對(duì)人大監(jiān)督公開實(shí)效性的制約因素分析

陳松來

人大監(jiān)督實(shí)行公開，是監(jiān)督法的一條重要原則。從監(jiān)督法實(shí)施一年多來看，各級(jí)人大常委會(huì)在更新監(jiān)督公開理念，加快制度跟進(jìn)，規(guī)范公開程序等方面，取得了比較明顯的成效。但也存在一些在公開內(nèi)容上的不到位，形式和效果上的不盡理想。究其原因，既有工作力量不足、媒體平臺(tái)建設(shè)滯后等客觀原因，也有思想不重視、深層次的思考少等主觀原因。本文試從人大監(jiān)督公開的操作層面，對(duì)影響監(jiān)督公開實(shí)效性的問題做一些粗淺的探討。

一、關(guān)于公開的載體、形式問題

根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，人大常委會(huì)監(jiān)督公開的內(nèi)容比較廣泛，涉及監(jiān)督的內(nèi)容基本上都要向社會(huì)公開，這么多內(nèi)容要向社會(huì)公布，必然需要合適的公開載體和形式途經(jīng)。從人大監(jiān)督公開工作的實(shí)踐來看，監(jiān)督公開的載體主要是人大常委會(huì)的刊物、網(wǎng)站和當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)等，但這些載體由于方方面面的原因，都存在一定的局限性。如人大常委會(huì)主辦的刊物，雖然在篇幅容量上具有一定的優(yōu)勢(shì)，大部分需要公開的內(nèi)容都能刊登，但發(fā)行范圍有限，多數(shù)是內(nèi)部發(fā)行，而且大多數(shù)是雙月刊，時(shí)效性不強(qiáng)，影響力和群眾關(guān)注程度相對(duì)不高，難以達(dá)到向社會(huì)公開的效果；當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)覆蓋面廣，影響力和群眾關(guān)注程度也比較高，但由于篇幅限制，不可能將需要公開的報(bào)告、審議意見、決議決定等內(nèi)容全文刊登或播發(fā)；電臺(tái)、電視臺(tái)還由于節(jié)目編排、播送時(shí)間及形式等因素而影響群眾的關(guān)注，難以達(dá)到比較理想的效果；人大網(wǎng)站是一個(gè)比較好的公開載體，但由于受人員、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)等方面的限制，加上網(wǎng)民也是有局限性的，其吸引力和知名度不高，難以達(dá)到社會(huì)普遍關(guān)注的效果。

那么，如何選擇適合的公開載體和形式，這是大家所關(guān)心的。結(jié)合工作實(shí)際，我們認(rèn)為從以下幾個(gè)方面考慮，盡可能地達(dá)到最佳的社會(huì)效果。

第一，根據(jù)內(nèi)容特點(diǎn)，選擇載體，決定公開形式。監(jiān)督法第二章聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告，第三章審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告，這些內(nèi)容，一是要召開專題匯報(bào)會(huì)，組織代表對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行評(píng)議，利用當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電視、廣播等媒體對(duì)會(huì)議進(jìn)行報(bào)道和傳播。二是人大常委會(huì)要對(duì)代表的評(píng)議意見和建議進(jìn)行匯總梳理，形成年度計(jì)劃和審議意見以及“一府兩院”對(duì)審議意見的研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告，要在相對(duì)固定的日?qǐng)?bào)、電視新聞、廣播新聞等傳播載體上進(jìn)行依法刊播，并在人大常委會(huì)公報(bào)、網(wǎng)站上同時(shí)刊播；對(duì)監(jiān)督法第四章法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查，所形成的年度計(jì)劃，人大常委會(huì)對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況作出的審議意見以及“一府兩院”對(duì)審議意見的研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告，也是要在以上載體上予以刊播；對(duì)規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢以及特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定，則要根據(jù)情況在適當(dāng)?shù)拿襟w上刊播；對(duì)人民群眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題，人大常委會(huì)在監(jiān)督的同時(shí)，可通過與新聞媒體合辦固定欄目，進(jìn)行深度反映。

第二，根據(jù)時(shí)間要求，決定公開的載體和形式。

人大常委會(huì)在監(jiān)督工作實(shí)踐中，遇到一些需要特殊的手段進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，就需要在特殊的時(shí)間段采用特殊的載體和形式。如明察暗訪的隨機(jī)拍攝和采訪，專題內(nèi)容發(fā)表電視講話，行使人事任免權(quán)的公示和公告，就要在相應(yīng)的媒體上刊播。

第三，根據(jù)財(cái)力、技術(shù)條件，適時(shí)進(jìn)行電視、網(wǎng)絡(luò)直播。這種公開形式，具有較強(qiáng)的社會(huì)影響力，人大常委會(huì)在監(jiān)督工作中，一年里，對(duì)一項(xiàng)重大的監(jiān)督內(nèi)容，至少要進(jìn)行一次電視、網(wǎng)絡(luò)直播的形式，以產(chǎn)生更大的人大監(jiān)督影響力。如對(duì)一些事關(guān)絕大多數(shù)群眾切身利益的物價(jià)、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)等專項(xiàng)工作監(jiān)督，在財(cái)力、技術(shù)條件許可的情況下，采用電視現(xiàn)場(chǎng)直播的方式，使老百姓看到原汁原味的人大監(jiān)督過程，從而增強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威。目前，全國(guó)人大和部分省、市人大已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了人代會(huì)和常委會(huì)會(huì)議的電視直播和網(wǎng)上直播，但縣級(jí)人大在這方面的探索相對(duì)不多?？h級(jí)人大也應(yīng)建立起會(huì)議公開制度，通過各方努力，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)人代會(huì)、常委會(huì)會(huì)議乃至議題重要的主任會(huì)議的電視和網(wǎng)上直播。

第四，根據(jù)影響力的要求，可以召開新聞發(fā)布會(huì)，擴(kuò)大社會(huì)效果。人大常委會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容都是事關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、關(guān)注老百姓生活的大事。為豐富人大常委會(huì)的監(jiān)督形式，沖擊讀者、觀眾的視角，產(chǎn)生新聞效應(yīng)，擴(kuò)大社會(huì)影響力，一年中，人大常委會(huì)應(yīng)至少選擇一次新聞發(fā)布會(huì)的形式，向社會(huì)發(fā)布人大常委會(huì)的監(jiān)督情況。如人大常委會(huì)對(duì)半年或一年的監(jiān)督工作進(jìn)行總結(jié)和回顧，列出重要的監(jiān)督內(nèi)容，作為新聞單位和記者的報(bào)道素材，可能會(huì)產(chǎn)生更好的監(jiān)督效果；如在創(chuàng)新監(jiān)督形式、行使重要的監(jiān)督手段方面，舉行新聞發(fā)布會(huì)，解疑釋惑，取得較好的公開效果。

二、關(guān)于黨委、新聞單位的支持力度問題

現(xiàn)階段輿論監(jiān)督被作為黨和政府的喉舌，是宣傳黨和政府方針、政策的工具，具有較強(qiáng)的政治性。人大監(jiān)督公開的主體是新聞媒體，而新聞媒體是在黨委部門具體指導(dǎo)下開展各項(xiàng)工作的。因此，黨委部門對(duì)人大監(jiān)督公開的支持程度決定著監(jiān)督公開的力度。而目前作為新生事物的人大監(jiān)督公開工作，囿于思想認(rèn)識(shí)，就會(huì)影響人大監(jiān)督公開的力度。而更有人認(rèn)為，人大監(jiān)督公開的力度增大了，這是人大監(jiān)督的權(quán)力尋租，會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，影響黨的權(quán)威。因此，在黨委部門的一些人中，對(duì)人大監(jiān)督公開的支持力度就會(huì)減弱，有的甚至不支持。一些市在貫徹實(shí)施監(jiān)督法的過程中，由于受到原來新聞報(bào)道的有關(guān)規(guī)定和各部門的平衡，人大監(jiān)督公開的內(nèi)容受到限制，使監(jiān)督公開的力度受到很大影響。工作人員雖然知道這是監(jiān)督法的新要求，但主要領(lǐng)導(dǎo)人的思想認(rèn)識(shí)觀念沒有轉(zhuǎn)變，工作中很難進(jìn)行操作，致使公開程度受到影響。

另外，監(jiān)督工作公開的主要載體是地方新聞媒體，而新聞單位是自收自支獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，刊登人大監(jiān)督公開內(nèi)容，必然會(huì)影響到新聞單位的廣告量，也就影響了經(jīng)濟(jì)收入。因此，刊登人大監(jiān)督公開內(nèi)容的時(shí)間、版面安排，就要根據(jù)新聞單位的情況而擇時(shí)刊登，主動(dòng)權(quán)也就在于新聞單位了。

其實(shí)，保證憲法和法律在本地區(qū)的貫徹實(shí)施，是各級(jí)黨委和國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)。監(jiān)督法的貫徹實(shí)施，也是各級(jí)黨委義不容辭的責(zé)任。黨委應(yīng)該在提高執(zhí)政能力上，更好地通過法律手段，發(fā)揮黨在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家事務(wù)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。各級(jí)人大常委會(huì)也要依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)，在加大人大監(jiān)督公開上，事先向黨委報(bào)告，得到黨委的支持。

在實(shí)際工作中，地方人大常委會(huì)在制定監(jiān)督公開實(shí)施規(guī)定時(shí)，可以黨委的名義轉(zhuǎn)發(fā)實(shí)施辦法，使公開的內(nèi)容、范圍、措施、載體等都得到黨委的肯定，借助黨委發(fā)文這個(gè)平臺(tái)，起到保障作用。在對(duì)社會(huì)影響較大的問題公布前，各級(jí)人大要向黨委匯報(bào)通氣，取得支持和理解，達(dá)成一致意見。同時(shí)，要充分估計(jì)可能產(chǎn)生的后果，謀劃應(yīng)對(duì)措施，使人大的監(jiān)督公開力度得到加強(qiáng)。

三、關(guān)于運(yùn)作機(jī)制問題

1.與新聞單位的聯(lián)系機(jī)制。人大監(jiān)督公開的主要載體是新聞媒體，新聞媒體主要的平臺(tái)是報(bào)紙、電視新聞?lì)l道、廣播電臺(tái)、新聞網(wǎng)等單位，而人大常委會(huì)與新聞媒體聯(lián)系的渠道主要是研究室和辦公室（廳）。因此，人大的辦事機(jī)構(gòu)與新聞單位的聯(lián)系渠道通暢程度，決定著公開的力度和程度。而目前雖有人大常委會(huì)辦公室（廳）與宣傳部聯(lián)合發(fā)的關(guān)于人大宣傳工作的意見，但只是比較宏觀性的文件，沒有具體的工作細(xì)則。即使有具體的工作細(xì)則，也要靠關(guān)系的密切程度決定工作的成效。所以，主動(dòng)權(quán)還在于新聞媒體。

2.公開內(nèi)容的批準(zhǔn)程序。應(yīng)當(dāng)看到，會(huì)議多、程序性強(qiáng)，這是人大工作的特點(diǎn)，因而人大監(jiān)督公開的主要內(nèi)容就是審議意見。而審議意見的形成和審批程序就相對(duì)比較復(fù)雜，一般都由常委會(huì)會(huì)議或者主任會(huì)議通過，這就需要一定的時(shí)間和批準(zhǔn)程序。而一些需要公開的內(nèi)容，監(jiān)督法中的5款具體規(guī)定，有兩款要求經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議通過，印發(fā)常務(wù)委員會(huì)組成人員并向社會(huì)公布，其余3處雖然沒有明確的批準(zhǔn)程序，只要求向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布，但根據(jù)我們的理解和工作實(shí)際，認(rèn)為不需要經(jīng)過主任會(huì)議通過，也要經(jīng)相關(guān)專（工）委同意后，由秘書長(zhǎng)批準(zhǔn)才能公開。

3.操作人員的工作標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，人大監(jiān)督公開的內(nèi)容，大量展現(xiàn)在讀者、觀眾面前的，主要是審議意見的公開內(nèi)容。久而久之，不僅我們的受眾形成了“人大監(jiān)督公開就是審議意見的內(nèi)容”的習(xí)慣概念，而且不少從事人大工作的同志也形成了思維定勢(shì)，認(rèn)為監(jiān)督公開省事得很，把審議意見發(fā)一下就可以了，沒有進(jìn)行深入思考，工作只停留在表面上，所公開的審議意見，讓公眾產(chǎn)生不了興趣，沒有引起公眾的廣泛關(guān)注和共鳴。因此也就失去“消費(fèi)”群體。在主觀上，做好監(jiān)督公開工作，是一件比較繁瑣的工作，工作量也比較大，如要在地方媒體上公開，又要做好與相關(guān)單位的銜接聯(lián)絡(luò)，如果工作人員的積極性、責(zé)任心不是很強(qiáng)，時(shí)效性也就難以保證。比如人大網(wǎng)站內(nèi)容的更新，工作量較大，如果沒有較強(qiáng)的工作責(zé)任心，就難以及時(shí)做到更新。

四、關(guān)于公眾關(guān)注度問題

隨著人類文明進(jìn)步的不斷推進(jìn)，公眾對(duì)信息公開的要求越來越高。而人大常委會(huì)行使的監(jiān)督情況向社會(huì)公開，也自然成為民眾政治參與、民主訴求的必然要求。但在實(shí)際工作中，公眾對(duì)人大常委會(huì)監(jiān)督公開的關(guān)注程度并非想象中那樣高，公眾真正關(guān)注人大監(jiān)督的并不多。如各級(jí)人大開辟的人大網(wǎng)站，瀏覽點(diǎn)擊率普遍不高；在當(dāng)?shù)貓?bào)刊上公開的監(jiān)督內(nèi)容，讀者感興趣的也不是很強(qiáng)，吸引不了讀者的視覺；常委會(huì)就某些監(jiān)督議題向代表、群眾征求意見，能夠給予回復(fù)的也不多；向代表印發(fā)的《匯編》《會(huì)刊》，也不是每個(gè)代表都能夠認(rèn)真閱讀等等。公眾關(guān)注程度不高，容易使人大的監(jiān)督公開成為孤芳自賞，監(jiān)督公開的效果難以達(dá)到。

究其原因，主要是人大監(jiān)督公開從總體上尚處于初始探索階段，一些地方對(duì)人大監(jiān)督公開工作的認(rèn)識(shí)和重視還不足，造成監(jiān)督公開的制度也不夠健全、不夠完善。

一是公開的內(nèi)容過于原則。由于人大監(jiān)督的題材較大，比較宏觀，切實(shí)與老百姓生活零距離接觸的事比較少，無論是監(jiān)督法中具體監(jiān)督內(nèi)容的公開，還是原則性的公開，都是一些宏觀性的內(nèi)容，大多為常委會(huì)聽取的報(bào)告及作出的審議意見、決議、決定等宏觀性的文件，靜態(tài)公開、事后公開的比較多，事前、事中（監(jiān)督過程）公開的比較少，存在較大的局限性，與公眾有一定的距離。因此，也就影響了公眾的吸引力。

二是公開的程度還比較保守。雖然監(jiān)督法規(guī)定對(duì)預(yù)算外資金的審查、審計(jì)報(bào)告、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定的行權(quán)情況等這些公眾關(guān)注程度比較高的內(nèi)容可以公開，但在實(shí)際操作中，這些敏感問題往往很少運(yùn)作，即使有實(shí)踐，也是沒有做到完全公開，對(duì)“公開度”的把握存在顧慮，這是其一；其二，對(duì)媒體開放的內(nèi)容也十分有限，人大常委會(huì)會(huì)議及會(huì)議材料和人大組織開展的有關(guān)活動(dòng)，只允許特定的少數(shù)媒體采訪報(bào)道；其三，人大自身向社會(huì)宣傳的載體弱，如網(wǎng)站建設(shè)不健全，人員少、設(shè)備差、更新慢，人大的一些刊物也大多是內(nèi)部資料，不能面向社會(huì)，只有少數(shù)部門少數(shù)人閱讀等等。

三是公眾關(guān)注的結(jié)合點(diǎn)沒找到。人民群眾希望人大監(jiān)督的公開程度越深越好，但人大在公開時(shí)，怕公開程度太深、問題暴露太徹底，監(jiān)督對(duì)象可能接受不了，甚至?xí)星榫w和意見，他們從機(jī)關(guān)形象和社會(huì)影響力考慮，不一定會(huì)很理解和支持。因此，監(jiān)督公開就大打折扣，就難以引起公眾的共鳴，致使人大監(jiān)督公開工作難以與公眾進(jìn)行有效的鏈接。

這些都制約著人大監(jiān)督公開工作的深入開展，反映了當(dāng)前人大常委會(huì)監(jiān)督公開與監(jiān)督法的要求的差距，與人民群眾期望的距離。

五、關(guān)于公眾參與度問題

監(jiān)督公開的重要目的，就是要通過公開，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因此，人大監(jiān)督的成功與否，在很大程度上，取決于公眾的參與積極性。人大常委會(huì)在監(jiān)督工作中，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件多讓公眾參與，讓其主動(dòng)反映自己的意愿，積極為人大常委會(huì)的監(jiān)督獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，使人大常委會(huì)監(jiān)督的議題選得更準(zhǔn)，監(jiān)督的問題找得更深，監(jiān)督中提出的意見更具操作性，從而提高人大監(jiān)督的水平。但是，從各地的實(shí)踐來看，人大監(jiān)督公開程度往往難以達(dá)到公眾的期望值。

一是受眾對(duì)象定位不明確。人大監(jiān)督公開的對(duì)象如何定位，這是一個(gè)值得研究的問題。當(dāng)前，公開對(duì)象基本比較模糊，普遍都把人大代表作為主要的公開對(duì)象，而對(duì)監(jiān)督的對(duì)象和廣大公眾，一般都沒有引起足夠的重視。如此一來，公眾對(duì)人大監(jiān)督的公開內(nèi)容，就感到不關(guān)他們的事，公眾就缺乏參與的積極性，長(zhǎng)此以往，人大的監(jiān)督公開就沒有了社會(huì)性和群眾性，影響了公眾對(duì)人大工作的性質(zhì)和作用的了解，影響了人大的社會(huì)形象和權(quán)威。

二是受程序的限制。人大工作講究程序性，因而在人大監(jiān)督公開中，往往也就少不了程序性的環(huán)節(jié)，這是完全必要的。但凡事都有一個(gè)度的問題，如果由于過分地重視程序性而忽視了社會(huì)性（生動(dòng)性、可參與性），那就違背了受眾的認(rèn)識(shí)規(guī)律。如人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃，最遲應(yīng)在每年的一月份向社會(huì)公布，但由于公開內(nèi)容要有一定的批準(zhǔn)程序，須經(jīng)常委會(huì)會(huì)議通過，因此，必須要在常委會(huì)會(huì)議召開后才能實(shí)施，有時(shí)這些公開的內(nèi)容在公眾的腦子里，也有可能成了“馬后炮”。

三是會(huì)議的開放度不夠。人大履行監(jiān)督職能的主要方式是以會(huì)議的形式去表現(xiàn)，而目前實(shí)行的會(huì)議公開，只是在形式上嘗試公開方式，本質(zhì)上并沒有達(dá)到公開的目的。如代表列席會(huì)議制度、公民旁聽制度等，都沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的公開。因此，人大常委會(huì)要按照監(jiān)督公開的原則，在保守國(guó)家秘密的前提下，可以將代表列席擴(kuò)展到議題重要的主任會(huì)議，將公民旁聽擴(kuò)展到常委會(huì)會(huì)議和議題重要的主任會(huì)議上，將常委會(huì)會(huì)議和主任會(huì)議的資料、信息、會(huì)議記錄等進(jìn)一步公開，允許公民和組織更自由地查閱；對(duì)于規(guī)范性文件備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定的行權(quán)情況，也可以探索性地向社會(huì)公開。

總之，人大的監(jiān)督工作公開透明了，公眾就能知道人大常委會(huì)的監(jiān)督有沒有到位，是不是嚴(yán)格依法辦事，從而讓全社會(huì)都了解人大監(jiān)督，關(guān)注人大監(jiān)督，支持人大監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)更好地依法行使好監(jiān)督權(quán)，從而提高人大常委會(huì)的權(quán)威，樹立國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的形象。

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（作者系浙江省溫州市人大常委會(huì)研究室綜合處處長(zhǎng)）