我國(guó)綠色稅收體系現(xiàn)狀分析與對(duì)策建議

安　鋼

摘要：伴隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境污染與生態(tài)破壞狀況日益嚴(yán)重，綠色稅收作為解決環(huán)境問(wèn)題的最重要的財(cái)政政策工具，其重要性日漸凸現(xiàn)。本文從我國(guó)現(xiàn)行的綠色稅股體系出發(fā)，在對(duì)觀行綠色稅股體系所存在的問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，就如何進(jìn)一步完善我國(guó)的綠色稅收體系提出了一系列對(duì)策建議，提出需要在完善我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種的基礎(chǔ)上，開(kāi)征專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境稅。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)綠色稅收體系專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境稅

環(huán)境稅又稱(chēng)生態(tài)稅，是對(duì)所有能夠體現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源為目的的各種稅收的總稱(chēng)，所以又被稱(chēng)為綠色稅收。它既包括以環(huán)境保護(hù)為主要目的而專(zhuān)門(mén)征收的稅收(狹義的環(huán)境稅)，也包括其他并非以環(huán)境保護(hù)為主要目的，但客觀上起到環(huán)境保護(hù)作用的稅收。

一、現(xiàn)階段我國(guó)綠色稅收體系存在問(wèn)題

我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)起飛階段環(huán)境問(wèn)題往往被人們忽略，導(dǎo)致我國(guó)目前的綠色稅收體系很不完善，不僅沒(méi)有單獨(dú)開(kāi)征的環(huán)境稅，現(xiàn)有的起到綠色稅收作用的稅費(fèi)體系也只是由過(guò)去的環(huán)境稅費(fèi)政策拼湊而成，主要包括資源稅、消費(fèi)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等，在實(shí)行過(guò)程中這套綠色稅收體系存在著種種問(wèn)題。

(一)資源稅

我國(guó)現(xiàn)行資源稅是一種級(jí)差資源稅，資源的價(jià)格體未能考慮資源的外部性和可持續(xù)性，未能實(shí)現(xiàn)資源的社會(huì)成本定價(jià)和可持續(xù)成本定價(jià)。而且我國(guó)現(xiàn)行資源稅征稅范圍太窄、收入規(guī)模過(guò)小，調(diào)節(jié)功能乏力。從總量上看，我國(guó)地大物博，自然資源種類(lèi)齊全，可開(kāi)采和利用的自然資源范圍十分廣泛。但現(xiàn)行資源稅僅有石油、天然氣、煤炭、其他金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等7種產(chǎn)品，可以說(shuō)僅限于不可再生的礦產(chǎn)品和鹽類(lèi)，而對(duì)可再生資源(如水資源、森林資源等)大部分都沒(méi)有征稅，不能充分發(fā)揮資源稅對(duì)保護(hù)自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。同時(shí)現(xiàn)行資源稅單位稅額過(guò)低，且一經(jīng)確定數(shù)年不變，不能反映礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的變化和礦山企業(yè)的盈利狀況，容易造成對(duì)資源的盲目開(kāi)采和過(guò)度開(kāi)發(fā)，加重環(huán)境負(fù)擔(dān)。

(二)消費(fèi)稅

部分消費(fèi)稅稅目設(shè)計(jì)不合理，例如對(duì)汽車(chē)的消費(fèi)稅設(shè)計(jì)就不盡合理。首先，我國(guó)目前的汽車(chē)消費(fèi)稅是以排量為標(biāo)準(zhǔn)征收，沒(méi)有考慮燃料狀況等與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的因素，體現(xiàn)不出促進(jìn)資源循環(huán)利用、大力發(fā)展環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策取向。其次，汽車(chē)消費(fèi)稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)而不是在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，而且實(shí)行價(jià)內(nèi)稅，與消費(fèi)者在其購(gòu)買(mǎi)、使用或保有環(huán)節(jié)需親自繳納的稅費(fèi)相比，并不能使消費(fèi)者直接感受到消費(fèi)稅的政策調(diào)整。

(三)城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅

城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅目前存在的主要問(wèn)題是稅率偏低，難以起到合理用地和保護(hù)耕地的作用，因而難以遏制因?yàn)E用土地而對(duì)環(huán)境所造成的破壞。我國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅稅額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)價(jià)格，而且在實(shí)踐中部分地區(qū)存在有意壓低稅率的現(xiàn)象。

二、如何完善我國(guó)現(xiàn)行的綠色稅收體系

伴隨著環(huán)境污染與生態(tài)破壞的日益加劇，政府介入生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為世界各國(guó)的共同選擇，而綠色稅收作為政府解決環(huán)境問(wèn)題的最重要的財(cái)政政策工具，在保護(hù)生態(tài)資源與遏制環(huán)境污染方面發(fā)揮著日益重要的作用。因此，進(jìn)一步完善我國(guó)現(xiàn)行的綠色稅收體系，充分發(fā)揮綠色稅收在解決環(huán)境問(wèn)題方面的重要作用無(wú)疑具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

(一)完善我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種

我國(guó)現(xiàn)行的綠色稅收體系是在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中逐漸發(fā)展完善的，它奠定了我國(guó)綠色稅收體系繼續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而且實(shí)踐證明這些稅種在推動(dòng)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用方面發(fā)揮了重要作用。建設(shè)和完善我國(guó)的環(huán)境稅收體系，應(yīng)該將進(jìn)一步完善我國(guó)現(xiàn)行的綠色稅收作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

1資源稅。我國(guó)應(yīng)加快建立一般性質(zhì)的資源稅，弱化其原有的級(jí)差調(diào)節(jié)功能，向所有自然資源開(kāi)采單位和個(gè)人普遍征收，最終實(shí)現(xiàn)政府通過(guò)征稅調(diào)節(jié)自然資源的供給和需求，進(jìn)而影響自然資源配置的目的。進(jìn)一步完善資源稅的具體措施主要包括以下幾方面：

第一，擴(kuò)大資源稅征稅范圍，先將水、森林和草場(chǎng)等可再生但已遭到嚴(yán)重破壞的資源納入征稅范圍，以解決我國(guó)目前嚴(yán)重缺水、土壤沙化、水土流失等問(wèn)題，繼而擴(kuò)大到所有礦藏和非礦藏資源，待時(shí)機(jī)成熟后，將土地、海洋、地?zé)?、?dòng)植物等資源納入征收范圍。

第二，提高資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，以矯正資源過(guò)低的價(jià)格。目前，在理順資源價(jià)格體系的同時(shí)，適當(dāng)提高資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)是很有必要的。對(duì)污染程度不同的資源可實(shí)行差別稅率。對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性的資源要課以重稅。

第三，完善計(jì)稅依據(jù)。對(duì)從量定額征收的應(yīng)稅資源的計(jì)稅依據(jù)可由現(xiàn)行的銷(xiāo)售或使用數(shù)量改為實(shí)際開(kāi)采或生產(chǎn)數(shù)量，這樣既可以使納稅人能夠從自身利益或市場(chǎng)需求出發(fā)合理開(kāi)采資源，提高資源的開(kāi)發(fā)利用率，同時(shí)又便于源頭控制稅收，防止稅款流失。

2消費(fèi)稅。擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，提高消費(fèi)稅稅率，對(duì)一切自然資源的消費(fèi)和污染生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)行為一律征稅，并設(shè)計(jì)較高的稅率。將一些容易造成環(huán)境污染的消費(fèi)品納入征稅范圍，如電池、一次性產(chǎn)品(如剃刀、飲料容器、塑料袋等)。

此外，在繼續(xù)實(shí)行對(duì)不同排氣量的小汽車(chē)適用差別稅率的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)使用“綠色”燃料的汽車(chē)減免消費(fèi)稅，以促使消費(fèi)者和制造商做出有利于降低污染的選擇。

3城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅

為有效發(fā)揮城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅對(duì)土地使用的調(diào)控作用，必須提高稅率，遏制由于濫用土地造成的生態(tài)環(huán)境破壞。對(duì)那些征用耕地而實(shí)際未用的實(shí)行加成征收，以體現(xiàn)懲罰。

(二)開(kāi)征專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境稅

綠色稅收體系是由多個(gè)稅種組成的集合體，環(huán)境稅是一個(gè)重要組成部分。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)開(kāi)征專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境稅是必然趨勢(shì)。我國(guó)在開(kāi)征專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境稅時(shí)，必須注意以下幾方面的問(wèn)題：

第一，稅種選擇。開(kāi)征專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境稅是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，必須根據(jù)我國(guó)面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題以及國(guó)家的環(huán)保政策逐步推行。目前我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面面臨的最緊要的問(wèn)題是水污染和大氣污染，其次是固體廢棄物污染，所以對(duì)稅種的設(shè)計(jì)主要以水污染稅、大氣污染稅和固體廢物稅為主。

第二，稅率設(shè)計(jì)。原則上，環(huán)境稅稅率的確定應(yīng)以地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩，因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)的最優(yōu)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平不會(huì)與另一地區(qū)的相應(yīng)水平相同。但這里的“地區(qū)”應(yīng)是一個(gè)足以容納由污染及其控制所帶來(lái)的收益和成本的區(qū)域，即所謂的“主體功能區(qū)”。因此，全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境稅稅率顯然不明智，把環(huán)境稅作為地方稅也不盡合理。比較合理的做法是中央政府對(duì)環(huán)境稅每個(gè)稅目制定不同的稅率體系，對(duì)每一個(gè)稅目，把全國(guó)分為合理的幾個(gè)主體功能區(qū)，對(duì)每個(gè)區(qū)域設(shè)定不同的稅率。

從目前情況來(lái)看，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅稅率適宜以定額稅率為主，采用A+x方案，即A為固定稅率，歸中央所有，

體現(xiàn)出公平性；x為彈性稅率，各地方根據(jù)自己的實(shí)際情況決定x的高低，從量計(jì)征，而且應(yīng)根據(jù)污染程度的高低，對(duì)x采用累進(jìn)稅率。當(dāng)然，隨著污染防治技術(shù)的不斷發(fā)展，治理污染的邊際成本也在不斷變化，應(yīng)適時(shí)調(diào)整稅率，力求征稅后的企業(yè)邊際成本等于邊際社會(huì)成本。

在設(shè)計(jì)稅率時(shí)，還應(yīng)該考慮到生態(tài)稅的長(zhǎng)期和短期影響的不同。如果政府的目標(biāo)是為了在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)一定的環(huán)境目標(biāo)，而不是為了在短期內(nèi)將生態(tài)稅收作為政府的一項(xiàng)新生的收入，就應(yīng)該將生態(tài)稅稅率設(shè)計(jì)得較低一些。這樣容易使生產(chǎn)者在逐步適應(yīng)新的稅種過(guò)程中，樂(lè)于投資于對(duì)生產(chǎn)過(guò)程或投入品的技術(shù)或產(chǎn)品替代，消費(fèi)者也可以適應(yīng)新稅種的開(kāi)征逐步調(diào)整消費(fèi)模式。這樣，在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)就可發(fā)揮生態(tài)稅的預(yù)期作用。

第三，稅基選擇。環(huán)境稅的稅基設(shè)計(jì)主要考慮的因素有污染的范圍、污染物的生命周期、污染源的監(jiān)測(cè)成本和實(shí)際操作的可行性等。國(guó)際上通行的計(jì)稅依據(jù)一般有下列三種選擇：以污染物的排放量為稅基、以污染企業(yè)的產(chǎn)量為稅基、以生產(chǎn)要素或消費(fèi)品中包含的污染物數(shù)量為稅基。

以污染物的排放量為稅基的方法較好地體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”原則，此時(shí)環(huán)境稅的征收與污染物排放量直接相關(guān)，有利于激勵(lì)企業(yè)引進(jìn)污染治理設(shè)備，減少?gòu)U物排放。以污染企業(yè)的產(chǎn)量確定稅基時(shí)，可以節(jié)省對(duì)個(gè)別污染源監(jiān)測(cè)的成本。并與增值稅、消費(fèi)稅相結(jié)合，避免增加征管部門(mén)征稅和企業(yè)納稅的負(fù)擔(dān)。但是，在這種情況下，企業(yè)要想減少污染排放量，就勢(shì)必減少產(chǎn)量，這有可能導(dǎo)致資源配置偏離最優(yōu)狀態(tài)。當(dāng)生產(chǎn)要素或消費(fèi)品中包含的污染成分與污染物排放量之間存在因果關(guān)系時(shí)，就可以選擇以生產(chǎn)要素或消費(fèi)品中包含的污染物數(shù)量為稅基。這種方法覆蓋面廣、征收簡(jiǎn)便，并且它是在生產(chǎn)鏈的起始環(huán)節(jié)征收的，可以對(duì)污染物的產(chǎn)生起到一定的預(yù)防作用。但是這種方法存在明顯的缺陷，即只要使用了可能造成污染的原材料，不管是否造成污染，都要納稅，這既不合理也不公平。

綜上所述，根據(jù)中國(guó)的具體情況，對(duì)排污行為，包括工業(yè)廢水排放、二氧化硫排放等，可以實(shí)際排放量為課稅依據(jù)；對(duì)工業(yè)固體廢物、一次性難降解塑料包裝物應(yīng)以納稅人的應(yīng)稅銷(xiāo)售收入或銷(xiāo)售數(shù)量為稅基。

第四，稅收征管。環(huán)境問(wèn)題既有地方性的，又有全國(guó)性、區(qū)域性的。因此綠色稅稅種既不應(yīng)完全劃歸中央，也不應(yīng)完全劃歸地方。如二氧化硫稅、水污染稅等稅種所對(duì)應(yīng)的污染范圍一般是區(qū)域性的，可由中央統(tǒng)一立法，由地方負(fù)責(zé)征收管理，資金支配權(quán)也歸地方。

綠色稅收的征管部門(mén)理所當(dāng)然是各級(jí)稅務(wù)部門(mén)，不過(guò)，由于綠色稅收的特殊性，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)該積極與環(huán)境部門(mén)密切配合。在制定政策時(shí)，認(rèn)真考慮環(huán)保部門(mén)的合理建議，使稅收手段與環(huán)境部門(mén)的規(guī)章制度協(xié)調(diào)作用；在征管實(shí)踐中，及時(shí)從環(huán)境部門(mén)取得反饋意見(jiàn)，作為下一步改革的參考：在稽核處罰時(shí)，稅收監(jiān)督與環(huán)境監(jiān)控相配合。