公共協(xié)商與監(jiān)督民主

王　鋼

協(xié)商民主關(guān)注的是傳統(tǒng)代議民主無法有效解決的問題，如民主選舉“授權(quán)”后的監(jiān)督問題，如簡單多數(shù)原則不能充分體現(xiàn)全體民眾真實意愿的問題，倡導(dǎo)公民直接的政治參與，通過自由而平等的對話討論等方式，參與公共決策和政治生活。由此可見，協(xié)商民主并不是對傳統(tǒng)民主制度的否定，而是建立在后者之上，并形成對傳統(tǒng)民主制度的完善和超越。

近些年來，在一些學(xué)者和地方官員的推動下，聽證會、民主懇談會、社區(qū)議事會等具有中國特色的協(xié)商民主形式，逐步在我國的民主政治實踐中產(chǎn)生發(fā)展?！皡f(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性”[1]?？梢姡鳛橹卫韺用娴拿裰?，協(xié)商民主主要適用于立法和決策領(lǐng)域。但凡是公權(quán)力的行使都必然會涉及自由裁量與決策，從這一角度上理解，協(xié)商民主也適用于公共權(quán)力的不同領(lǐng)域與層面。就人大監(jiān)督工作而言，監(jiān)督重點的把握，監(jiān)督力度的衡量，監(jiān)督意見的確定，都需要研究決策。這些都直接關(guān)系到行政、司法權(quán)的行使，并進而關(guān)系到公民權(quán)利的保障。因此，出于進一步推進監(jiān)督民主化和增強合法性的考慮，人大監(jiān)督工作也應(yīng)探索引進協(xié)商民主的機制和實踐。

本文嘗試從必要性、可行性及制度建構(gòu)三個方面，對此進行探討。

一、必要性分析

必要性主要是強調(diào)，協(xié)商民主對于推進監(jiān)督工作的價值和意義。具體來說，協(xié)商民主能在人大監(jiān)督工作中發(fā)揮以下幾個方面的作用：

一是協(xié)商民主的信息提供功能，能彌補人大監(jiān)督的信息不對稱。監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，就是要知情知政，了解被監(jiān)督方的具體情況。這樣監(jiān)督才有針對性和有效性，不至于浮于表面。從目前看，人大監(jiān)督信息主要來源于“一府兩院”的匯報、報告和調(diào)查研究，缺乏獨立、全面的信息收集渠道。至于“一府兩院”的匯報和報告，囿于自身利益的介入，無法做到客觀真實地反映情況和問題。因此，實踐中各級人大及其常委會都把監(jiān)督前的調(diào)研，放在增強監(jiān)督實效的重要位置，監(jiān)督法也規(guī)定了會前視察和專題調(diào)查研究等內(nèi)容。但目前的調(diào)查研究，一般都以聽取基層人大和政府匯報為主，調(diào)查的面不夠廣，調(diào)查的手段不夠科學(xué)，掌握的情況和問題也難以做到全面、深入和廣泛。這種信息上的不對稱，成為當前人大監(jiān)督中的一個突出問題。而協(xié)商民主能彌補這一不足，通過邀請與監(jiān)督內(nèi)容相關(guān)的社會各界參與協(xié)商，作為與監(jiān)督內(nèi)容密切相關(guān)的相對人，他們最了解“一府兩院”執(zhí)法或工作的具體情況，能提供大量有關(guān)這些方面的信息，并且這些信息經(jīng)過協(xié)商的檢驗，具有充分代表性和民意基礎(chǔ)。協(xié)商民主，從某種意義上理解，可以說是一種“請上來”的調(diào)查研究。

二是協(xié)商民主的利益表達功能，能增強人大監(jiān)督的合法性基礎(chǔ)。代議制就是要求代表人民去議政，從根本上說就是代表人民的利益去議政。而從實踐看，由于人大代表和常委會組成人員的產(chǎn)生過程和結(jié)構(gòu)性問題，在一定程度上影響到了代表和委員在利益方面的代表性?，F(xiàn)實中的“身份代表”“榮譽代表”“明星代表”現(xiàn)象，就是這一情況的真實反照。這也導(dǎo)致人大監(jiān)督在利益表達、匯總和平衡等方面，存在先天的缺陷。并且，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進和二元經(jīng)濟的解體，社會利益關(guān)系分化明顯，利益沖突日益激烈，統(tǒng)籌兼顧各方面利益難度加大。而引進協(xié)商民主，就能在一定程度上彌補人大監(jiān)督在利益代表方面的問題和不足。在協(xié)商過程中，各利益相關(guān)方充分表達自己的利益偏好，使各方面的利益關(guān)系都能呈現(xiàn)在人大代表和常委會組成人員前面。通過充分考慮這些利益因素，并最大程度地體現(xiàn)各方面利益的均衡，從而使人大監(jiān)督更加具有民意的基礎(chǔ)，也更加具有合法性。并且擴大公民對監(jiān)督工作的參與，也是人大監(jiān)督作為代議機關(guān)的監(jiān)督的必然要求。

三是協(xié)商民主的溝通對話功能，能提高人大監(jiān)督的實質(zhì)性效果。由于行政和司法的資源是有限的，社會公共資源也是稀缺的，人大監(jiān)督并不能保證各方面利益關(guān)系都能得到有效保障。而各方面的利益關(guān)系又是紛繁復(fù)雜，且有時是相互對立的，如何分清主次，做好取舍十分重要。這就要求人大監(jiān)督的點要找準，監(jiān)督的度要把握好。通過引進協(xié)商民主，使各個方面的利益訴求在一個平等、公正、自由的程序環(huán)境里，進行充分的協(xié)商討論。從協(xié)商的過程考察，各方面利益主體通過與他人討論自己的觀點，考慮他人的觀點，形成一種“集體的理性反思”[2]，矯正極端個人主義和自利的道德傾向，從而使協(xié)商的過程成為理順社會情緒、消除利益沖突的過程，使人大監(jiān)督在客觀效果上，更加有利于維護社會穩(wěn)定，更加有利于和諧社會的構(gòu)建。從協(xié)商的結(jié)果考察，各利益相關(guān)方在充分地溝通對話中，逐步超越個體利益的局限，推動公共理性和共識的形成，這能避免人大代表和委員過于武斷和主觀的傾向，進一步把握問題本質(zhì)，從而使人大監(jiān)督更加具有針對性，也更加具有實質(zhì)性效果。

二、可行性考量

可行性主要是強調(diào)，人大監(jiān)督制度是否允許協(xié)商民主的植入并發(fā)揮作用。具體可分以下兩方面進行討論：

（一）人大監(jiān)督制度能否容納協(xié)商民主？這需要從理論的層面，探討兩種制度之間是否相互沖突的問題。關(guān)于協(xié)商民主，俞可平教授指出“它補充和完善了當代西方民主的三種主要形式：代議民主、多數(shù)民主和遠程民主”[3]。簡單說，協(xié)商民主關(guān)注的是傳統(tǒng)代議民主無法有效解決的問題，如民主選舉“授權(quán)”后的監(jiān)督問題，如簡單多數(shù)原則不能充分體現(xiàn)全體民眾真實意愿的問題，倡導(dǎo)公民直接的政治參與，通過自由而平等的對話討論等方式，參與公共決策和政治生活。由此可見，協(xié)商民主并不是對傳統(tǒng)民主制度的否定，而是建立在后者之上，并形成對傳統(tǒng)民主制度的完善和超越。區(qū)別于西方三權(quán)分立和議會內(nèi)閣制等民主制度，我國實行的是人民代表大會制度，“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負責(zé)、受人大監(jiān)督。人大監(jiān)督作為一種權(quán)力制約體系，是我國人民代表大會制度這一代議民主制的重要組成部分。并且從性質(zhì)、主體和程序來看，人大監(jiān)督也都帶有明顯的民主制度特征。為此，從制度的兼容性考慮，人大監(jiān)督與協(xié)商民主并不存在根本性沖突。相反，協(xié)商民主能為人大監(jiān)督提供有效的合法性支持，推進監(jiān)督工作的民主化。

（二）人大監(jiān)督制度能否提供協(xié)商民主所需的客觀條件？這主要是從實踐的層面，考察協(xié)商民主發(fā)揮作用的條件問題。關(guān)于協(xié)商民主的客觀條件，我們可以從戈登?伍德在《美國革命激進主義》一書的有關(guān)論述中得到啟發(fā)?！案鶕?jù)協(xié)商的觀點，民主不僅是一種政治形式，它更是通過提供有利于參與、交往和表達的條件而促進平等公民自由討論的一種社會和制度條件框架，以及通過建立確保政治權(quán)力以定期的競爭性選舉、公開性和司法監(jiān)督等形式而對此形成的回應(yīng)性和責(zé)任性框架，將行使公共權(quán)力的授權(quán)與這種討論聯(lián)系起來。”[4]從中可見，協(xié)商民主有兩個方面的內(nèi)在要求：一是有利于平等、自由溝通對話的社會環(huán)境和制度環(huán)境；二是協(xié)商的結(jié)果能引起政治權(quán)力的回應(yīng)，并有相應(yīng)的責(zé)任機制予以保障。

隨著我國公民社會的發(fā)展，社會階層的分化瓦解，非政府組織的出現(xiàn)，新聞傳播和言論自由的放寬，協(xié)商民主所要求的社會環(huán)境應(yīng)該是具備的。至于制度環(huán)境，則可以通過具體制度設(shè)計來解決。并且從人大監(jiān)督的特性看，人大及其常委會與被監(jiān)督對象“一府兩院”之間的關(guān)系，不是一種針鋒相對的關(guān)系，而是一種寓支持和促進于監(jiān)督之中的良性互動關(guān)系。這為避免形成對立的情緒，營造一個平和、理性的協(xié)商氛圍，創(chuàng)造了良好的條件，從而也使得人大監(jiān)督引進民主協(xié)商更加具有現(xiàn)實可行的制度基礎(chǔ)。對于第二方面的要求，人大監(jiān)督制度也能有效予以滿足：從政治權(quán)力回應(yīng)的可能性看，由于我國人大監(jiān)督的法治化進程尚處于初級階段，監(jiān)督的程序和機制具有較大的開放性、靈活性，人大及其常委會在監(jiān)督過程中享有很大的裁量權(quán)，對于協(xié)商民主的回應(yīng)，如將協(xié)商結(jié)果納入到監(jiān)督?jīng)Q策中去，基本上不太會受到程序或制度的約束；從確?；貞?yīng)的責(zé)任機制保障看，人大代表和常委會組成人員的任期制，以及各級人大常委會監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督公開原則，能保證協(xié)商各方及時了解政治權(quán)力的回應(yīng)情況，并采取相應(yīng)的措施。

以上充分說明，人大監(jiān)督引入?yún)f(xié)商民主機制是可行的。而在實踐中，近幾年已有一些地方在這方面做了一些探索。如溫嶺市澤國鎮(zhèn)2008年財政預(yù)算民主懇談會除了197位民意代表外，還邀請了93位（實到63位）鎮(zhèn)人大代表旁聽。通過邀請人大代表參與的方式，讓代表能夠聽取民意、吸納民意，從而將協(xié)商的結(jié)果引入到人代會審查批準政府預(yù)算的過程中[5]。又如浙江省人大常委會2009年在聽取和審議全省教育工作情況專項工作報告前，組織了15位公民召開座談會，征求對教育工作意見，并將公民意見和建議整理后，印發(fā)常委會會議，供常委會組成人員審議教育專項工作報告時參閱。當然，這些做法存在著一些不足，如前一種的協(xié)商是由作為被監(jiān)督方的政府組織的，而后一種在參與對象上，只考慮到社會各利益相關(guān)方，而忽略了與人大監(jiān)督密切相關(guān)的被監(jiān)督方——政府，從而導(dǎo)致在協(xié)商中意見一邊倒的現(xiàn)象，沒有形成觀點的碰撞和對話，影響了協(xié)商的效果。但是，這些做法無疑具有開創(chuàng)性的意義，這些缺點和不足也可通過完善制度設(shè)計的辦法加以解決。

三、制度的構(gòu)建

人大監(jiān)督引入?yún)f(xié)商民主不僅是必要的，而且是可行的。但協(xié)商民主機制要在人大監(jiān)督中真正發(fā)揮好作用，還必須依賴良好的制度安排。具體則要考慮好以下幾個方面：

（一）參加對象。協(xié)商民主認為所有受公共政策影響的人都應(yīng)該參與其中。就人大監(jiān)督工作而言，主要是監(jiān)督事項所涉及的利益相關(guān)方，包括公民、法人、社會組織等。由于社會上利益相關(guān)方人數(shù)眾多，如何確定人選是一個關(guān)鍵因素。如果選擇過于主觀，則會影響到各方面利益的表達和溝通，影響到協(xié)商的效果，甚至可能導(dǎo)致協(xié)商形式化、走過場。如何確定參加者，“在協(xié)商民主實踐中有隨機抽樣、自愿參與、主辦方指定以及混合型等”[6]。綜合考慮可行性、代表性和效率等方面的因素，混合型的做法較為妥當，即把自愿報名、隨機抽樣和指定等各種方式結(jié)合起來。作為監(jiān)督對象的“一府兩院”，由于人大監(jiān)督直接涉及對其工作的評價和監(jiān)督，也屬于利益相關(guān)方，必須參加。并且由于協(xié)商目的在于監(jiān)督推動“一府兩院”工作，因此社會利益相關(guān)方之間的分歧可能相對較少，主要是他們與“一府兩院”的對話、溝通。作為監(jiān)督方的人大及其常委會，也要參與其中，但不是作為直接的協(xié)商者，而是作為中立的主持者、程序的主導(dǎo)者、意見的聽取者。

（二）協(xié)商內(nèi)容和時機。人大監(jiān)督工作中凡是涉及決策方面內(nèi)容的，都可以進行協(xié)商，具體如監(jiān)督選題、監(jiān)督重點、監(jiān)督意見等等。其中對于監(jiān)督意見的協(xié)商顯得尤其重要，因為監(jiān)督意見直接涉及對于“一府兩院”執(zhí)法和工作的評價，涉及“一府兩院”今后的工作重點和努力方向，涉及有關(guān)具體政策或措施的變更和執(zhí)行。對于監(jiān)督意見的協(xié)商，可以是直接的，如具體如何調(diào)整計劃或預(yù)算的方案，是否批準有關(guān)報告，如何提出審議意見或作出有關(guān)決議決定，是否撤銷某個規(guī)范性文件等等；也可以是間接的，如就“一府兩院”工作中的某個焦點問題開展討論，從而為提出監(jiān)督意見提供參考。至于協(xié)商的時機，從協(xié)商成果的有效運用來看，一般應(yīng)安排在監(jiān)督?jīng)Q策之前。

（三）協(xié)商規(guī)則。包括協(xié)商的形式和協(xié)商的程序，目的都是為了創(chuàng)造一個自由而平等的對話、討論環(huán)境，使各方面利益訴求都能得到充分地反映、協(xié)商，努力消除分歧，達成共識。協(xié)商的形式有懇談會、座談會、聽證會、辯論會等等，可以根據(jù)具體情況采取不同形式。協(xié)商的程序，包括確定協(xié)商內(nèi)容、發(fā)布協(xié)商公告、篩選協(xié)商參與者、組織協(xié)商會議等等，其中比較重要的是確定參與者和組織協(xié)商會，前者上文已論及，這里著重談?wù)勅绾谓M織協(xié)商會議。（1）協(xié)商會場的布置。要體現(xiàn)各參與方平等對話、協(xié)商的氛圍，防止人為地制造對立與情緒，具體以圓桌會議形式較為妥當。（2）主持人。建議由人大常委會領(lǐng)導(dǎo)或機關(guān)負責(zé)人擔(dān)任。主持人要善于控制會場秩序，引導(dǎo)參與方在相互尊重的基礎(chǔ)上交換意見，特別是要注意保持一種客觀、超然的立場，防止卷入到觀點和利益的紛爭中。（3）對話和協(xié)商。在發(fā)言安排上，應(yīng)有序、穩(wěn)妥，確保各方都能充分表達主張。在溝通協(xié)商中，要重視“一府兩院”對社會有關(guān)方面提出質(zhì)疑的回答和解釋，既能使“一府兩院”了解到群眾的呼聲和建議，又能使廣大群眾體會“一府兩院”工作的難處，努力使一些不合理的訴求和情緒在對話中被理順，使一些合理的建議要求在溝通中努力達成共識。

（四）協(xié)商的終結(jié)機制。由于基于信息掌握的不同和價值觀分歧等原因，協(xié)商后消除分歧、達成共識，只是一種理想。在絕大多數(shù)情況下，協(xié)商只能產(chǎn)生“弱共識”，或者只是對一些基本的正義和價值形成一致觀點。而協(xié)商不能無休止地進行下去，必須有一個終結(jié)的機制。在無法消除紛爭的情況下，進行“交易”或者通過投票來結(jié)束程序，無疑是一種可行的方法。但投票也有風(fēng)險，這是將多數(shù)人的意見強加于少數(shù)人，有背離協(xié)商價值意義的嫌疑。通過時間限制來終結(jié)程序，也是一種選擇。因為從一定角度理解，協(xié)商的意義不僅在于結(jié)果，而且也存在于過程的民主、意見的平等表達和理性的反思與對話，正是這些使得協(xié)商產(chǎn)生了某種政治上的合法性。

（五）對于協(xié)商結(jié)果的回應(yīng)?；趨f(xié)商過程內(nèi)在的獨立價值和協(xié)商結(jié)果的復(fù)雜性，對于協(xié)商結(jié)果，人大及其常委會應(yīng)有一定的自主回應(yīng)空間，可以接受、修改甚至不接受協(xié)商的結(jié)果。這并不與協(xié)商民主作為代議民主補充完善的定位相沖突。從回應(yīng)的性質(zhì)看，筆者認為界定為“參考”更為妥當。具體如通過組織代表和常委會組成人員旁聽協(xié)商過程，使協(xié)商內(nèi)容直接對他們的看法和觀點產(chǎn)生影響；也可將協(xié)商結(jié)果整理成材料，印發(fā)人大會議，供代表和常委會組成人員審議有關(guān)監(jiān)督議題時參考等。對于被監(jiān)督方和社會利益相關(guān)方在協(xié)商時形成高度一致的，建議一般都要納入監(jiān)督?jīng)Q策過程中，否則要提出足夠的理由來說明。當然如上所述，這種“參考”性質(zhì)的回應(yīng)，也帶有“責(zé)任性機制”的壓力，影響到社會公眾對人大及其常委會的評價，進而影響到民意支持與選舉時的投票。

（六）協(xié)商公開。一些重要的協(xié)商事項，可以通過新聞媒體對協(xié)商過程、各方面觀點進行充分報道，從而在社會和輿論上進行更加廣泛的溝通和討論，進一步擴大協(xié)商的面，提高協(xié)商的效果。對于人大及其常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，包括監(jiān)督選題和計劃、審議情況、監(jiān)督意見、“一府兩院”整改情況等，也要進行充分全面的公開和報道，便于社會各界了解協(xié)商成果的運用情況，也便于進一步監(jiān)督人大及其常委會和“一府兩院”的工作。

注釋：

[1]陳家剛：《協(xié)商民主導(dǎo)論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2004年第3期。

[2]陳家剛：《協(xié)商民主與當代中國民主政治的發(fā)展》，載《學(xué)習(xí)時報》第350期第6版。

[3]俞可平：《協(xié)商民主：當代西方民主理論和實踐的最新發(fā)展》，載《學(xué)習(xí)時報》第360期第6版。

[4]轉(zhuǎn)引自【美】詹姆斯?博曼、威廉?雷吉主編：《協(xié)商民主：理論性與政治》，陳家剛等譯，中央編譯出版社2006年版，第308~309頁。

[5]參見何包鋼、郎友興：《協(xié)商民主在中國基層的深化》，載《學(xué)習(xí)時報》第426期第5版。

[6]何包鋼：《協(xié)商民主參與者的確定及其方法》，載《學(xué)習(xí)時報》第418期第5版。

（作者單位：浙江省人大常委會研究室）