危機(jī)下看政府采購(gòu)之法律規(guī)制

竇 開

摘要:一直以來(lái),巨額政府訂單既是刺激經(jīng)濟(jì)的核心措施,也是“權(quán)力尋租”的巨大目標(biāo)。在危機(jī)下,若政府僅僅是送出巨額訂單而沒有構(gòu)建良好的政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制,則很容易造成財(cái)政資源的浪費(fèi),使資金用不到實(shí)處,因而必須加強(qiáng)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的法律規(guī)制。

關(guān)鍵詞:政府采購(gòu)公開招標(biāo)法律監(jiān)督可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào):D996文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

2008年,我國(guó)政府為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)出臺(tái)了4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,其中絕大部分都投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),很大一部分屬于政府采購(gòu)的范疇。適時(shí),面對(duì)突然擴(kuò)大的政府采購(gòu)規(guī)模,我國(guó)的政府采購(gòu)法制能否支撐起萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)計(jì)劃引得眾人矚目。想當(dāng)年“非典”之后,國(guó)家建設(shè)公共衛(wèi)生體系的巨額政府訂單引發(fā)了“中國(guó)政府采購(gòu)第一案”。 廣東開元醫(yī)療設(shè)備有限公司,一個(gè)核準(zhǔn)成立不足一個(gè)月、未能提供三年企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)證明且投標(biāo)價(jià)格并非最低的小公司,竟然獲得了國(guó)家兩部委總計(jì)4688萬(wàn)元的大單招標(biāo)項(xiàng)目,落標(biāo)者對(duì)政府采購(gòu)的透明度強(qiáng)烈質(zhì)疑并將國(guó)家財(cái)政部推上被告席。如今那家奪標(biāo)公司已大門緊閉,然而財(cái)政部仍深陷于“政府采購(gòu)第一案”之迷局,國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部和招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)等單位也相繼被推入其中,到現(xiàn)在公眾仍在期望法律能給政府采購(gòu)“只選貴的”一個(gè)說法。反思過往,此次金融危機(jī)下政府送出的巨額訂單如何才能將錢用到實(shí)處?一年多過去了,我們發(fā)現(xiàn)需要強(qiáng)調(diào)的還是更為完善的政府采購(gòu)法律制度。

一、政府采購(gòu):錢如何用?

雖然政府采購(gòu)本質(zhì)上是政府管理經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段,采購(gòu)目的不具有贏利性,但政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)是為了實(shí)現(xiàn)政府的職能和社會(huì)公共利益,并且追求經(jīng)濟(jì)的高效性,所購(gòu)商品或勞務(wù)應(yīng)為有關(guān)部門運(yùn)營(yíng)中必須的,且規(guī)格適當(dāng)、價(jià)格合理、品質(zhì)合乎需要。道布勒在《采購(gòu)與供應(yīng)管理》一書中指出,政府采購(gòu)與私人采購(gòu)“最重要的區(qū)別是公共采購(gòu)部門履行的是托管人的職能,因?yàn)槭芄偷墓芾韱T花費(fèi)的資金來(lái)自于別人的捐助和稅收,雇主依靠這些資金代表他們的客戶或捐助人提供服務(wù)。”因而,政府采購(gòu)又不是政府可以任意使用的經(jīng)濟(jì)管理手段,政府采購(gòu)計(jì)劃及預(yù)算的編制、調(diào)整等環(huán)節(jié)都必須受到嚴(yán)格的法律限定和控制,然而我國(guó)目前對(duì)這方面的規(guī)制并不嚴(yán)格。

對(duì)于我國(guó)寬泛的政府采購(gòu),大體上包括兩個(gè)方面:(1)政府自身消費(fèi)。指各級(jí)政府的辦公用品和辦公用房等。(2)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目。指國(guó)家對(duì)關(guān)系到公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施的投資,以及對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的企業(yè)的建設(shè)。我國(guó)的政府采購(gòu)法律制度對(duì)采購(gòu)的項(xiàng)目并沒有進(jìn)一步的具體闡釋,對(duì)采購(gòu)預(yù)算的編制、執(zhí)行也缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)制。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)并不是偶然,從根本上來(lái)說,作為母法的《憲法》中并沒有財(cái)政性資金應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用的基本條款,財(cái)政性憲法的缺乏與具體法律制度的疏漏,使得對(duì)公共資金的使用缺少了應(yīng)有的規(guī)制。

對(duì)此,首先應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府采購(gòu)中公共資金的使用量,預(yù)防脫離實(shí)際而靡費(fèi)。例如,可以將地方政府自身消費(fèi)的預(yù)算與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤,而對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的投資則應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要進(jìn)行。其次,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善政府采購(gòu)計(jì)劃及預(yù)算的編制,明確這一過程所應(yīng)遵循的原則,界定采購(gòu)對(duì)象的范圍,規(guī)范采購(gòu)預(yù)算編制的程序和方法,使得政府采購(gòu)預(yù)算具有較高的質(zhì)量,改變預(yù)算編制粗枝大葉、預(yù)算數(shù)字不實(shí)的現(xiàn)狀。同時(shí),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算的約束力,不得隨意變更政府采購(gòu)預(yù)算,改革預(yù)算會(huì)計(jì)制度。最后,對(duì)于濫用公共資金進(jìn)行政府采購(gòu)的行為應(yīng)依法予以懲處,以正法紀(jì)。2009年,因決策耗巨資將政府辦公大樓建成白宮模樣而備受關(guān)注的原鄭州市惠濟(jì)區(qū)區(qū)委書記馮劉成被判無(wú)期徒刑,但其罪名是“貪污罪”、“受賄罪”與“挪用公款罪”,檢察機(jī)關(guān)并未指控馮劉成決策建設(shè)豪華辦公樓的違法性,因?yàn)槲覈?guó)沒有“揮霍浪費(fèi)公款罪”之類的罪名。數(shù)百萬(wàn)的受賄、貪污、挪用公款足夠判無(wú)期徒刑,而7億元大手筆豪華辦公樓的靡費(fèi)公款卻連一個(gè)相應(yīng)的罪名都沒有,這不得不讓人反思:是否靡費(fèi)公共資金的政府采購(gòu)是法律所允許的呢?

二、政府采購(gòu):方式有缺陷

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第26條規(guī)定,政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的方式有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等。在這些采購(gòu)方式中,公開招標(biāo)由于具有透明程度高、選擇范圍廣、競(jìng)爭(zhēng)范圍大等特點(diǎn)而被作為我國(guó)政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式,然而,對(duì)于政府采購(gòu)在什么情形下適用公開招標(biāo),以及怎樣展開公開招標(biāo),我國(guó)政府采購(gòu)法中均無(wú)詳細(xì)規(guī)定。相較之下,在政府采購(gòu)法律體系較為發(fā)達(dá)的美國(guó)及歐盟地區(qū)對(duì)政府采購(gòu)存在著強(qiáng)制性招標(biāo)政策,即凡是政府采購(gòu)的項(xiàng)目,達(dá)到一定的金額都必須實(shí)行招標(biāo),以此保障公開招標(biāo)的優(yōu)越性能在政府采購(gòu)中得到最大發(fā)揮。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)于公開招標(biāo)之規(guī)定主要體現(xiàn)在第四條:政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的,適用招標(biāo)投標(biāo)法。據(jù)此,公開招標(biāo)的工程采購(gòu)適用招標(biāo)投標(biāo)法,而貨物和服務(wù)的公開招標(biāo)適用何種法律來(lái)調(diào)整卻沒有規(guī)定。同時(shí),對(duì)于公開招標(biāo)的工程采購(gòu)是無(wú)條件的全部適用招標(biāo)投標(biāo)法還是僅在采購(gòu)方式的規(guī)范上適用《招標(biāo)投標(biāo)法》而其他方面遵照《政府采購(gòu)法》仍存在爭(zhēng)議,這兩法的分歧與矛盾也是政府采購(gòu)法治領(lǐng)域的大難題。在對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行法律規(guī)制時(shí),首先應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)法律體系本身。

另外,且不論公開招標(biāo)中所存在的泄露保密資料、陪標(biāo)圍標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)、黑白合同等違法現(xiàn)象,這些幾乎是公開的“秘密”,我國(guó)的公開招標(biāo)制度本身也存在缺陷。首先,招標(biāo)公司為“權(quán)力租金”提供了合法場(chǎng)所。我國(guó)的《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》都允許以營(yíng)利為目的的招標(biāo)公司代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù),表面上看供應(yīng)商是由招標(biāo)公司通過公平競(jìng)爭(zhēng)的方式獲得采購(gòu)項(xiàng)目,采購(gòu)人不掌握政府采購(gòu)的最終決定權(quán),但采購(gòu)人選擇招標(biāo)公司的余地非常大,而招標(biāo)公司在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中為獲得代理地位則必須支付相應(yīng)的“權(quán)力租金”,并進(jìn)而影響其對(duì)供應(yīng)商的選擇。其次,我國(guó)的評(píng)標(biāo)專家制度也值得反思。按制度設(shè)計(jì),評(píng)標(biāo)專家應(yīng)當(dāng)是專業(yè)的、中立的第三方,但由于評(píng)標(biāo)委員會(huì)是招標(biāo)公司臨時(shí)組建的,評(píng)標(biāo)專家由招標(biāo)公司聘請(qǐng)并給付報(bào)酬,因而評(píng)標(biāo)專家很容易遵從招標(biāo)公司的意見,喪失公正選擇適格供應(yīng)商的獨(dú)立性,且項(xiàng)目評(píng)標(biāo)結(jié)束后委員會(huì)就解散,不承擔(dān)獨(dú)立的法律責(zé)任,這種專家制度需要改進(jìn)。

三、政府采購(gòu):監(jiān)督要加強(qiáng)

強(qiáng)大的法律監(jiān)督機(jī)制是政府采購(gòu)順利運(yùn)行的保障,而監(jiān)督體系的薄弱必將成為政府采購(gòu)的致命傷。一直以來(lái),政府采購(gòu)中的重大丑聞在世界許多國(guó)家都有發(fā)生,在我國(guó)也屢見不鮮,因而對(duì)于政府采購(gòu)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位的,從采購(gòu)計(jì)劃的編制到采購(gòu)的過程再到采購(gòu)?fù)瓿珊笫褂玫男Ч?兼顧采購(gòu)中的人與采購(gòu)中的事。這不僅是為了抑制貪污、受賄等腐敗現(xiàn)象,也是為了促進(jìn)采購(gòu)資金發(fā)揮最大的效果,防止資金的盲目投入、重復(fù)投入甚至是沒有任何效果的投入。

盡管我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)設(shè)置了多種監(jiān)督,初步建立了政府采購(gòu)的法律監(jiān)督機(jī)制,但目前這一監(jiān)督制度仍存在缺陷而有待改進(jìn)。首先,監(jiān)督的范圍不夠全面,對(duì)于政府采購(gòu)之前的計(jì)劃編制和政府采購(gòu)合同的履行情況沒有配套的監(jiān)督規(guī)制,這樣很容易產(chǎn)生編制政府采購(gòu)計(jì)劃過程中的隨意性,導(dǎo)致重復(fù)采購(gòu)、盲目采購(gòu),同時(shí)由于對(duì)采購(gòu)效果缺乏監(jiān)督,也致使很多公共資金沒有發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效率甚至根本沒有發(fā)揮應(yīng)有的效率。據(jù)報(bào)道,江蘇省灌南縣投資上億元的“惠民工程”——市民文化中心,建成后卻是縣政府豪華辦公大樓,“惠民工程”成了該縣違規(guī)修建機(jī)關(guān)辦公樓的幌子。如果對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督在采購(gòu)?fù)瓿珊蟊汴┤欢?不再追問其后的使用效果,則這樣的違規(guī)行為就可以逍遙法外。如今這樣丑陋的行為被公之于眾是由于社會(huì)自覺的監(jiān)督,而法律監(jiān)督體系卻在此疏漏了。

其次,監(jiān)督的主體存在問題。一方面,多頭監(jiān)督有時(shí)候會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督主體的缺位,而監(jiān)督主體的不統(tǒng)一也難免會(huì)各行其是,缺乏一個(gè)定位明確的主體來(lái)串起整個(gè)監(jiān)督流程。另一方面,對(duì)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的重視不足,法律雖然規(guī)定了任何單位和個(gè)人對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法行為有控告和檢舉權(quán),但沒有明確規(guī)定由哪個(gè)機(jī)關(guān)具體受理,容易造成有關(guān)部門的互相推諉。同時(shí),對(duì)于與政府方接觸最多的供應(yīng)商,法律法規(guī)反而對(duì)其設(shè)定了很高的監(jiān)督門檻,要求供應(yīng)商提起投訴必須滿足多個(gè)基本條件、逐級(jí)投訴以及舉證等,本應(yīng)最具有監(jiān)督積極性的供應(yīng)商有時(shí)反而陷入了監(jiān)督不能的境地。

第三,我國(guó)的政府采購(gòu)主管機(jī)關(guān)賦予的權(quán)力不足,沒有權(quán)威的監(jiān)督很難收到監(jiān)督的效果。財(cái)政部門作為政府采購(gòu)監(jiān)督部門雖然有全面的監(jiān)督職權(quán),但法律沒有具體財(cái)政部門在監(jiān)督過程中的行為規(guī)范,有學(xué)者指出:“一個(gè)財(cái)政局下屬的機(jī)構(gòu),在監(jiān)督政府機(jī)關(guān)大樓采購(gòu)中的問題時(shí),權(quán)力是多么的捉襟見肘?！焙茈y想象這樣的監(jiān)督可以收到較好的監(jiān)督效果。

筆者認(rèn)為,對(duì)于政府采購(gòu)的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)計(jì)劃和資金預(yù)算的管理,從源頭上規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng),同時(shí)也要注重對(duì)采購(gòu)效果的監(jiān)督,抓好“一頭一尾”。另一方面,應(yīng)當(dāng)理順各監(jiān)督部門的關(guān)系,明確職責(zé)分工,強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)限,對(duì)違法違紀(jì)的采購(gòu)應(yīng)當(dāng)依法懲處。還有一點(diǎn)需要指出的是,應(yīng)當(dāng)完善政府采購(gòu)的過程中政府與供應(yīng)商的爭(zhēng)端解決機(jī)制,這也能提高供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的積極性,發(fā)揮供應(yīng)商監(jiān)督的自身優(yōu)勢(shì)。

同時(shí),信息的公開是對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施監(jiān)督的一個(gè)重要條件,權(quán)力使人腐化,而陽(yáng)光則是最好的防腐劑。當(dāng)然,讓政府一下子公開全部預(yù)算和決算草案在政治上確實(shí)存在一定的風(fēng)險(xiǎn),但應(yīng)當(dāng)按照我國(guó)政府信息公開條例落實(shí)政府采購(gòu)信息的公開。

四、危機(jī)下的政府采購(gòu):關(guān)注可持續(xù)發(fā)展

危機(jī)下的政府采購(gòu)計(jì)劃,其最主要的目的在于拉動(dòng)內(nèi)需以抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),但需要注意的是,不恰當(dāng)?shù)恼少?gòu)實(shí)際上并不利于經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。此次的經(jīng)濟(jì)危機(jī)源于美國(guó)的次貸危機(jī),而次貸危機(jī)的出現(xiàn)很大程度上根源于美國(guó)人異化的消費(fèi)。在美國(guó),貸款消費(fèi)是非常普遍的現(xiàn)象,而貸款消費(fèi)實(shí)際上是預(yù)支了今后的可用資源,當(dāng)有限的資源無(wú)法滿足人們無(wú)限的欲望之時(shí),當(dāng)明天的可用資源都在今天被人們耗盡以后,我們需要面對(duì)的就不僅僅是經(jīng)濟(jì)危機(jī),而可能是更為嚴(yán)重的生存危機(jī)。

如今,為了刺激經(jīng)濟(jì)而投入的4萬(wàn)億元如果在擴(kuò)大內(nèi)需的過程中過度消費(fèi)了今后的可用資源,則這樣的舉措可能得不償失。因而,萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃更應(yīng)當(dāng)是一個(gè)可持續(xù)的政府采購(gòu)問題,在政府采購(gòu)的關(guān)鍵決策環(huán)節(jié)將有關(guān)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、政治等可持續(xù)發(fā)展理念和政策考慮納入到政府采購(gòu)決策體系中。這不僅僅是投資加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè),而是在其他的采購(gòu)過程中都要關(guān)注發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展的問題。相關(guān)學(xué)者指出:一個(gè)可以觀察到的公共采購(gòu)法律改革趨勢(shì)是,可持續(xù)采購(gòu)理論正在改變著現(xiàn)代公共采購(gòu)法的法理基礎(chǔ)。

然而,雖然《政府采購(gòu)法》規(guī)定對(duì)于貨物、工程和服務(wù),應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品、節(jié)能產(chǎn)品、具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品,但對(duì)于如何落實(shí)這些政策性規(guī)定卻沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。另一方面,以可持續(xù)公共采購(gòu)觀來(lái)考察我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)法,我們就會(huì)發(fā)現(xiàn),建立在純經(jīng)濟(jì)理論模型之上的招標(biāo)投標(biāo)法,缺乏可持續(xù)公共采購(gòu)的法律基礎(chǔ)。

重視政府采購(gòu)的可持續(xù)發(fā)展不僅僅是我們面對(duì)危機(jī)所應(yīng)當(dāng)有的思考,我們也需要設(shè)計(jì)出具體的實(shí)施機(jī)制來(lái)在整個(gè)政府采購(gòu)環(huán)節(jié)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展政策目標(biāo),這樣才能正真保障整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

(作者:南京大學(xué)法學(xué)院碩士研究生)

注釋:

按照規(guī)定,參與投標(biāo)的企業(yè)必須提供三年企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì).

轉(zhuǎn)引自王小能.政府采購(gòu)法律制度初探.法學(xué)研究.2000年第1期.

有些學(xué)者還提出了其他一些項(xiàng)目的政府采購(gòu)內(nèi)容,但筆者認(rèn)為這兩方面是比較主要的

參見陳艷紅,鄭薇.論政府采購(gòu)的法律缺陷.行政與法.2006年第S1期.