美國存款保險制度在金融危機中為何失靈

劉明彥

肆虐全球的金融危機還沒有結(jié)束的跡象，在危機中美國金融系統(tǒng)風雨飄搖，旨在維護金融市場穩(wěn)定和投資者信心的金融安全網(wǎng)之一——存款保險制度為什么會失靈，給中國什么樣的啟示？

美國存款保險制度框架

存款保險制度曾為美國構(gòu)筑了牢固的金融安全網(wǎng)，美國聯(lián)邦存款保險公司為存款人的存款擔保使存款人的利益得到保護，從而降低了銀行融資的成本和遭受擠兌的風險。但存款保險制度發(fā)揮其金融安全網(wǎng)功能的前提是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，法律明確禁止經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行持有企業(yè)股票，同時禁止投資銀行收受活期存款，甚至商業(yè)銀行業(yè)務(wù)只能在監(jiān)管當局許可的范圍內(nèi)進行，比如存款的最高利率限制（Q條款）、不得向活期存款支付利息、不得發(fā)放投資性貸款等。存款保險實際上是聯(lián)邦存款保險公司通過向商業(yè)銀行收取保險費向銀行的存款負債提供的擔保，當商業(yè)銀行經(jīng)營失敗或流動性困難無法償付存款人債務(wù)時，由存款保險公司代為支付存款人的存款，目前存款保險上限為10萬美元，超過部分只能得到部分補償。

存款保險被視為看跌期權(quán)，存款保險公司收取固定的期權(quán)費，當銀行經(jīng)營虧損給存款人造成損失時由存款保險公司負擔，而當銀行因承擔風險盈利時則由股東和管理層分享。因此，存款保險制度蘊藏著巨大的道德風險。即使嚴格執(zhí)行分業(yè)經(jīng)營和對商業(yè)銀行進行諸多限制，上世紀80年代美國銀行業(yè)危機（儲貸協(xié)會危機）耗盡了聯(lián)邦保險公司所有資金，最后不得不求助于聯(lián)邦財政資金。

上世紀末美國的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》的通過終結(jié)了已實施七十年的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的商業(yè)銀行，標志著美國混業(yè)經(jīng)營時代的開啟。美國由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的轉(zhuǎn)變是因為分業(yè)經(jīng)營的樊籬已被各種金融創(chuàng)新工具攻擊得千瘡百孔，分業(yè)經(jīng)營實質(zhì)上已經(jīng)名存實亡，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》的實施不過是對現(xiàn)實的認可而已。美國實行混業(yè)經(jīng)營的另一個可能原因是正在崛起的歐盟實行的是混業(yè)經(jīng)營，在金融全球化的時代，美國繼續(xù)堅守分業(yè)經(jīng)營的信條將使本國金融機構(gòu)在國際競爭中處于不利地位，出于國家利益的考慮而不是全球金融穩(wěn)定，美國毫不猶豫地推行了混業(yè)經(jīng)營，盡管金融安全網(wǎng)（存款保險制度）并沒有進行相當?shù)恼{(diào)整。

雖然1991年頒布的《聯(lián)邦存款保險公司促進法》則是美國存款保險制度的一次重要改進，其中的重要內(nèi)容包括：一是實行基于風險的差別保險費率，基準費率為1.25%；二是賦予聯(lián)邦存款保險公司“迅速采取糾正行動”的權(quán)利；三是賠償方法的改革，最重要的一條就是將全額賠償改為比例賠償，即便是25萬美元之內(nèi)的存款，也不能得到100%的賠償，聯(lián)邦存款保險公司負擔大部分，存款人個人也要承擔一小部分。但是，美國存款保險制度的改進僅是技術(shù)上小打小鬧，聯(lián)邦存款保險公司根本沒意識到它所保險對象風險早已今非昔比。

美國存款保險制度未能有效抵御金融危機的若干原因

巨額金融衍生品使銀行業(yè)承擔的風險超出存款保險公司的保險能力。

雖然聯(lián)邦存款保險公司名義上是對美國商業(yè)銀行的存款進行擔保，但商業(yè)銀行所從事的業(yè)務(wù)早已不局限于傳統(tǒng)的范圍，可以投資證券和高杠桿的衍生品，同時可以出售像信用違約互換（CDS）這樣高風險金融保險產(chǎn)品。由于商業(yè)銀行利用會計規(guī)則漏洞將數(shù)倍于資產(chǎn)負債表內(nèi)業(yè)務(wù)的衍生品合約（ABS、CDO、CDS等）列于表外，商業(yè)銀行的巨大風險被刻意隱藏。BIS的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年7月全球金融衍生品名義值高達760萬億美元，是世界同年GDP的15倍。由于美國銀行業(yè)是金融衍生品的急先鋒，其持有金融衍生品名義值將超過300萬億美元，美國聯(lián)邦存款保險公司2008年第三季度的報告顯示，美國銀行業(yè)投保的存款余額僅4.5萬億美元，不到衍生品名義值的2%。也就是說，只要銀行業(yè)金融衍生品名義額損失2%，將使銀行所有存款灰飛煙滅，那僅占加權(quán)風險資產(chǎn)4%的核心資本根本不值一提。資料顯示，美國聯(lián)邦存款保險公司2008年9月資本金余額僅為346億美元，保險覆蓋率僅為0.76%，創(chuàng)下2003年來新低。理論上講，擁有2.6萬億美元衍生品的美國銀行破產(chǎn)即可耗盡聯(lián)邦存款保險公司的資本金，因為僅美國銀行的存款余額就高達8000億美元。據(jù)報道，2009年1月30日一天就有3家美國商業(yè)銀行破產(chǎn)，在如此嚴峻形勢下，聯(lián)邦存款保險公司不久將自身難保。

僅對商業(yè)銀行的流動性風險進行保險，無法防范信用風險、市場風險、操作風險的沖擊。

美國聯(lián)邦存款保險公司已有75年的歷史，其設(shè)立的初衷是為防止銀行破產(chǎn)引發(fā)的擠兌風險的傳染，從而維持銀行體系的穩(wěn)定和公眾的信心。由于存款人的存款得到聯(lián)邦存款保險公司的擔保，即使一家銀行破產(chǎn)其他銀行的存款人也不必擔心自己的存款受損而擠兌其他銀行，從而避免了銀行同時清償眾多存款人債務(wù)的流動性風險。但是存款保險制度只能保證無辜銀行免遭擠兌，即預(yù)防非理性擠兌，對于已經(jīng)陷入困境的銀行并無多大幫助。由于存款保險金額有限，存款保險公司代銀行支付也需要時間，因此當銀行經(jīng)營困難或瀕臨破產(chǎn)時，銀行資金大量流失仍不可避免。2008年9月華盛頓互惠銀行破產(chǎn)，在此之前十天之內(nèi)該銀行資金凈流出高達167億美元，因為該銀行3070億美元資產(chǎn)中僅1880億美元來自存款，其他非存款債權(quán)人的擠兌使銀行流動性枯竭，最終被以19億美元的低價被摩根大通收購。實踐證明，銀行面臨的主要風險分別是信用風險、市場風險和操作風險，這三大風險也是巴塞爾II要求銀行資本覆蓋的風險。德意志銀行的年報顯示，2007年銀行的經(jīng)濟資本占比構(gòu)成如下：信用風險為53%，市場風險為22%，操作風險為25%。從理論上講，流動性風險可通過存款準備金制度解決，通常情況下，財務(wù)狀況穩(wěn)健的銀行面臨的流動性風險很低，因為它們有良好的融資能力。而信用風險、市場風險、操作風險最終會轉(zhuǎn)化為流動性風險。根據(jù)理性擠兌理論，存款人一般只擠兌那些經(jīng)營不善或財務(wù)狀況惡化的銀行，由于存款保險制度并不能為銀行破產(chǎn)提供保險，因此對于真正面臨流動性風險的銀行存款保險制度并無實質(zhì)作用。

間接為銀行其他非存款負債提供了保險，加大了存款保險公司收益與風險的不對稱。

美國聯(lián)邦存款保險公司通過對商業(yè)銀行的存款提供保險，按照所保險存款金額收取保費，從而使儲戶的存款在銀行破產(chǎn)時不受損害。但是，銀行的資金來源不只是存款和股本金，將近50%的資金來自非存款負債，這些債務(wù)不需要向存款保險公司交納1.25%的保費，但同樣可以享受存款保險公司的保險。美國銀行2007年年報顯示，其1.56萬億美元的負債中約51%是存款，另外49%由央行借款、債券回購、交易賬戶負債、商業(yè)票據(jù)、短期債券和長期債券等。負債和股本的運用即形成銀行的資產(chǎn)，在資產(chǎn)中是無法區(qū)分它們是來自存款還是其他負債，因此存款保險公司無法限制銀行資產(chǎn)的風險程度。由于銀行的非存款負債屬沒有保險（購買CDS除外），由此這些債權(quán)人比存款人對銀行經(jīng)營風險更敏感，不僅要求風險補貼，而且更關(guān)注銀行的經(jīng)營狀況，比一般存款人擁有更多的銀行信息。結(jié)果是，當銀行業(yè)績惡化時，非存款債權(quán)人會先于存款人要求銀行償還債務(wù)或提供抵押品，而銀行通常會利用存款人提供的流動性償還這些債務(wù)，從而使非存款債權(quán)人的清償順序優(yōu)先于存款人。由于商業(yè)銀行存款需要向聯(lián)邦存款保險公司支付保費，而非存款負債則沒有這筆負擔，1.25%的保費對于銀行來說是個不小的負擔，因為美國銀行的平均存貸利差僅1.2%，美國商業(yè)銀行存在對存款負債的替代效應(yīng)，即銀行將傾向于增加非存款負債減少存款負債而套利。由于存款人的存款受到聯(lián)邦存款保險公司上限為25萬美元的擔保，他們并沒有積極性規(guī)避銀行風險。因此，盡管聯(lián)邦存款保險公司只對商業(yè)銀行50%的負債收取了保費，但卻對所有負債提供了保險，這相當于存款保險公司和存款人共同購買了銀行資產(chǎn)中的“有毒”部分。在存款保險金額大幅提升，由1933年的2500美元目前已升至25萬美元，保費并沒有提高，而潛在被保險資產(chǎn)卻翻了一番（相當于存款保險費率降低了一半），即使沒有商業(yè)銀行表外巨額損失，存款保險公司僅自身力量是無法肩負起維持金融市場穩(wěn)定和公眾信心的重任。但自2007年9月至2009年1月底，美國已有33家銀行破產(chǎn)，僅華盛頓互惠銀行就涉及存款1880億美元，幸虧摩根大通銀行接下這個爛攤子，否則聯(lián)邦存款保險公司的保險資本早已所剩無幾，不斷有新銀行破產(chǎn)事件發(fā)生，可見聯(lián)邦存款保險公司在維持銀行系統(tǒng)穩(wěn)定方面并無建樹。美國存款保險制度極可能走到了盡頭。

監(jiān)督檢查制度未能有效防范和控制銀行風險，導(dǎo)致所保險的存款風險大幅上升。

美國聯(lián)邦存款保險公司通過對所保險銀行的資本充足率和杠桿率進行監(jiān)督檢查并采取快速糾正措施以控制銀行的風險，從而控制所保險存款的風險。自1991年聯(lián)邦存款保險公司改進法案通過后，對參加存款保險的銀行根據(jù)資本充足情形分為資本良好、資本充足、資本不足、資本顯著不足及資本嚴重不足五類，依資本不足程度采取相應(yīng)強制措施，例如更換負責人；對分支機構(gòu)設(shè)立、新業(yè)務(wù)拓展、資產(chǎn)增長、股利政策、董事監(jiān)事薪酬、關(guān)聯(lián)交易進行限制等。

然而，即使銀行維持所謂充足資本，巴塞爾協(xié)議的最低資本要求和美國的快速糾正措施對杠桿比率的限制，核心資本充足率僅略高于4%，杠桿倍數(shù)略低于25倍數(shù)（杠桿比率高于4%），根本不足以抵御破產(chǎn)的風險。根據(jù)美國銀行破產(chǎn)制度，與債權(quán)人或破產(chǎn)公司啟動普通公司破產(chǎn)程序不同，美國銀行破產(chǎn)程序的啟動權(quán)排他性地給予了銀行主管當局，即銀行破產(chǎn)由銀行許可機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)或聯(lián)邦存款保險公司依據(jù)法典列舉的破產(chǎn)原因來提出。資不抵債或不能償還到期債務(wù)并不是銀行破產(chǎn)的必要條件，只要銀行資本充足率低于2%（資本嚴重不足），持續(xù)時間達到90天，銀行的財務(wù)狀況就可被視為不再符合“安全和穩(wěn)健”的運營要求，銀行主管當局（美國聯(lián)邦存款保險公司）即可將其接管，使其破產(chǎn)。美國的銀行破產(chǎn)制度盡管規(guī)定以2%的資本（所有者權(quán)益）保護債權(quán)人和聯(lián)邦存款保險公司的利益，但由于銀行持有巨額的交易賬戶資產(chǎn)和表外資產(chǎn)，這些資產(chǎn)被分為三類，第一類以市場價格估值，是指那些市場交易活躍，流動性良好的資產(chǎn)；第二類是以歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)定價估值，主要指那些流動性較差，但交易價格有較長統(tǒng)計數(shù)據(jù)的資產(chǎn)；第三類資產(chǎn)根據(jù)盯模型定價，這些資產(chǎn)不僅流動性差，而且交易價格的歷史數(shù)據(jù)也不充分，主要是OTC市場交易的衍生品。三類資產(chǎn)中，第一類風險最小，但在全球金融危機背景下，一天下跌2%也很正常，第二類、第三類資產(chǎn)估值缺乏透明度，減記10%都很正常，甚至部分沒有成交量已經(jīng)一文不值。因此，聯(lián)邦存款保險公司根據(jù)巴塞爾協(xié)議在混業(yè)經(jīng)營和放松金融管制背景下進行風險控制基本上無效，盡管它附加了25倍杠桿倍數(shù)限制，但由于衍生品投資本身應(yīng)有近20倍的杠桿，最終使商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)的真實杠桿倍數(shù)超過100倍。據(jù)統(tǒng)計，美國前100名非金融上市公司杠桿比率（核心資本充足率）30%～40%，而前100名銀行的杠桿比率約為4%，后者杠桿倍數(shù)是前者的10倍。更可怕的是，混業(yè)經(jīng)營的商業(yè)銀行進行高杠桿的衍生品投資（賬面上進行了風險對沖），使其變得更加脆弱，商業(yè)銀行破產(chǎn)風險最終會傳導(dǎo)給存款保險公司。

美國商業(yè)銀行在金融市場中的地位嚴重削弱，即使商業(yè)銀行安然無恙也無法避免金融危機。

自上世紀七十年代以來，美國金融市場產(chǎn)品創(chuàng)新如雨后春筍，尤其是貨幣基金規(guī)模的擴張，使美國出現(xiàn)了嚴重的金融“脫媒”現(xiàn)象。1980年，在整個金融體系的資產(chǎn)份額中，美國的商業(yè)銀行（包括儲貸協(xié)會、貸款公司）要占近60%，隨后比重不斷下降，目前已不足30%，共同基金、保險公司的資產(chǎn)規(guī)模遠超過商業(yè)銀行。與此同時，美國家庭資產(chǎn)構(gòu)成中，存款僅占16%。因此，即使存款保險制度可以使商業(yè)銀行免于破產(chǎn)（事實上不能），當其他金融機構(gòu)投資銀行、保險公司、貨幣基金遭受損失時，僅靠商業(yè)銀行的穩(wěn)健不足維持金融市場的穩(wěn)定。數(shù)據(jù)顯示，2008年第三季度美國商業(yè)銀行總資產(chǎn)為12萬億美元，其受保險的存款僅為4.5萬億美元。當雷曼兄弟這些投資銀行陷入破產(chǎn)時，持有雷曼債券的商業(yè)銀行不能獨善其身嗎？可見，僅對金融市場中不再舉足輕重的商業(yè)銀行存款提供擔保，根本無法維持金融市場的穩(wěn)定和公眾的信心。

對中國的啟示

建立中國存款保險制度應(yīng)當重新審視。中國建立存款保險制度以取代當前政府對商業(yè)銀行的隱性擔保幾乎已經(jīng)成為學界和政府的共識，但美國存款保險制度在本輪金融危機中未能發(fā)揮其金融安全網(wǎng)功能使人們對存款保險制度重新思考。存款保險制度面臨著商業(yè)銀行巨大的道德風險和混業(yè)經(jīng)營形成市場風險和操作風險，各國的存款保險公司能否挺過本輪金融危機尚不可知。產(chǎn)生于分業(yè)經(jīng)營和金融管制森嚴時代的存款保險制度能否適應(yīng)金融全球化、放松金融管制、混業(yè)經(jīng)營成為主流、衍生品脫離原生產(chǎn)品和實體經(jīng)濟嚴重泛濫的現(xiàn)實？也許存款保險制度已不合時宜，在銀行負債構(gòu)成中存款比重不斷下降的今天，存款保險本身并沒有實際意義。一個更重要的問題，商業(yè)銀行是否可以保險，存款保險制度有沒有存在的理論和現(xiàn)實依據(jù)？

中國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營應(yīng)當審慎。在本輪金融危機中率先倒下是國際投資銀行，以雷曼的“死亡”最為悲壯，隨之倒下的是商業(yè)銀行。投資銀行之所以先死，主要原因是它們的資產(chǎn)估值直接受金融危機沖擊，同時它們的流動性依賴金融市場。在巨額減記和流動性枯竭的雙重打擊下，投資銀行紛紛破產(chǎn)。雖然美國商業(yè)銀行在存款保險制度保護下以較低成本融資，但追求暴利動機的驅(qū)動下，商業(yè)銀行投資巨額的高風險資產(chǎn)，包括次級債和CDS等衍生品使其承擔了過高的風險。在西方媒體總結(jié)的金融危機七宗罪中，混業(yè)經(jīng)營難辭其咎。中國銀行業(yè)混業(yè)經(jīng)營剛剛起步，中國銀行等國有銀行不幸持有了雷曼債券，結(jié)果剛進入國際金融市場就體驗到巨大的市場風險。中國股市在本輪金融危機中跌幅巨大，幸虧中國銀行業(yè)交易賬戶資產(chǎn)占比較低，因此沒有發(fā)生像歐美銀行那樣的巨額減記。中國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的格局尚未改變，金融業(yè)冒然實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營將大幅增加銀行業(yè)面臨的市場風險，這些風險僅靠4%的核心資本是無法完全覆蓋的。中國銀行業(yè)目前的資本監(jiān)管框架仍是巴塞爾協(xié)議，由于中國宏觀經(jīng)濟持續(xù)增長，銀行業(yè)持有高風險的資產(chǎn)（次級債和衍生品）的比重很低，因此銀行業(yè)依然穩(wěn)健。但中國銀行業(yè)應(yīng)謹慎看待巴塞爾協(xié)議，提高撥備覆蓋率，提升銀行業(yè)抵御風險的能力。目前中國銀監(jiān)會要求商業(yè)銀行撥備覆蓋率達到130%以上，遠高于充足撥備覆蓋率100%的水平，從而使銀行緩釋貸款和資產(chǎn)損失的能力大幅提高，核心資本遭受侵蝕的可能性降低，銀行經(jīng)營更加穩(wěn)健。最后，實現(xiàn)風險管理端口前移，使不良貸款的風險在貸前調(diào)查、貸中審查環(huán)節(jié)中得到有效控制，建立有效的風險預(yù)警、防范體系實現(xiàn)銀行穩(wěn)健經(jīng)營，而不僅靠資本來事后覆蓋風險。

(作者單位：中國民生銀行)