農(nóng)民通過各種努力降低成本：為保持農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和外觀，農(nóng)藥和化肥被大量使用；為爭取果菜早上市，農(nóng)民普遍使用早熟技術(shù)、化學(xué)制劑、激素類物質(zhì)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，安全性較差。而作為銷售者，個(gè)體商販從技術(shù)上不可能對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行有效的把關(guān)，更為重要的是，個(gè)體商販作為單個(gè)的經(jīng)營者，不具備基本的動(dòng)力去監(jiān)督產(chǎn)品的質(zhì)量。而消費(fèi)者雖然有識(shí)別農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的動(dòng)力，但根本不具備識(shí)別質(zhì)量的能力，在購買農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，只能憑外觀來決定，導(dǎo)致消費(fèi)者不能對(duì)產(chǎn)品的實(shí)際狀況特別是安全狀況有充分的了解。在分散生產(chǎn)和分散銷售的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)者和銷售者的流動(dòng)性大，安全責(zé)任的可追溯性差，造成政府的質(zhì)量監(jiān)控難度增大，管理難度增加，這進(jìn)一步加劇了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全隱患。這樣，農(nóng)產(chǎn)品的特殊性決定了信息不對(duì)稱問題的嚴(yán)重存在，同時(shí)，分散生產(chǎn)和分散銷售的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)加大了解決信息不對(duì)稱問題的難度。

國內(nèi)外關(guān)于食品質(zhì)量安全治理模式的研究

（一）國外學(xué)者側(cè)重研究食品市場(chǎng)機(jī)制失靈的原因

關(guān)于食品安全管理問題，國內(nèi)外研究的側(cè)重點(diǎn)不同。國外學(xué)者從信息不對(duì)稱理論出發(fā)，側(cè)重研究了食品市場(chǎng)機(jī)制失靈的內(nèi)在原因，并探討了如何利用市場(chǎng)機(jī)制治理市場(chǎng)失靈問題。尼爾遜(Nelson，1970)分析了食品質(zhì)量的特性，當(dāng)食品質(zhì)量涉及到化學(xué)結(jié)構(gòu)、化學(xué)毒素殘留或微生物時(shí)，生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間對(duì)食品的質(zhì)量安全存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱性，使生產(chǎn)者很難建立質(zhì)量聲譽(yù)，食品市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)劣貨(低質(zhì)量、低成本)驅(qū)逐良貨(高質(zhì)量、高成本)現(xiàn)象。

Caswell and Padberg (1992)將商品分為三類：搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和信用品。搜尋品是指購買前消費(fèi)者已掌握充分的信息；經(jīng)驗(yàn)品是指只有購買后才能判斷其質(zhì)量的商品；信用商品是指購買后也不能判斷其品質(zhì)的商品。按此分類，食品安全要素的品質(zhì)特性既是經(jīng)驗(yàn)品又是信用品。對(duì)于經(jīng)驗(yàn)品，意味著消費(fèi)者在購買商品前缺乏良好的質(zhì)量信息，但消費(fèi)者在購買后能認(rèn)識(shí)到的產(chǎn)品質(zhì)量特性或通過長期購買所形成的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芘袛喑銎滟|(zhì)量和安全。這種情況下，盡管消費(fèi)者每次購買時(shí)信息不完全， Antle(1995)進(jìn)一步將食品的質(zhì)量信息不對(duì)稱性分為不對(duì)稱不完全信息(消費(fèi)者信息不完全，生產(chǎn)者信息完全)和對(duì)稱不完全信息(生產(chǎn)者和消費(fèi)者信息都不完全)，區(qū)分了食品安全問題的類型。

如何治理食品市場(chǎng)機(jī)制失靈？格羅斯曼（Grossman，1981）認(rèn)為可通過信譽(yù)機(jī)制形成一個(gè)獨(dú)特的高質(zhì)量高價(jià)格市場(chǎng)均衡而不需要通過政府來解決食品市場(chǎng)的質(zhì)量安全，這同樣可以取得與市場(chǎng)信息充分狀態(tài)時(shí)的效果。沙皮羅(Shapiro，1983)研究了無限重復(fù)博弈情況下企業(yè)的質(zhì)量聲譽(yù)形成機(jī)制，認(rèn)為：如果高質(zhì)量能帶來未來高收益，企業(yè)就不愿意榨取其聲譽(yù)。Antle(1996)和Caswell 和 Mojduszka(1996)認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制下食品安全管理政策效能的高低關(guān)鍵取決于合適的信息制度。信息制度包括企業(yè)的聲譽(yù)形成機(jī)制、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證體系、標(biāo)簽管理、法律和規(guī)制的制定、各種標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略和消費(fèi)者教育等。這需要足夠多的令消費(fèi)者信任的第三方介入市場(chǎng)，通過設(shè)計(jì)出管制性的干涉政策和第三方獨(dú)立的質(zhì)量認(rèn)證體系，確保食品經(jīng)營者如實(shí)報(bào)告自己的食品質(zhì)量信息。

（二）國內(nèi)學(xué)者側(cè)重研究彌補(bǔ)食品市場(chǎng)機(jī)制失靈的措施

國內(nèi)學(xué)者從政府規(guī)制理論出發(fā)，側(cè)重研究了如何通過政府規(guī)制體系來彌補(bǔ)食品市場(chǎng)機(jī)制失靈。這種理論認(rèn)為：由于食品市場(chǎng)有著不同于其他產(chǎn)品市場(chǎng)的多個(gè)重要特征，使安全食品管理不同于一般消費(fèi)品的管理，除依靠市場(chǎng)主體建立在維護(hù)自身利益基礎(chǔ)上的自律來規(guī)范外，更需要依靠政府超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制力量來規(guī)范。在食品安全的政府管理包括橫向管理體系和縱向管理體系。橫向管理體系以各種法律法規(guī)健全、組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)配套、政府和企業(yè)逐步建立實(shí)施“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”的預(yù)防性控制體系為特征?？v向管理體系包括從田頭到餐桌的全過程管理。在管理手段上強(qiáng)調(diào)制度手段與行政手段等多種手段的組合。制度手段包括：食品安全法律體系；制定完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)，包括產(chǎn)品本身的標(biāo)準(zhǔn)，也包括對(duì)加工操作規(guī)程等標(biāo)準(zhǔn)；建立檢驗(yàn)檢測(cè)體系；食品質(zhì)量安全管理法制化；行政手段包括：實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；監(jiān)督檢查，如衛(wèi)生抽查、罰款、查封、扣押和禁止銷售、禁止移動(dòng)等強(qiáng)制性措施；食品安全教育宣傳；生產(chǎn)操作培訓(xùn)；組織、支持和鼓勵(lì)食品安全方面的科研和合作；推廣速測(cè)技術(shù)、創(chuàng)建專銷網(wǎng)點(diǎn)、實(shí)施產(chǎn)地標(biāo)識(shí)制度、試行追溯和承諾制度；完善食品質(zhì)量保障體系，包括認(rèn)證體系建設(shè)、技術(shù)研究和推廣、信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。 (王燕霞，2007；楊天和，2004；陳椒，2005；范小建，2003；周潔紅，2003)。

我國食品質(zhì)量安全治理模式的選擇

國外學(xué)者從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，通過第三方介入，建立合適的信息制度，治理市場(chǎng)失靈。這種管理模式效率高、時(shí)效長，具有自動(dòng)性，但依賴成熟的市場(chǎng)環(huán)境；我國學(xué)者從政府規(guī)制理論出發(fā)，通過政府實(shí)現(xiàn)食品質(zhì)量信息的發(fā)現(xiàn)及傳遞。這種模式對(duì)市場(chǎng)環(huán)境要求低，但成本高，時(shí)效短，易反復(fù)，存在尋租行為。我國食品市場(chǎng)，尤其是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)是典型的分散生產(chǎn)和分散銷售的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)。我國的食品供應(yīng)體系是多層次、復(fù)雜的，有農(nóng)民的自產(chǎn)自銷、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市、食品專賣店、食品生產(chǎn)企業(yè)的直供直銷等多種供應(yīng)渠道，呈現(xiàn)出多、亂、散的局面。在分散生產(chǎn)和分散銷售的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)者和銷售者的流動(dòng)性大，安全責(zé)任的可追溯性差，造成政府的質(zhì)量監(jiān)控和管理難度大，因此，僅依靠政府規(guī)制，很難解決食品安全問題；而我國食品市場(chǎng)的分散結(jié)構(gòu)也加大了解決信息不對(duì)稱問題的難度，因此，利用市場(chǎng)機(jī)制解決食品質(zhì)量信息不對(duì)稱問題，政府規(guī)制也不可或缺。因而，我國食品安全管理模式應(yīng)該是市場(chǎng)機(jī)制和政府規(guī)制相互配合，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，政府規(guī)制為輔的管理模式。具體措施包括：

（一）重構(gòu)食品市場(chǎng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

政府通過適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策，重構(gòu)食品市場(chǎng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，將現(xiàn)在的完全競(jìng)爭市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閴艛喔?jìng)爭市場(chǎng)。實(shí)行品牌化經(jīng)營；擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，將分散的生產(chǎn)、銷售的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成集中的生產(chǎn)、銷售的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；將食品企業(yè)的品牌信譽(yù)和食品安全緊密聯(lián)系在一起，一旦食品企業(yè)出現(xiàn)食品安全事故，其商譽(yù)必然遭受很大損失，甚至被迫停產(chǎn)關(guān)閉，提高食品企業(yè)的違法成本。從而，可利用這一市場(chǎng)機(jī)制來約束食品企業(yè)行為，保障食品安全。為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，可采取以下措施：

在食品生產(chǎn)領(lǐng)域，通過改變現(xiàn)有農(nóng)村土地經(jīng)營模式，擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，并鼓勵(lì)其注冊(cè)商標(biāo)，實(shí)現(xiàn)品牌化經(jīng)營?；蛲ㄟ^農(nóng)業(yè)合作社，實(shí)行“專業(yè)合作組織+農(nóng)戶”、“行業(yè)協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式，依托農(nóng)工商、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營方式，用現(xiàn)代生物科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營理念和組織方式管理農(nóng)業(yè)，將農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和部分種養(yǎng)業(yè)集中化、企業(yè)化、規(guī)?；?。

在食品流通領(lǐng)域，實(shí)行經(jīng)營準(zhǔn)入制。鼓勵(lì)有實(shí)力、有品牌的物流和商品流通企業(yè)從事食品的運(yùn)輸和批發(fā)業(yè)務(wù)，建立大型食品物流中心，建立和完善食品供應(yīng)鏈體系。逐漸減少個(gè)體分散經(jīng)營的食品批發(fā)市場(chǎng)。

在食品零售領(lǐng)域，改造現(xiàn)行的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)攤位經(jīng)營模式，推行食品超市、食品專賣店經(jīng)營模式。

通過以上措施，減少食品經(jīng)營企業(yè)的數(shù)量，增加食品企業(yè)經(jīng)營規(guī)模，并鼓勵(lì)食品經(jīng)營企業(yè)注冊(cè)商標(biāo)，實(shí)現(xiàn)品牌化經(jīng)營，利用品牌來保障食品安全。通過市場(chǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由完全競(jìng)爭市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閴艛喔?jìng)爭市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，使市場(chǎng)調(diào)節(jié)在保障食品安全方面起主導(dǎo)作用。

（二）強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)并建立合適的食品信息制度

我國可以借鑒國外的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過引進(jìn)足夠多的令消費(fèi)者信任的中介機(jī)構(gòu)介入市場(chǎng)，通過設(shè)計(jì)出管制性的干涉政策和第三方獨(dú)立的質(zhì)量認(rèn)證體系，確保食品經(jīng)營者如實(shí)報(bào)告自己的食品質(zhì)量信息。中介組織作為獨(dú)立的法人行為主體和機(jī)構(gòu)，以公證、公平、誠信的服務(wù)為宗旨，向社會(huì)提供有資信的食品質(zhì)量信息服務(wù)，主要進(jìn)行質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系的注冊(cè)管理，推廣、宣傳質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全檢驗(yàn)等。在農(nóng)村，可利用農(nóng)村合作組織，引導(dǎo)分散經(jīng)營的小農(nóng)戶聯(lián)合進(jìn)入大市場(chǎng)方面發(fā)揮作用，以“專業(yè)合作組織+農(nóng)戶”、“行業(yè)協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”等形式，依托農(nóng)工商、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營方式，用現(xiàn)代生物科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營理念和組織方式管理農(nóng)業(yè)，將農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和部分種養(yǎng)業(yè)集中化、企業(yè)化、規(guī)?；@樣將便于對(duì)我國分散農(nóng)戶的集中安全管理。

參考文獻(xiàn)：

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