體制激勵(lì)、法律激勵(lì)與理念激勵(lì)

隋斌斌

一個(gè)良好的監(jiān)督制度并不是孤立存在的，需要其他元素為它提供一個(gè)完備的激勵(lì)系統(tǒng)。這種激勵(lì)系統(tǒng)和代議機(jī)關(guān)監(jiān)督制度本身是相輔相成的。它為代議機(jī)關(guān)監(jiān)督政府提供必要的動(dòng)力和保障。具體來(lái)講，這個(gè)激勵(lì)系統(tǒng)應(yīng)該包括以下幾個(gè)層面：首先，宏觀的政治體制層面必須要為代議機(jī)關(guān)監(jiān)督提供動(dòng)力和保證；其次，代議機(jī)關(guān)監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)以法律的形式進(jìn)行確立，以具體規(guī)則的方式體現(xiàn)其程序的合法性和權(quán)威性；再次，在理念層面，應(yīng)當(dāng)為代議機(jī)關(guān)塑造一種強(qiáng)有力的“監(jiān)督機(jī)關(guān)”的自我角色認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同。

對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家而言，在代議制機(jī)關(guān)監(jiān)督制度的建設(shè)方面與西方國(guó)家進(jìn)行比較研究是一個(gè)非常有意義的工作。而作為“議會(huì)之母”的英國(guó)議會(huì)，其政府監(jiān)督制度對(duì)中國(guó)人大監(jiān)督激勵(lì)制度的完善具有更深刻的借鑒意義。

第一，中國(guó)和英國(guó)的政治體制具有相似性。中國(guó)和英國(guó)的政治體制都不是典型的分權(quán)體制。然而在不能依靠透徹的分權(quán)來(lái)制衡政府的前提下，英國(guó)議會(huì)卻另辟蹊徑發(fā)展出一套比較成熟的監(jiān)督體制。這是非常值得中國(guó)借鑒的。

第二，英國(guó)的議會(huì)擁有良好的“監(jiān)督”政府傳統(tǒng)。作為“議會(huì)之母”，英國(guó)“議會(huì)監(jiān)督”的歷史是極其悠久的。英國(guó)議會(huì)產(chǎn)生的重要原因之一就是要對(duì)國(guó)王的權(quán)力進(jìn)行約束，它是在與王權(quán)的斗爭(zhēng)中成長(zhǎng)起來(lái)的，對(duì)王權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督是其早期斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。而在資本主義發(fā)展時(shí)代尤其是內(nèi)閣制產(chǎn)生之后，英國(guó)議會(huì)監(jiān)督又逐步轉(zhuǎn)入對(duì)內(nèi)閣也就是對(duì)政府的監(jiān)督。在現(xiàn)代國(guó)家中，英國(guó)是一個(gè)典型的“政府統(tǒng)治，議會(huì)監(jiān)督”的國(guó)家。

第三，在發(fā)展過(guò)程中，英國(guó)的議會(huì)創(chuàng)立了許多影響深遠(yuǎn)的監(jiān)督制度，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。比如其質(zhì)詢制和議會(huì)辯論等制度都對(duì)其他國(guó)家議會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

本文將從體制激勵(lì)，法律、規(guī)則激勵(lì)，理念激勵(lì)的層面對(duì)中國(guó)人大和英國(guó)議會(huì)的監(jiān)督激勵(lì)制度進(jìn)行比較,目的在于博取“議會(huì)之母”在議會(huì)監(jiān)督方面的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，借此來(lái)解決中國(guó)所面對(duì)的問(wèn)題，建立和健全我們自己的人大監(jiān)督體系，為建立一個(gè)高效、清廉、負(fù)責(zé)的現(xiàn)代化代議機(jī)構(gòu)添磚加瓦。

一、政治體制層面——監(jiān)督機(jī)關(guān)的根本激勵(lì)機(jī)制

政治體制直接體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置和運(yùn)行關(guān)系。因此，政治體制的安排能夠?yàn)榇h機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能提供最根本的動(dòng)力源。在這里我們主要從以下幾個(gè)政體安排來(lái)對(duì)兩者進(jìn)行比較：

1.代議機(jī)關(guān)在國(guó)家政體中的位置

在這一點(diǎn)上，中英兩國(guó)是具有相似性的。中國(guó)人大和英國(guó)議會(huì)在政體設(shè)計(jì)中的位置都很高。

英國(guó)是一個(gè)典型的“議會(huì)至上”的國(guó)家。從政權(quán)組織形式的角度來(lái)講，作為議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，英國(guó)政府是由議會(huì)選舉產(chǎn)生的。因此，除了國(guó)家虛位元首——君主，議會(huì)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中位居頂端。英國(guó)憲法也賦予議會(huì)至尊至上的地位，擁有“卓越的和絕對(duì)的權(quán)力”[1]。實(shí)踐中，英國(guó)議會(huì)擁有極多的特權(quán)，比如其下院擁有自主管理權(quán)，還可以對(duì)蔑視下院權(quán)威的院外任何人予以懲處。而在立法權(quán)上，英國(guó)議會(huì)不僅可以制定任何法律，也可以修改、廢除憲法性法律和其他任何普通法律。而中國(guó)，人民代表大會(huì)制度是國(guó)家根本的政治制度。在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體系中，全國(guó)人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府兩院”都由其產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)。這樣的設(shè)置充分體現(xiàn)了中國(guó)人民民主專政的國(guó)體。因此，就政體設(shè)計(jì)而言，中英兩國(guó)的代議機(jī)關(guān)都是其政府合法性的來(lái)源，這意味著代議機(jī)關(guān)在兩國(guó)監(jiān)督體系中都處于最核心的位置。

2.代議機(jī)關(guān)與其權(quán)力來(lái)源的關(guān)系

政治體制設(shè)計(jì)是否從外在使代議機(jī)關(guān)監(jiān)督具備活力？這個(gè)問(wèn)題的一個(gè)關(guān)鍵層面在于是否有直接的利益或目標(biāo)來(lái)激勵(lì)代議機(jī)關(guān)成員對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督公權(quán)力機(jī)關(guān)的要求從本質(zhì)上講是選民的要求，代議機(jī)關(guān)也是在代表選民對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。那么選民是否給予代議機(jī)關(guān)足夠的壓力和激勵(lì)因素就成了影響監(jiān)督體系是否具有活力的重要因素之一。在這個(gè)問(wèn)題上，英國(guó)下院議員是由各個(gè)選區(qū)的選民以秘密投票、直接選舉的方式產(chǎn)生。選民的意見(jiàn)直接決定議員是否可以連任。但是在另一方面，在實(shí)際的政治生活中，議員不可能是純粹的代表或受托人，他們只能是一種政治家[2]。在兩黨制的政黨環(huán)境以及議會(huì)內(nèi)閣制的政權(quán)組織形式下，英國(guó)國(guó)會(huì)議員，除了少數(shù)獨(dú)立參選、非政黨議員，絕大多數(shù)議員還必須對(duì)其所屬的政黨負(fù)責(zé)，受所在政黨的紀(jì)律約束。因此，在實(shí)際的政治運(yùn)作中，議員必須在選民利益和政黨利益之間進(jìn)行權(quán)衡。這也成為外界質(zhì)疑英國(guó)議會(huì)是否能夠真正代表選民利益的一個(gè)因素。

中國(guó)人大在這個(gè)問(wèn)題上比較復(fù)雜一點(diǎn)。由于中國(guó)的特殊情況，中國(guó)人大代表實(shí)行的是間接選舉和直接選舉相結(jié)合的制度，只有縣級(jí)以下的人大代表實(shí)現(xiàn)了直接選舉。這種選舉方式一方面適應(yīng)了中國(guó)人口眾多、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、公民素質(zhì)偏低的國(guó)情，但另一方面也使代表和選民之間的直接責(zé)任關(guān)系并不是很明確。

這個(gè)問(wèn)題的另一個(gè)關(guān)鍵的層面在于代議機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源——選民是否具有有效渠道來(lái)傳達(dá)其對(duì)公共權(quán)力機(jī)關(guān)工作的看法。這也意味著代議機(jī)關(guān)的代表必須保持與選民的聯(lián)系。在這一點(diǎn)上，中英兩國(guó)各有自己的設(shè)計(jì)。英國(guó)的選民可以通過(guò)給議員寫(xiě)信和通過(guò)媒體對(duì)議會(huì)辯論、質(zhì)詢的報(bào)道來(lái)了解議會(huì)監(jiān)督職能的履行。而且英國(guó)議會(huì)還設(shè)有專門的議會(huì)行政監(jiān)察專員來(lái)處理選民的申訴，保證選民的權(quán)益。而中國(guó)人大代表則通過(guò)視察和閱讀選民信件來(lái)了解選民的要求，選民也可以通過(guò)參加各種聽(tīng)證會(huì)來(lái)表達(dá)自己的觀點(diǎn)。

3.代議機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨的關(guān)系

由于執(zhí)政黨掌控著代表國(guó)家公權(quán)力的政府，所以代議機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督職能時(shí)必然繞不開(kāi)執(zhí)政黨這一政治元素。代議機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨之間的關(guān)系是制約代議機(jī)關(guān)有效監(jiān)督的另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

就英國(guó)議會(huì)和政黨關(guān)系而言，議會(huì)產(chǎn)生在前，后面才有了政黨，政黨是在議會(huì)活動(dòng)中產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。因此，議會(huì)除了作為民意代表機(jī)關(guān)外，更是政黨斗爭(zhēng)的一個(gè)平臺(tái)。而在這個(gè)平臺(tái)之上，只有在議會(huì)選舉中取得勝利的黨派才有資格成為執(zhí)政黨。這就意味著主導(dǎo)議會(huì)立法的多數(shù)黨同時(shí)也控制政府。這種“議行合一”的體制使得英國(guó)執(zhí)政黨和議會(huì)高度融合，也導(dǎo)致議會(huì)監(jiān)督政府的職能和成效受到影響。為了彌補(bǔ)這種潛在的缺憾，英國(guó)議會(huì)開(kāi)創(chuàng)了反對(duì)黨制度。英國(guó)的反對(duì)黨和執(zhí)政黨一樣，有嚴(yán)密的組織和嚴(yán)格的紀(jì)律，它是女王陛下可供選擇的政府，其領(lǐng)袖也是可供選擇的首相[3]。反對(duì)黨的主要職責(zé)就是監(jiān)督執(zhí)政黨，挑執(zhí)政黨的刺，關(guān)鍵時(shí)候還可以發(fā)起對(duì)政府的不信任動(dòng)議，令政府下臺(tái)。這就使得執(zhí)政黨并不能因?yàn)樽约菏亲h會(huì)多數(shù)黨就可以僭越憲法、法律以及選民的意志。而在另一個(gè)層面上，即使對(duì)于議會(huì)中的執(zhí)政黨議員而言，由于其產(chǎn)生并不是基于政黨組織的任命，而是通過(guò)選民的選舉，這就使得他們?cè)诼男新氊?zé)時(shí)除了要考慮政黨利益之外，還需要考慮所在選區(qū)選民的利益。因此，對(duì)于英國(guó)議會(huì)來(lái)說(shuō)，盡管從席位控制上，執(zhí)政黨占了多數(shù)，但是這并不意味著執(zhí)政黨可以主導(dǎo)議會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的進(jìn)程。

在中國(guó)，由于是先有政黨，后有人大，人大是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過(guò)革命而奪取政權(quán)，取得執(zhí)政地位后建立起來(lái)的[4]。因此，人大制度的建立是與中國(guó)共產(chǎn)黨的角色轉(zhuǎn)換緊密聯(lián)系在一起的。在從革命黨逐步向執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，對(duì)舊有角色的固有依賴必然會(huì)影響到執(zhí)政黨和人大的關(guān)系。一方面，中國(guó)的憲法規(guī)定人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，是中國(guó)的政權(quán)組織形式，即政體。但是另一方面，在實(shí)際的政治運(yùn)轉(zhuǎn)中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)著人大的各種工作，也領(lǐng)導(dǎo)著中國(guó)的行政和司法體系。中國(guó)政治體制的這種“黨政雙軌行政”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)，造成了黨組織事實(shí)上控制著各個(gè)層次的政府機(jī)構(gòu)和部門，黨組織參與并主導(dǎo)了政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督的各過(guò)程[5]。因此，在人大和執(zhí)政黨關(guān)系問(wèn)題上，法律規(guī)定和實(shí)際過(guò)程是有差距的。如何轉(zhuǎn)變和調(diào)整執(zhí)政黨的角色，進(jìn)而落實(shí)人大作為監(jiān)督政府平臺(tái)的功能成為現(xiàn)階段中國(guó)政治的一個(gè)重要命題。

4.執(zhí)政黨之外的國(guó)家各政黨在代議機(jī)關(guān)中的發(fā)言權(quán)

這個(gè)問(wèn)題對(duì)于代議機(jī)關(guān)有效履行監(jiān)督職能也是具有非常重大的意義的，因?yàn)榇h機(jī)關(guān)監(jiān)督的一個(gè)重要實(shí)體就是政府。監(jiān)督政府事實(shí)上就是對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政行為、執(zhí)政能力的監(jiān)督。而代議機(jī)關(guān)的成員通常包含執(zhí)政黨和國(guó)家的其他黨派成員。要想實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督，代議機(jī)關(guān)里的其他黨派必須要有發(fā)言權(quán)。

這個(gè)方面英國(guó)的政治體制設(shè)計(jì)得非常具有特點(diǎn)，它賦予了議會(huì)內(nèi)反對(duì)黨極大的發(fā)言權(quán)。英國(guó)議會(huì)反對(duì)黨制度是其一大特色。占據(jù)平民院多數(shù)席位的多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)立法和行政，而獲得次多數(shù)席位的領(lǐng)銜反對(duì)黨則獲得了與多數(shù)黨協(xié)商安排平民院議程的特權(quán)，有權(quán)提出對(duì)政府的“不信任動(dòng)議”，有權(quán)代表各反對(duì)黨應(yīng)辯政府的動(dòng)議和聲明，有權(quán)單獨(dú)安排部分時(shí)間的議題，并領(lǐng)導(dǎo)若干關(guān)鍵的監(jiān)督類特設(shè)委員會(huì)。在英國(guó)的政治體制中，反對(duì)黨是對(duì)政府形式權(quán)力的最有效監(jiān)督機(jī)構(gòu)[6]。反對(duì)黨制度優(yōu)點(diǎn)在于使議會(huì)中的各反對(duì)黨在領(lǐng)銜反對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)下積極發(fā)揮對(duì)政府的監(jiān)督職能，有效實(shí)現(xiàn)并維護(hù)了英國(guó)憲政平衡。而其主要缺陷則在于，明確的爭(zhēng)奪執(zhí)政權(quán)的政治利益導(dǎo)向不可避免地使兩黨陷入互相扯皮、相互挑刺、無(wú)休止的爭(zhēng)斗中。

中國(guó)實(shí)行的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，而其他民主黨派是參政黨，在政治利益的目標(biāo)取向上并不是作為競(jìng)爭(zhēng)統(tǒng)治權(quán)的反對(duì)黨出現(xiàn)的。民主黨派在人大中的角色定位是“參政議政”、“政治協(xié)商”。從本質(zhì)上，民主黨派是作為共產(chǎn)黨的輔助者的形象出現(xiàn)的。這種前提決定了民主黨派不會(huì)像英國(guó)議會(huì)中反對(duì)黨為了實(shí)現(xiàn)政黨利益而對(duì)政府刻意刁難。但這并不意味著民主黨派在人大中失去了對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督職能。一方面，在人事安排上，民主黨派成員在人大內(nèi)部人事領(lǐng)導(dǎo)席上是占據(jù)一席之地的。例如，民主黨派通常占據(jù)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)半數(shù)左右的席位。比如九屆全國(guó)人大常委會(huì)19名副委員長(zhǎng)中，民主黨派（包括無(wú)黨派人士）占9名。另一方面，人大確立了“黨派協(xié)商”制度，中國(guó)共產(chǎn)黨組織必須在某議案或人事建議案投票之前進(jìn)行協(xié)商。與英國(guó)議會(huì)相比，這種體制的優(yōu)勢(shì)在于可以使議案高效率地通過(guò)。其劣勢(shì)在于，沒(méi)有明確、完善的制度和規(guī)則來(lái)保障和激勵(lì)參政黨派以足夠的熱情和激情來(lái)監(jiān)督政府。

二、法律和具體規(guī)則——程序性、保障性激勵(lì)

代議機(jī)關(guān)監(jiān)督必須具備法制化和程序化、規(guī)則化的原則。首先依法監(jiān)督原則要得到實(shí)現(xiàn)。這種原則表明代議機(jī)關(guān)監(jiān)督政府必須具備法律依據(jù)，是有章可循的。中英兩國(guó)憲法或憲法性的文件中都規(guī)定了代議機(jī)關(guān)監(jiān)督政府是憲法賦予的權(quán)力。這一點(diǎn)兩者是共同的。

而更進(jìn)一步講，在現(xiàn)代議會(huì)政治中, 要實(shí)行議會(huì)民主, 就必須有民主程序[7]。從現(xiàn)實(shí)操作的層面，依法監(jiān)督的原則之下是依規(guī)則辦事的原則。這要求代議機(jī)關(guān)監(jiān)督政府的每一個(gè)階段、每一個(gè)程序都必須具備法律或法律性文件所賦予的權(quán)威性和規(guī)則性。代議機(jī)關(guān)監(jiān)督政府的過(guò)程同時(shí)也是一個(gè)遵循法律或?qū)崿F(xiàn)規(guī)則的過(guò)程。這主要表現(xiàn)在：監(jiān)督的每一個(gè)步驟、每一個(gè)程序、每一個(gè)形式都要有規(guī)則依據(jù)，要符合規(guī)則化的程序，監(jiān)督之后所做出的決議要有效力和權(quán)威性。因此，中英兩國(guó)代議機(jī)關(guān)都在力求實(shí)現(xiàn)這一原則。中英兩國(guó)除卻憲法的規(guī)定，各自都有一整套議事規(guī)則體系和其他法律性文件。這些議事規(guī)則雖然并不是作為法律出現(xiàn)的，但作為法律性文件卻具備相當(dāng)?shù)募s束力和規(guī)則性。

1.英國(guó)議會(huì)

英國(guó)議會(huì)平民院擁有一套非常完備的議事規(guī)則體系。他們認(rèn)為一個(gè)重要的議事觀念只有在強(qiáng)而有力的程序或規(guī)則的支持下才會(huì)真的確立；沒(méi)有程序的支持，觀念不會(huì)存在。英國(guó)議會(huì)從中世紀(jì)開(kāi)始創(chuàng)立議事慣例，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展逐步形成了一整套明文規(guī)定的議事規(guī)則。其中，發(fā)揮主要作用的平民院形成了以永久議事規(guī)則為主體，以議事慣例、議長(zhǎng)裁斷、議事守則等為輔助的議事規(guī)則體系。這套議事規(guī)則內(nèi)容專業(yè)、涉及面廣，具備相當(dāng)?shù)纳疃群图s束力。

以其永久議事規(guī)則為例，這套從古老發(fā)展至現(xiàn)代的議事體系[8]，具有非常鮮明的特點(diǎn)。首先，內(nèi)容較為細(xì)致。最顯著的例子，對(duì)質(zhì)詢的細(xì)節(jié)化規(guī)定，大至受理質(zhì)詢的時(shí)間、質(zhì)詢的形式，小至質(zhì)詢的個(gè)數(shù)乃至發(fā)生過(guò)程中可能出現(xiàn)的種種特殊情況都規(guī)定得非常周到。

其次，體系非常全面。這主要體現(xiàn)在公事類和私事類議事規(guī)則的劃分，實(shí)現(xiàn)了對(duì)平民院議事的全面規(guī)范[9]。最關(guān)鍵的是，這套規(guī)則具備相當(dāng)?shù)募s束力和預(yù)告力。這套規(guī)則對(duì)議員們?cè)诟鱾€(gè)議事單位中的可為、不可為之處規(guī)范明確，并被嚴(yán)格實(shí)施。因此，盡管平民院中議員唇槍舌劍不絕于耳，但絕少出現(xiàn)拳腳相加的混亂場(chǎng)面。而同時(shí)，這套規(guī)則對(duì)各種議事規(guī)程規(guī)范明確，提出法案、動(dòng)議、修正案等過(guò)程都有著明確的程序規(guī)劃，對(duì)質(zhì)詢和辯論也有著專門的細(xì)節(jié)化的程序約定。因此，在這套規(guī)則之下，平民院的工作體現(xiàn)出極強(qiáng)的預(yù)定性。這些因素的存在使平民院議事具有非常強(qiáng)的秩序性，在提高議事效率的同時(shí)當(dāng)然也提高了對(duì)政府監(jiān)督的效率。

2.中國(guó)人民代表大會(huì)

中國(guó)人大監(jiān)督總體上并不缺失規(guī)則性的文件，現(xiàn)有的法律文件包括《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》《全國(guó)人民代表大會(huì)代表法》《預(yù)算法》《監(jiān)督法》等。總體來(lái)看，中國(guó)人大監(jiān)督并不缺乏法律支持。

但是，與英國(guó)議會(huì)議事規(guī)則及其法律支持體系相比，中國(guó)人大議事規(guī)則和相關(guān)法律條文的規(guī)定缺乏具體化、程序化、細(xì)節(jié)化的特點(diǎn)。全國(guó)人大組織法和兩個(gè)議事規(guī)則中對(duì)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，大都只是重復(fù)憲法有關(guān)對(duì)人大監(jiān)督權(quán)的實(shí)體條款，而很少對(duì)這些實(shí)體條款進(jìn)行具體化、程序化的規(guī)定。比如，人大聽(tīng)取政府工作報(bào)告是人大監(jiān)督政府的最重要形式，是一項(xiàng)憲法的授權(quán)。對(duì)于這樣一項(xiàng)憲法授權(quán)的重要監(jiān)督權(quán)，全國(guó)人大的議事規(guī)則只作了如下規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)每年舉行會(huì)議的時(shí)候，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院向會(huì)議提出的工作報(bào)告，經(jīng)各代表團(tuán)審議后，會(huì)議可以作出相應(yīng)的決議?！边@樣的規(guī)定雖然從一個(gè)宏觀的角度再次確認(rèn)了全國(guó)人大的監(jiān)督權(quán)，但是由于缺乏程序性規(guī)則為其作進(jìn)一步注解，因此往往在具體操作時(shí)遭遇困境。而新出臺(tái)的《監(jiān)督法》盡管對(duì)人大監(jiān)督作了具體的程序性規(guī)定，但并未能建立一個(gè)比較系統(tǒng)的監(jiān)督實(shí)踐規(guī)則體系。一方面，這部法律所指的人大監(jiān)督是各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督，而不包括各級(jí)人大、人大代表對(duì)“一府兩院”的直接監(jiān)督。另一方面，這部監(jiān)督法對(duì)人大監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，比如司法監(jiān)督、對(duì)干部的述職評(píng)議等的規(guī)定都有所回避。

三、理念層面的激勵(lì)

體制激勵(lì)和法律激勵(lì)，我們可以將其視為制度性的激勵(lì)。而對(duì)于代議機(jī)關(guān)有效履行其監(jiān)督職能來(lái)說(shuō)，除了制度性的激勵(lì)元素之外，還需要理念層面的激勵(lì)。這種理念上的激勵(lì)，主要有兩方面的內(nèi)涵。

一方面，代議機(jī)關(guān)對(duì)自己監(jiān)督機(jī)關(guān)角色的定位要明確并具有自信。在代議機(jī)關(guān)的自我理念中，它需要對(duì)其“監(jiān)督者”的身份具有高度的認(rèn)同感。具備了這種認(rèn)同感，代議機(jī)關(guān)及其代表在實(shí)踐中自然就將監(jiān)督政府作為一種與生俱來(lái)的責(zé)任，一種信念，而不僅僅是職權(quán)來(lái)行使。

在這一點(diǎn)上，作為議會(huì)之母的英國(guó)議會(huì)，其產(chǎn)生和發(fā)展的過(guò)程也是資產(chǎn)階級(jí)及市民社會(huì)向國(guó)家爭(zhēng)取權(quán)利和權(quán)力的過(guò)程。其骨子里帶有天然的約束、控制國(guó)家權(quán)力的血液。因此，在實(shí)踐中，我們總會(huì)發(fā)現(xiàn)英國(guó)議會(huì)似乎總是與其政府過(guò)不去，總是對(duì)政府進(jìn)行一種否定性的監(jiān)督。但是就是這種對(duì)立監(jiān)督的自我身份認(rèn)同使得英國(guó)議會(huì)的監(jiān)督體系可以永葆活力。而對(duì)于中國(guó)人大來(lái)說(shuō)，由于整個(gè)人大制度是在執(zhí)政黨革命奪取政權(quán)之后建立的，因此，對(duì)于監(jiān)督的問(wèn)題，中國(guó)人大總是會(huì)陷入一種“欲說(shuō)還休”的境地。這直接體現(xiàn)在中國(guó)人大的肯定性監(jiān)督多于否定性監(jiān)督上。從實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)人大對(duì)肯定性監(jiān)督的認(rèn)識(shí)是到位的，并能夠經(jīng)常地運(yùn)用。但是，對(duì)于作為權(quán)力運(yùn)行安全保障的否定和制約力量，人大則比較缺失。一些體現(xiàn)人大監(jiān)督的強(qiáng)制性、制約性的剛性監(jiān)督方式長(zhǎng)時(shí)間封存在法律文本中，難得在符合條件時(shí)被及時(shí)啟動(dòng)并有效運(yùn)用，使人大監(jiān)督變得溫情脈脈，疲軟乏力[10]。這些都表明，相對(duì)于英國(guó)議會(huì)，中國(guó)人大對(duì)于自身作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色認(rèn)同感要弱一些。

另一方面，社會(huì)需要從一個(gè)整體層面為代議機(jī)關(guān)的“監(jiān)督者”身份提供理念支持。這主要是指在政治文化層面，整個(gè)社會(huì)應(yīng)當(dāng)為代議機(jī)關(guān)扮演監(jiān)督者的角色提供一種建構(gòu)性的理念支持。

在這一點(diǎn)上，英國(guó)社會(huì)具有議會(huì)監(jiān)督所需要的協(xié)商、妥協(xié)、法治的傳統(tǒng)。首先，英國(guó)在歷史上很早就有了政治協(xié)商的傳統(tǒng)。中世紀(jì)初期，盎格魯—撒克遜人將日耳曼民族的原始部落民主習(xí)慣帶進(jìn)了大不列顛。征服了大不列顛中南部地區(qū)的盎格魯—撒克遜人，為了能夠有效地統(tǒng)治屬內(nèi)七個(gè)王國(guó)，成立了“賢人議會(huì)”，各王國(guó)國(guó)王和貴族共同參與國(guó)家政務(wù)。作為政治協(xié)商的賢人議會(huì)體制被英國(guó)的歷史保留傳承下來(lái)。之后的“大議會(huì)”和“模范議會(huì)”都很好地堅(jiān)持了政治協(xié)商這一傳統(tǒng)。而這種早期的政治協(xié)商，不僅僅是社會(huì)各階層之間就某項(xiàng)事務(wù)的探討，更主要是通過(guò)協(xié)商對(duì)王權(quán)構(gòu)成監(jiān)督和制約。其次，英國(guó)政治文化中善于妥協(xié)的傳統(tǒng)有利于議會(huì)監(jiān)督體系的形成和可持續(xù)發(fā)展。正如羅素所言，“英國(guó)人承襲了典型的喜歡妥協(xié)的傳統(tǒng)，在社會(huì)問(wèn)題上，他們考慮的是改良而不是革命?！盵11]這種妥協(xié)精神使得英國(guó)統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)更傾向于利用議會(huì)這個(gè)平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)利益整合，從而有利于議會(huì)監(jiān)督的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。再次，英國(guó)社會(huì)的法治傳統(tǒng)為議會(huì)監(jiān)督的形成和發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。英國(guó)歷史早期就形成了法治傳統(tǒng)，即國(guó)王不服從于任何人但必須服從上帝和法律[12]。而事實(shí)上，法律的背后就是立法機(jī)關(guān)——英國(guó)議會(huì)。而綜合來(lái)講，英國(guó)社會(huì)這種善于協(xié)商、妥協(xié)和法治的傳統(tǒng)，一方面使得整個(gè)社會(huì)對(duì)議會(huì)作為監(jiān)督者的角色有了事實(shí)上的期許，而在另一個(gè)層面也促進(jìn)了議會(huì)自身對(duì)其監(jiān)督者角色的認(rèn)同。

由于中國(guó)社會(huì)自身特點(diǎn)和發(fā)展階段所限，人大作為監(jiān)督者角色的社會(huì)建構(gòu)呈現(xiàn)出一種矛盾交雜的狀況。一方面，中國(guó)社會(huì)缺乏監(jiān)督政府的政治文化。中國(guó)傳統(tǒng)的秩序論證從“合”的立場(chǎng)出發(fā)，主張你中有我、我中有你的整體統(tǒng)一，并認(rèn)為這是秩序的要件，權(quán)力分立在這里不僅不是討論秩序的前提，而且可能被視為有悖于秩序建設(shè)的東西[13]。在這種“合”的思維影響下，對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和限制是有悖于社會(huì)秩序的。而在另一個(gè)層面，作為現(xiàn)代意義上的中國(guó)社會(huì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下，逐步形成了利益多元化的局面。在這種情況下，中國(guó)社會(huì)的權(quán)利意識(shí)和自我意識(shí)逐步蘇醒，對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的意識(shí)也逐步得到深化。因此，我們可以看到，一方面主導(dǎo)中國(guó)實(shí)際政治生活的依舊是主流的“合”的思維。比如人們?cè)诰S護(hù)自己的利益時(shí)，仍然將主要的期望寄托在公權(quán)力即政府身上，而往往忽視了人大才是其利益代表平臺(tái)，公民上訪問(wèn)題的存在就是一個(gè)明證。但另一方面，不可否認(rèn)的是，利益多元化也已經(jīng)開(kāi)始慢慢改變著中國(guó)社會(huì)。近些年來(lái)，中國(guó)各地人大所進(jìn)行的自主民主創(chuàng)新以及某些地方公民主動(dòng)參選人大代表的事實(shí)已經(jīng)說(shuō)明，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)人大作為監(jiān)督者的角色有所期待。但是，相對(duì)于英國(guó)，中國(guó)社會(huì)顯然還沒(méi)有為人大監(jiān)督建構(gòu)一個(gè)深層次的比較穩(wěn)定的身份認(rèn)同。

四、小結(jié)

從根本上講，中英兩國(guó)對(duì)代議機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的履行都是非常重視的。但不可否認(rèn)的是，從實(shí)踐中，人們卻能發(fā)現(xiàn)，英國(guó)議會(huì)能夠更為具體地、實(shí)質(zhì)性地運(yùn)用監(jiān)督權(quán)。這種差異的存在并不能說(shuō)明兩類國(guó)家議會(huì)監(jiān)督的孰優(yōu)孰劣，但卻為我們提供了一系列值得思索的問(wèn)題。其中一個(gè)重要的問(wèn)題就是，代議機(jī)關(guān)監(jiān)督者角色的確立和實(shí)現(xiàn)并不僅僅是一句話或一個(gè)規(guī)定，而是需要一個(gè)系統(tǒng)的激勵(lì)體系為其提供背景支持。通過(guò)以上分析，我們可以看出，體制激勵(lì)、法律激勵(lì)、理念激勵(lì)三者共同支撐了中英兩國(guó)代議機(jī)關(guān)監(jiān)督激勵(lì)體系。政治體制激勵(lì)在權(quán)力配置的角度為代議機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的履行提供了合法性支持。法律激勵(lì)及其延伸的規(guī)則激勵(lì)為代議機(jī)關(guān)監(jiān)督角色的實(shí)現(xiàn)提供了程序性支持和保護(hù)。而理念激勵(lì)則從身份認(rèn)同的角度為代議機(jī)關(guān)監(jiān)督者角色的實(shí)現(xiàn)及其監(jiān)督職能的可持續(xù)發(fā)展提供了深層次的積淀。這三個(gè)方面共同發(fā)揮作用，缺一不可。

英國(guó)議會(huì)之所以能夠更為科學(xué)和實(shí)際地運(yùn)用監(jiān)督權(quán)，其關(guān)鍵原因恰恰在于，英國(guó)議會(huì)擁有一個(gè)更為系統(tǒng)的監(jiān)督激勵(lì)體系。英國(guó)的政治體制首先在權(quán)力配置層面賦予了議會(huì)至尊無(wú)上的地位。英國(guó)的法律和一系列的規(guī)則設(shè)置又為議會(huì)的這種地位提供了切實(shí)的保障。而與之相聯(lián)系的第三個(gè)層面，英國(guó)社會(huì)擁有一套支撐議會(huì)監(jiān)督的理念。這種理念經(jīng)過(guò)歷史的積淀成為英國(guó)政治文化的一部分，并在其政治體制設(shè)計(jì)和法律規(guī)定中得到體現(xiàn)。因此，對(duì)于英國(guó)議會(huì)來(lái)說(shuō)，體制激勵(lì)、法律激勵(lì)和理念激勵(lì)是融為一體的。而中國(guó)人大監(jiān)督不力的原因恰恰出在，我們?nèi)舜蟊O(jiān)督激勵(lì)的體系并沒(méi)有真正地成為一個(gè)穩(wěn)定的統(tǒng)一的系統(tǒng)。雖然我國(guó)的政體規(guī)定了人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，賦予了人大監(jiān)督“一府兩院”的權(quán)力，但是，中國(guó)人大監(jiān)督者角色的實(shí)現(xiàn)卻面臨著“兩個(gè)脫節(jié)”。一方面，由于實(shí)際的法律和具體的程序支撐不到位，中國(guó)人大面臨著“制度規(guī)定”和“實(shí)際運(yùn)作”的脫節(jié)問(wèn)題。另一方面，中國(guó)社會(huì)并沒(méi)有為人大監(jiān)督提供深層次的理念支持，這就造成了“制度”與“理念”的脫節(jié)。因此，相對(duì)于英國(guó)議會(huì)，中國(guó)人大雖然在政治體制安排上具有絕對(duì)的至高無(wú)上的地位，但是由于法律和規(guī)則激勵(lì)、理念激勵(lì)的不完善，使得中國(guó)人大監(jiān)督激勵(lì)體系并未能如英國(guó)一樣成為一個(gè)完整的各要素之間相互支持的系統(tǒng)。

最后，我們必須要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，比較的本質(zhì)并不在于評(píng)判優(yōu)劣，而在于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。從中英兩國(guó)代議機(jī)關(guān)監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制的比較中，我們能夠發(fā)現(xiàn)，中國(guó)人大監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制最大的問(wèn)題在于各要素之間的不統(tǒng)一。而縱觀改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)政治體制改革事實(shí)上也一直在圍繞著“如何構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的、系統(tǒng)的人大監(jiān)督激勵(lì)體系”這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行實(shí)踐。從某種程度上講，這種不統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)使改革者認(rèn)識(shí)到了問(wèn)題所在，也為改革提供了動(dòng)力。因此，對(duì)于中國(guó)人大監(jiān)督而言，具有改革意識(shí)的人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了問(wèn)題所在。而重要的是，我們?nèi)绾螌⑦@種問(wèn)題意識(shí)轉(zhuǎn)化為改革意識(shí)，切實(shí)地在政策引導(dǎo)、法治建設(shè)和公民教育等方面進(jìn)行配套的改革。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3][6][12] 劉建飛等：《英國(guó)議會(huì)》，華夏出版社2002年版，導(dǎo)論第16、21、19頁(yè)，第195頁(yè)。

[4]林泰、林伯海：《中國(guó)人大制度和西方議會(huì)制度的異同》，載于今日中國(guó)網(wǎng)站，http://www.chinatoday.com.cn/china/z20033/lianghui226/lh226yy5xifang.htm.

[5]胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社1998年版，第292頁(yè)。

[7]曹沛霖：《議會(huì)政治》 新竹: 理藝出版社1994年版，第125頁(yè)。

[8]英國(guó)議會(huì)永久議事原則以明文的形式制定于1832年，徹底改變了平民院之前缺乏成文議事規(guī)則的狀況。而在接下來(lái)的發(fā)展中，這套規(guī)則每一次的變革都是在原有規(guī)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，沒(méi)有任何一屆議會(huì)的平民院全盤廢除以往的永久議事規(guī)則而以全新的規(guī)則取代。每一屆平民院總是以新的一號(hào)或若干號(hào)永久議事規(guī)則續(xù)上現(xiàn)行文本，一號(hào)一號(hào)積累下來(lái)。

[9]蔣勁松：《議會(huì)之母》，中國(guó)民主法制出版社1998年版，第906頁(yè)。

[10]石永寧：《人大監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是兩種力量》，刊于《人民之聲》2005年第35期，“開(kāi)篇要論”欄目。

[11]【英】羅素：《西方的智慧》（下冊(cè)），文化藝術(shù)出版社1997年版，第460頁(yè)。

[13]張靜主編：《國(guó)家與社會(huì)》（編者的話），浙江人民出版社1998年版，第3頁(yè)。

（作者單位：中共中央黨校）