事業(yè)單位法人治理組織模式探析

黃心華　黃曉洪　李紅梅

中圖分類號(hào)：F240 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：組織模式是決定組織效率的一個(gè)關(guān)鍵因素，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要建立現(xiàn)代事業(yè)制度，必須對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行組織創(chuàng)新，改變單一化的、陳舊落后的事業(yè)單位組織模式，建立多樣化、先進(jìn)的新型現(xiàn)代事業(yè)組織，實(shí)現(xiàn)組織模式創(chuàng)新。隨著事業(yè)單位體制改革的進(jìn)一步深化，多元投資主體的事業(yè)單位將占據(jù)主導(dǎo)地位，本文主要就多元化投資主體事業(yè)單位如何進(jìn)行組織模式創(chuàng)新進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：法人治理 政事分開(kāi) 組織模式

事業(yè)單位組織模式改革的原因

20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家為了緩解日益沉重的財(cái)政壓力，改革了事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源的渠道，一方面將事業(yè)單位劃分為財(cái)政全額撥款單位、財(cái)政差額撥款單位和自收自支單位三類，實(shí)行區(qū)別管理；另一方面推行市場(chǎng)化，增加事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。但是，事業(yè)單位在提供公共服務(wù)時(shí)所出現(xiàn)的資源浪費(fèi)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差、管理混亂、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺等問(wèn)題卻難以得到有效轉(zhuǎn)變，進(jìn)而導(dǎo)致一些事業(yè)單位職能混亂，政事不分，或者事企不分，違反公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則，這種狀況已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”。

實(shí)踐證明，事業(yè)單位改革不能只進(jìn)行簡(jiǎn)單地撤并機(jī)構(gòu)，削減人員，也不能簡(jiǎn)單地推行市場(chǎng)化。事業(yè)單位改革在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵是要建立現(xiàn)代事業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政事分開(kāi)、管理科學(xué)，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系，使事業(yè)單位成為自我管理、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體，其最核心的內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位法人治理下組織模式的科學(xué)化和合理化。沒(méi)有建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位自主權(quán)無(wú)法落實(shí)，政事關(guān)系就無(wú)法從根本上理順。

事業(yè)單位法人治理組織模式選擇

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于所有制結(jié)構(gòu)的單一化與事業(yè)活動(dòng)的非產(chǎn)業(yè)化，國(guó)家從制度安排上抑制甚至禁止了私人及其他社會(huì)團(tuán)體興辦這些“事業(yè)”的可能性，造成了事業(yè)主體的國(guó)營(yíng)化。事業(yè)主體的國(guó)營(yíng)化，既擴(kuò)大了政府的事業(yè)職能，增加了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又抑制了社會(huì)辦事業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，阻礙了各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。

隨著事業(yè)單位改革的進(jìn)一步深化，多元投資主體事業(yè)單位將占據(jù)事業(yè)單位主導(dǎo)地位，組織模式可用圖1表示。

股東會(huì)是事業(yè)單位法人的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由事業(yè)單位全體投資人組成，其主要職責(zé)包括：根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)則，制定本單位發(fā)展戰(zhàn)略和方針；選舉和更換非職工代表?yè)?dān)任的董事、監(jiān)事，決定有關(guān)董事、監(jiān)事的報(bào)酬事項(xiàng)；審議批準(zhǔn)董事會(huì)的報(bào)告；審議批準(zhǔn)監(jiān)督委員會(huì)的報(bào)告；審議批準(zhǔn)單位年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案，決算方案；修改單位章程；章程規(guī)定的其他職權(quán)。

董事會(huì)是事業(yè)單位法人的決策機(jī)構(gòu)。董事由三部分組成，主體部分由股東會(huì)議選舉產(chǎn)生；第二部分為適量職工董事，通過(guò)職工代表大會(huì)，職工大會(huì)或其他形式民主選舉產(chǎn)生；第三部分為少量社會(huì)代表董事，主要由服務(wù)對(duì)象代表、利益相關(guān)者代表組成，可由股東會(huì)聘請(qǐng)。董事會(huì)主要職責(zé)包括：召集股東會(huì)會(huì)議，并向股東報(bào)告工作；執(zhí)行股東會(huì)決議；審定本單位年度工作計(jì)劃；制訂年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案；決定單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置；決定聘任或解聘行政負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬事項(xiàng)，根據(jù)行政負(fù)責(zé)人提名，聘任或解聘行政副職；制定單位基本管理制度等。

行政負(fù)責(zé)人是事業(yè)單位法定代表人，對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。其主要職責(zé)包括：主持本單位業(yè)務(wù)工作，組織實(shí)施董事會(huì)決議；負(fù)責(zé)落實(shí)事業(yè)單位年度業(yè)務(wù)計(jì)劃；擬定單位內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，擬定單位基本管理制度；聘任或者解聘除應(yīng)由董事會(huì)決定聘任或解聘以外的管理人員；提請(qǐng)董事會(huì)聘任或解聘單位行政副職；提出本單位崗位設(shè)置、薪水方案；負(fù)責(zé)績(jī)效考核；負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理等。

監(jiān)督管理委員會(huì)是事業(yè)單位監(jiān)督機(jī)構(gòu)。它與傳統(tǒng)事業(yè)單位的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別，其在法律地位上與董事會(huì)、行政負(fù)責(zé)人是平等的，沒(méi)有從屬關(guān)系。在監(jiān)督內(nèi)容方面是綜合和全面的，不僅局限于紀(jì)律或者財(cái)務(wù)等某單一方面。監(jiān)事會(huì)由股東代表、職工代表、社會(huì)代表三部分組成。監(jiān)事會(huì)主要職責(zé)包括：對(duì)董事、行政管理人員職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督；檢查單位財(cái)務(wù)；提出人員罷免建議；對(duì)董事、行政管理人員不當(dāng)行為要求糾正；提出召開(kāi)臨時(shí)股東會(huì)。

股東人數(shù)較少或者規(guī)模較小事業(yè)單位，為節(jié)約管理成本，可不設(shè)董事會(huì)，只設(shè)一名執(zhí)行董事，執(zhí)行董事可兼任行政負(fù)責(zé)人，同時(shí)可以不設(shè)監(jiān)事會(huì)，只設(shè)一至二名監(jiān)事，履行監(jiān)督職責(zé)。

事業(yè)單位法人治理組織模式實(shí)現(xiàn)路徑

（一）推進(jìn)政事分開(kāi)并落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的事業(yè)單位是政府的附屬物，一切事務(wù)由政府包攬，事業(yè)單位不需要也沒(méi)有可能成為獨(dú)立法律主體。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與事業(yè)單位關(guān)系應(yīng)重新定位，要承認(rèn)事業(yè)單位獨(dú)立的價(jià)值訴求，明確其主體地位，這是構(gòu)造事業(yè)單位法人治理組織模式的基礎(chǔ)。要重新定位事業(yè)單位功能，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，將履行行政和具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的事業(yè)單位進(jìn)行分離，規(guī)范公益性質(zhì)的真正意義上的事業(yè)單位。要改革事業(yè)單位設(shè)立條件，凡符合設(shè)立事業(yè)單位法人條件的應(yīng)依法予以登記，承認(rèn)其事業(yè)單位法人資格。要理清事業(yè)單位法人所有權(quán)與管理權(quán)關(guān)系，明確管理權(quán)具體內(nèi)容，強(qiáng)化事業(yè)單位章程法律效用，通過(guò)章程落實(shí)事業(yè)單位法人的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，用人自主權(quán)、分配自主權(quán)、拒絕攤派權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。

（二）放松規(guī)制并鼓勵(lì)事業(yè)單位法人適度競(jìng)爭(zhēng)

鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)資本投資事業(yè)單位，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。改革事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度，形成事業(yè)單位服務(wù)價(jià)格體系。打破事業(yè)單位壟斷局面，準(zhǔn)許同一區(qū)域存在多家業(yè)務(wù)相同事業(yè)單位，準(zhǔn)許事業(yè)單位跨區(qū)域開(kāi)展服務(wù)活動(dòng)，使事業(yè)單位之間形成適度競(jìng)爭(zhēng)，由社會(huì)來(lái)評(píng)價(jià)事業(yè)單位業(yè)績(jī)，由業(yè)績(jī)來(lái)確定事業(yè)單位命運(yùn)，從單一的政府控制過(guò)渡到社會(huì)選擇，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，整合資源，壯大有實(shí)力的事業(yè)單位規(guī)模。有條件的事業(yè)單位法人可組建事業(yè)集團(tuán)，在法人不變前提下，實(shí)現(xiàn)資源共享，推動(dòng)資本擴(kuò)張，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，提高整體競(jìng)爭(zhēng)力和效率，提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

（三）建立靈活的用人機(jī)制

事業(yè)單位應(yīng)享有用人自主權(quán)，可依工作實(shí)際需要合理設(shè)置人員崗位、確定人員結(jié)構(gòu)比例、設(shè)定人員聘用條件，并按公開(kāi)招聘程序聘用人員。具體用人數(shù)量由執(zhí)行層提交董事會(huì)確定，對(duì)于經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于財(cái)政性資金的法定機(jī)構(gòu)，其用人數(shù)量在董事會(huì)審議后，提交有關(guān)部門核準(zhǔn)或備案。在具體人員管理上，除部分重要崗位可根據(jù)需要采用委任制外，其余按《勞動(dòng)合同法》管理。同時(shí)，參照企業(yè)年金的做法，建立年金制度，促進(jìn)人才的引進(jìn)與合理流動(dòng)。

（四）加強(qiáng)事業(yè)單位法人監(jiān)督

長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位業(yè)務(wù)質(zhì)量缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法有效開(kāi)展，影響了國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督考核。事業(yè)單位作為一種服務(wù)組織，可以分行業(yè)建立統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立服務(wù)質(zhì)量認(rèn)證體系，建立科學(xué)的事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)制度，使事業(yè)單位監(jiān)管工作更加客觀公正。鑒于目前事業(yè)單位監(jiān)管職能比較分散，可考慮設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使普遍意義上的監(jiān)管職責(zé)。與此同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮各行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮社會(huì)各界的監(jiān)督功能，鼓勵(lì)建立同業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織，實(shí)現(xiàn)同行互律，倡導(dǎo)事業(yè)單位實(shí)行自律，形成完整的監(jiān)管體系和網(wǎng)絡(luò)。

參考文獻(xiàn)：

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