構(gòu)建民族地區(qū)公共財政框架的若干思考

海曙光

構(gòu)建公共財政基本框架是我國經(jīng)濟運行體制轉(zhuǎn)型中財政制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的必然要求，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要標志。在少數(shù)民族聚居的地區(qū)構(gòu)建公共財政框架，由于特殊的經(jīng)濟和社會特點，較一般地區(qū)有更大的困難和挑戰(zhàn)性。同時，公共財政框架的建立，也為民族地區(qū)經(jīng)濟振興提供了發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢的機遇，對全國經(jīng)濟的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。

一、民族地區(qū)公共財政框架的基本狀況

構(gòu)建公共財政框架必須充分考慮自身經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)。民族地區(qū)目前普遍存在經(jīng)濟質(zhì)量不高的問題，主要表現(xiàn)在：

(1)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，農(nóng)牧業(yè)比重高，二、三產(chǎn)業(yè)落后。三次產(chǎn)業(yè)占GDP中的構(gòu)成和比重明顯失調(diào)。(2)企業(yè)競爭力不強。民族地區(qū)的企業(yè)仍表現(xiàn)為技術(shù)水平低，產(chǎn)品深加工不夠，經(jīng)濟效益不高，缺乏市場競爭優(yōu)勢。(3)市場發(fā)育程度低。民族地區(qū)因其地理、歷史等原因。市場發(fā)育較為遲緩，尤其是生產(chǎn)要素市場發(fā)育的不健全，使市場競爭機制和價格形成機制在促進生產(chǎn)要素合理流動，資源優(yōu)化配置，引導結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的作用受到限制。(4)投資環(huán)境差。民族地區(qū)所處的地理位置大多為邊、山、窮地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，公共經(jīng)濟投入欠賬多，基礎設施相對落后。(5)財政收支矛盾突出。由于地方稅收體系不完善，無主體稅種、無稅收立法權(quán)、無發(fā)債權(quán)，再加上民族地區(qū)支柱財源少、中央轉(zhuǎn)移支付數(shù)額小、規(guī)費沒納入預算管理，因此，民族地區(qū)財政收入總量小，可用財力更少，很多地方是典型的“吃飯財政”。(6)人員素質(zhì)低。民族地區(qū)特別是經(jīng)濟欠發(fā)達的民族地區(qū)普遍存在人才數(shù)量少，人才結(jié)構(gòu)和分布不合理，外流嚴重。而現(xiàn)有人才。浮在行政事業(yè)單位的多，沉到基層、企業(yè)的少；了解一般性知識的多，掌握專門技術(shù)的少。

二、構(gòu)建民族地區(qū)公共財政框架的基本思路

(一)科學構(gòu)建民族地區(qū)公共財政支出體系

1科學確定民族地區(qū)社會共同需要和公共支出范圍

確定民族地區(qū)的公共支出方向應充分分析區(qū)情，考慮地方特點。民蕨地區(qū)公共支出的范圍一般由以下幾部分構(gòu)成。第一，保障政權(quán)建設的支出。民族地區(qū)尤其要強調(diào)政權(quán)的穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。但政權(quán)的運轉(zhuǎn)，也存在成本問題、效益問題，需要公共財政在精簡高效的前提下予以充分保障。第二，提供社會服務機構(gòu)運行的經(jīng)費。社會服務機構(gòu)分為兩類：一類是公益性事業(yè)，如基礎教育、圖書館、博物館、文物保護、基礎科研等，財政應保證資金供應：另一類是半公益、半經(jīng)營性事業(yè)單位，其創(chuàng)造的成果具有社會共同需要和私人需要的雙重性，財政應采取定額或定向補助方式供應資金，其余由單位依法合理組織其收入。第三，保障基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎設施建設的支出。如公路、橋梁、鐵路、電力、自來水、煤氣、公交、市政、環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利工程等。這些基礎設施建設和公共工程大部分屬于半公益、半經(jīng)營項目，建設周期長，投入高，雖有一定的市場化程度，但一般不能足額收費，應由財政核撥部分經(jīng)費，經(jīng)營單位依法組織部分收入。第四，提供社會保障的支出。這是長期以來政府缺位的主要領(lǐng)域，必須從根本上加以扭轉(zhuǎn)。第五，保障少數(shù)民族特殊需要的支出。民族地區(qū)由于民族特點而形成特殊的公共文化需求，保護民族文化，發(fā)展民族事業(yè)，實現(xiàn)民族平等，促進各民族共同發(fā)展和共同繁榮需要財力支撐，但由于其特殊性，市場難以提供或難以充分提供，屬于平衡失靈的領(lǐng)域，必須由政府負擔。第六，政府提供公共服務所必需的政策性開支。這類支出基本是專一性支出，如各種返還、補貼、補助等，用于平衡區(qū)域差異和進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是政府宏觀調(diào)控的主要財力支出。

2合理確定公共支出規(guī)模

在公共財政框架下，地方支出規(guī)模要受三方面因素影響。第一，保證地方公共財政職能的履行和地方社會共同需要的滿足，是確定地方財政支出規(guī)模的基本依據(jù)。第二，公共支出規(guī)模要受公共收入規(guī)模的制約。第三，要考慮地方政治、經(jīng)濟和社會因素的影響。從民族地區(qū)發(fā)展的歷史及現(xiàn)狀上看，地方所能提供的財力一直不能很好地滿足公共需求，同時民族地區(qū)公共支出需求又高于一般地區(qū)。實行分稅制以來，民族地區(qū)公共支出占地方GDP的比重一直高于10％的全國平均水平。民族地區(qū)的公共支出中，包括大部分中央的體制補助、轉(zhuǎn)移支付等收入，但尚不能滿足各項支出需要，基層財政尤其困難。在公共支出規(guī)模下，民族地區(qū)財政支出控制在GDP的15％～17％左右，兼顧了需要與可能的矛盾關(guān)系，是較為符合實際的。

3優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)

優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。就是要合理、有效地分配財政資金，合理滿足多層次、多樣化的社會共同需要。按照地方財政支出職能，公共支出分為經(jīng)濟建設支出、社會服務支出、行政管理支出。在支出種類中，行政管理支出應當逐步減少，社會服務性支出的比重應當逐步上升。在經(jīng)濟性支出中，基礎設施投資應逐步提高；在社會服務性支出中，用于科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等支出應當逐步提高。這樣的結(jié)構(gòu)既體現(xiàn)了民族地區(qū)財政的公共性，又體現(xiàn)了民族地區(qū)財政的發(fā)展性，應是較為適宜的。

4強化公共支出的實際效能評價

評價公共支出效能，必須考察政府財力在社會資源中所占的比重是否合理。必須考察政府財力的運用是否有效。公共支出規(guī)模占GDP的比重過低，難以保證公共支出的有效性：支出結(jié)構(gòu)不合理，就意味著政府對公共資源的配置不能滿足多樣化的社會公共需要，公共支出的效能也是低下的。評價支出的實際效能是對公共財政的起碼要求。必須建立公共財政支出的全面效益效能評價機制，把追蹤問效放到重要的位置，建立效益效能財政。

(二)建立可靠的民族地區(qū)公共財政收入體系

1穩(wěn)定公共收入來源

民族地區(qū)公共收入的來源主要有稅收、規(guī)費、公債和國有資產(chǎn)收益。稅收具有固定性、無償性和強制性的特征，憑借國家政治權(quán)力依法征稅且不需償還，收入來源穩(wěn)定。通過稅法固定征稅對象、課稅數(shù)量及征收方式，有助于實現(xiàn)公平和效率，具有其它財政收入無可比擬的優(yōu)勢。

2收入規(guī)模適度

一個國家或地區(qū)綜合實力的強弱直接影響財政收入占GDP比重的大小，決定了一個國家或地區(qū)財政職能的發(fā)揮程度。因此，地方財政收入規(guī)模必須與地方國民經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，保證地方財政職能的履行，滿足地方社會共同需要。既要滿足維持性支出，如國家機器運轉(zhuǎn)、科學教育等的支出需要，又要為經(jīng)濟建設服務。民族地區(qū)生產(chǎn)力一般較為落后，GDP的財政貢獻率較低，公共需求又有更多的特殊要求，土地直接財政收入占GDP的比重大致在10％較為適宜。

3堅持公共收入的公平和效率原則

就民族地區(qū)而言，促進發(fā)展是目前最迫切的需要，是解決一切矛盾的根本，穩(wěn)定是第一位的，因此必須注重公平，在注重公平的基礎上堅持效率優(yōu)先，盡快縮短民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的差距，以效率促進公平。

(三)建立規(guī)范、透明、有效的公共財政管理體系

構(gòu)建規(guī)范的公共財政運行機制的一個重要前提是在理財上實現(xiàn)規(guī)范化和法治化，建立科學規(guī)范，便于公眾監(jiān)督的公共理財體系是當務之急。為此，當前需做好以下幾個方面的工作：

1健全財政法制

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。民族地區(qū)一方面要根據(jù)自身實際完善與《預算法》、《會計法》、《轉(zhuǎn)移支付法》、《政府采購法》等法律相對應的地方性實施條例、辦法等：另一方面要強化財政法規(guī)的權(quán)威性和嚴肅性，使各項財政事務都能依法進行，做到“有法必依”，“違法必究”。

2規(guī)范財政體制

我國分稅制改革初步劃分了中央與地方各級政府之間的財政分配關(guān)系，明確了中央和自治區(qū)級政府事權(quán)和財權(quán)的界限，從收支兩方面界定了中央與地方的權(quán)利和責任，也為財政管理提供了空間和依據(jù)。在自治區(qū)以下要繼續(xù)大力推進分稅制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范各級政府的財政分配關(guān)系，建立一整套科學規(guī)范的管理制度，保證公共財政管理的有效實施。

3優(yōu)化管理方法

科學的管理方法體現(xiàn)在收入、支出、預算、監(jiān)督各個方面，其中預算編制方法的改革是管理創(chuàng)新的核心。要努力尋求預算編制的科學方法，杜絕編制過程中的人為因素，提高預算的準備度，加強預算的透明度，強化預算的約束力。此外，收入方面要著重體現(xiàn)規(guī)范，支出方面要著重體現(xiàn)效益。監(jiān)督方面要著重體現(xiàn)執(zhí)法到位。在管理手段上，不僅要用行政手段，還要有經(jīng)濟手段、法律手段，通過綜合運用各種管理手段，全面提高管理水平和效率。

(四)完善公共財政政策體系

財政政策是一個國家、一個地區(qū)宏觀調(diào)控體系的重要組成部分。公共財政發(fā)揮穩(wěn)定職能、公平分配職能，本身就是宏觀調(diào)控的結(jié)果。民族地區(qū)與其它地區(qū)一樣需要通過公共財政政策調(diào)控經(jīng)濟，在效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定當中尋求平衡。

1確定政策制定權(quán)限和調(diào)控手段

財政政策工具主要包括稅收、購買性支出、轉(zhuǎn)移性支出、公債和預算。稅收既是組織收入的基本手段，又是調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要工具：購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出是進行需求管理的有效手段。所以稅收、購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出是完全可以作為自治區(qū)一級地方政府的財政政策工具的。當經(jīng)濟過冷時，通過減收增支刺激經(jīng)濟復蘇。在這一過程中，要用到公債和預算手段。特別是自治區(qū)一級政府，掌握這些調(diào)控工具還是十分必要的。但宏觀調(diào)控權(quán)限要嚴格謹慎向下一級延伸，避免出現(xiàn)無序調(diào)控的混亂局面，違背宏觀調(diào)控的初衷。

2建立符合民族地區(qū)特點的公共財政政策體系

給民族地區(qū)較為寬松的政策權(quán)限，包括一定的稅收立法權(quán)和較為廣泛的稅收管理權(quán)，以及財政支出、財政體制及預算管理方面的調(diào)整權(quán)限，比如允許自治區(qū)級財政做一定比例的赤字預算等等。其次，提高民族地區(qū)財政實力。宏觀調(diào)控能力的強弱在很大程度上取決于地方財政實力的強弱。提高地方財政實力，關(guān)鍵在于壯大地方經(jīng)濟，培植財源，并逐步提高地方財政收入占GDP比重。再次，中央政府要加大對民族地區(qū)一般性財政轉(zhuǎn)移支付的力度，以擴充地方財力。

3調(diào)控方式的選擇

相機抉擇的調(diào)控方式是較為符合民族地區(qū)特點的選擇。相機抉擇的調(diào)控方式是指政府在對經(jīng)濟運行中的個體情況做出分析判斷后，有針對性地選擇不同的公共政策工具，以達到預期政策目標的調(diào)控方式。政府可以根據(jù)實際情況的變化做出及時調(diào)整。但由于相機抉擇調(diào)控方式存在觀察與決策之間的時滯，對決策者的要求比較高，依賴于對信息加工、分析和判斷的能力。不斷提高財政工作者素質(zhì)，是實現(xiàn)這一目標的客觀要求。此外，財政政策也要注意與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等其它宏觀調(diào)控政策的協(xié)調(diào)，通過綜合作用實際靈活調(diào)控的目的。