我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分析及制度重構(gòu)

肖晚霞　蔣軍成　施春娟

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)， 湖北武漢 430060)

摘要：我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度由于產(chǎn)權(quán)界定不合理和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的缺失，導(dǎo)致違法征地現(xiàn)象嚴(yán)重，土地交易成本昂貴，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護(hù)。文章引入產(chǎn)權(quán)理論，特別是從農(nóng)地的使用權(quán)和處置權(quán)方面，論述了農(nóng)地問(wèn)題造成的原因，提出合理界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，建立允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的機(jī)制，讓農(nóng)民分享產(chǎn)權(quán)增值的成果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；產(chǎn)權(quán)制度；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2009）02-0044-05

收稿日期：2008-11-28

作者簡(jiǎn)介：肖晚霞（1984-），女，湖北天門人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院2008級(jí)國(guó)

際貿(mào)易專業(yè)研究生，研究方向：國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資。

蔣軍成（1973-），男，湖北孝感人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理研究所助理研究員，研究方向：人力資源管理，行政法；

施春娟（1984-），女，云南昆明人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院07級(jí)社會(huì)保障專業(yè)研究生，研究方向：人力資源管理。

黨的十七屆三中全會(huì)公告中明確提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。由此彰顯了我們黨對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)上升到一個(gè)嶄新的高度。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷主要來(lái)自于農(nóng)地收益權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)的界定不合理，導(dǎo)致使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)的預(yù)期不足，為地方政府干預(yù)行為和集體組織代理人的機(jī)會(huì)主義行為提供了空間，阻礙了土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的價(jià)值增值，提高了農(nóng)地的交易成本。本文認(rèn)為，政府的改革重點(diǎn)應(yīng)是保護(hù)農(nóng)戶土地權(quán)利，特別是農(nóng)地使用和處置權(quán)利，實(shí)現(xiàn)更合理的收益權(quán)界定以及讓農(nóng)戶獲得產(chǎn)權(quán)增值的成果。從而切實(shí)做到讓農(nóng)民“有權(quán)可依、維權(quán)可行、違權(quán)必究”。真正建立維護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度保障，貫徹中央精神，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

一、西方產(chǎn)權(quán)理論的基本分析框架

西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是一種在人和物的關(guān)系掩蓋之下的人與人之間的關(guān)系，是排他性權(quán)利關(guān)系[1]。產(chǎn)權(quán)包括物權(quán)和債權(quán)，其中債權(quán)中的所有權(quán)最為重要，它包括占有、使用、收益和處置的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)不是物品，而是抽象的社會(huì)關(guān)系，是人與人之間由于物的存在而引起的、與其使用相關(guān)的關(guān)系。共同體中的產(chǎn)權(quán)制度則是“一系列用來(lái)確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系”。

其次，任何交易在本質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)交易。經(jīng)濟(jì)學(xué)在本質(zhì)上是對(duì)稀缺資源產(chǎn)權(quán)的研究，“經(jīng)濟(jì)學(xué)的問(wèn)題，或價(jià)格如何決定的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)應(yīng)如何界定與交換以及應(yīng)采取怎樣的形式的問(wèn)題”。產(chǎn)權(quán)在法律上界定清晰是交易的前提，它是圍繞所有權(quán)衍生出來(lái)的有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的劃分和組合，其實(shí)質(zhì)就是不同所有者不出讓除他自己以外的任何人占有、使用、處置某物的能力。它是所有者和所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利的法律安排。而且交易本身又是一個(gè)通過(guò)定價(jià)而對(duì)產(chǎn)權(quán)再界定的過(guò)程。

再次，交易成本為正，產(chǎn)權(quán)就不能被完整地界定清楚，從而需要政府管制。交易成本是指“與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本”。要完整地界定產(chǎn)權(quán)，資產(chǎn)的所有者和對(duì)它有潛在興趣的人就必須對(duì)它有價(jià)值的所有屬性有完全的認(rèn)識(shí)。因此，明晰產(chǎn)權(quán)邊界是克服市場(chǎng)失靈的關(guān)鍵。公共領(lǐng)域中的資源是沒(méi)有界定的產(chǎn)權(quán)。當(dāng)交易一方利用成本優(yōu)勢(shì)打破均衡的產(chǎn)權(quán)界定后，又不承擔(dān)違約成本，他們就會(huì)對(duì)公共財(cái)富進(jìn)行過(guò)度攫取，產(chǎn)生如同“公地的悲劇”情形，導(dǎo)致公共資源的濫用、破壞甚至枯竭。相對(duì)完整界定而言，產(chǎn)權(quán)界定不清將導(dǎo)致其資源配置效率低下，產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。所以，政府解決市場(chǎng)失靈的關(guān)鍵，就是明晰產(chǎn)權(quán)邊界，降低“產(chǎn)權(quán)充分界定”的成本。

二、我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題

中國(guó)農(nóng)村當(dāng)前實(shí)行的仍然是集體所有的土地產(chǎn)權(quán)制度，中國(guó)的憲法、土地管理法、農(nóng)業(yè)法、土地承包法等法律部門中，都以法律規(guī)范的形式對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的方式予以肯定，如《憲法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！北M管表面來(lái)看家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只是土地經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，但從法律的角度分析，經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該屬于所有權(quán)的權(quán)能，即土地的使用權(quán)和收益權(quán)。所以，土地的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只能看作是一種不完全的土地產(chǎn)權(quán)。下表是我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)改革脈絡(luò)中土地的一些分配原則。

（一）城鄉(xiāng)貧富差距逐漸擴(kuò)大

雖然1978年中國(guó)農(nóng)村曾經(jīng)是全國(guó)改革的先鋒隊(duì)，但30年后，中國(guó)的改革卻因延續(xù)半個(gè)多世紀(jì)的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制”難以打破而困難重重，甚至瀕于“停滯不前”地步。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅反映在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，更表現(xiàn)為制度安排方面。一是城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)制度，二是土地制度。中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，“當(dāng)前，城鄉(xiāng)名義收入差距是3.3倍，若把公共服務(wù)因素算進(jìn)去，城鄉(xiāng)實(shí)際差距可能是5-6倍?！盵2]農(nóng)村土地問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是農(nóng)民的土地權(quán)益問(wèn)題。土地是廣大農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民土地權(quán)益得不到充分的保障，農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的很多問(wèn)題都解決不了。農(nóng)村土地制度改革相對(duì)滯后是造成土地市場(chǎng)矛盾和農(nóng)村貧困問(wèn)題的一個(gè)重要因素。

（二）農(nóng)民土地權(quán)益屢遭侵害

我國(guó)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中還存在著五大矛盾，其中就包括農(nóng)民土地權(quán)益尚未得到有效保護(hù)、低價(jià)征收征用農(nóng)民土地、補(bǔ)償不到位等問(wèn)題突出，征地糾紛頻繁發(fā)生。相對(duì)完整意義的土地產(chǎn)權(quán)而言，中國(guó)農(nóng)民只能定位為“虛弱的土地產(chǎn)權(quán)人”，國(guó)家只是讓渡部分土地權(quán)利給農(nóng)民，一旦土地收益小于國(guó)家的期望值，國(guó)家就會(huì)收回這部分土地權(quán)利。這也就是司法實(shí)踐中地方政府和有關(guān)部門隨意剝奪、侵占農(nóng)民土地使用權(quán)案件層出不窮的原因?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村土地屬于三級(jí)所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰(shuí)來(lái)代表集體實(shí)施其權(quán)利與義務(wù)難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。因此，盡管土地承包權(quán)歸屬農(nóng)戶，但集體常常直接“干預(yù)”農(nóng)戶土地承包地流轉(zhuǎn)和收益。

（三）農(nóng)地生產(chǎn)資源浪費(fèi)嚴(yán)重

由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不完整，中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)規(guī)模很難擴(kuò)大，難以形成高效率的耕作方式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一個(gè)特點(diǎn)就是以家庭為單位，將農(nóng)地分成零星、分散的小規(guī)模地塊，在集體范圍內(nèi)按人口分給一家一戶進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)。中國(guó)有七億多農(nóng)民，人均耕地占有面積低，產(chǎn)權(quán)規(guī)模小，事實(shí)上仍然停留在自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)水平上。而在商品經(jīng)濟(jì)條件下，要求農(nóng)地產(chǎn)權(quán)必須具有一定規(guī)模，否則難以實(shí)現(xiàn)高效率的經(jīng)營(yíng)模式。由于土地的零散，機(jī)械化作業(yè)難以實(shí)現(xiàn)，水利設(shè)施難以配套，先進(jìn)技術(shù)難以推廣，優(yōu)良品種難以保全。最終結(jié)果只能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的粗放式經(jīng)營(yíng)和低效率發(fā)展。

三、我國(guó)農(nóng)地問(wèn)題的產(chǎn)權(quán)因素分析

建立之初，土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度模式是具有高度的效率性的，所以自上世紀(jì)80年代以來(lái)，其以獨(dú)特的制度魅力得到了整個(gè)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的青睞，并釋放出巨大的制度績(jī)效。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的變遷，作為過(guò)渡性的制度安排，其局限性逐漸顯露，具體原因可以歸納為：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺失、既得利益者在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)劃分上的博弈、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢造成農(nóng)地增值困難。

（一）制度表現(xiàn)：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺失

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在法律缺陷，農(nóng)民只是享有部分產(chǎn)權(quán)。中國(guó)的法律制度和法律事實(shí)都表明，在中國(guó)不存在農(nóng)民個(gè)人對(duì)土地的所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)集體所有制?！薄俺鞘惺袇^(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！笨梢?jiàn)，在中國(guó)農(nóng)村，土地所有制全部實(shí)行公有制。其中，土地絕大部分為集體所有制。村集體是農(nóng)村土地的主要產(chǎn)權(quán)人，而村干部則往往成為土地使用權(quán)的實(shí)際行使者，他們經(jīng)常利用手中的權(quán)力，不經(jīng)全體村民委托，隨意“代表集體”將土地使用權(quán)賣掉，從中中飽私囊。另外，現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)也不得出租、出讓、轉(zhuǎn)讓，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，要改變土地的用途必須履行征地手續(xù)。在土地征用過(guò)程中，雖然農(nóng)民做為形式上的產(chǎn)權(quán)人，可以得到征地補(bǔ)償，但實(shí)際情況往往是農(nóng)民所得的征地補(bǔ)償款占不到土地使用權(quán)應(yīng)有價(jià)值的三成。

另外，政府過(guò)度行政主導(dǎo)推進(jìn)的改革導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化失控，一些地方政府甚至為了短期和局部利益，肆意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)而加劇耕地短缺矛盾，危及糧食安全。

因此，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。并讓他們擁有充分的處置權(quán)，這樣才能確保農(nóng)民的使用權(quán)。如果產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)地就不能為農(nóng)民產(chǎn)生真正的價(jià)值增值。

（二）利益博弈：農(nóng)地既得利益者的阻礙

農(nóng)地中蘊(yùn)含著巨大的商業(yè)利潤(rùn)和經(jīng)濟(jì)利益，令各方利益者垂涎三尺，他們通過(guò)各種途徑影響農(nóng)地政策的制定和實(shí)施，以圖在利益的博弈中掌握主導(dǎo)地位。其中，地方政府處于博弈的重要一環(huán)。在現(xiàn)行征地政策實(shí)施的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)和操作優(yōu)勢(shì)地位，而中央的懲罰又往往難以到位，造成的一個(gè)嚴(yán)重后果是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的規(guī)模大大超過(guò)了中央計(jì)劃控制和實(shí)際需要的規(guī)模。

地方政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，二是“協(xié)議”出讓。三是通過(guò)市場(chǎng)和半市場(chǎng)機(jī)制拍賣。對(duì)增加地方利益和收入的作用表現(xiàn)在以下方面，一是可以增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價(jià)、零地價(jià)招商引資，進(jìn)而加快本地區(qū)GDP增長(zhǎng)和增加地方稅收。二是可以用低地價(jià)補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等于為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，改善本地投資環(huán)境。三是可以壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，控制二級(jí)市場(chǎng)，并通過(guò)招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預(yù)算外收入。不少地方的土地出讓金占預(yù)算外收入的60％。此外，通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張，增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達(dá)縣市這兩種稅收已經(jīng)占地方稅收總量的37％[3]。

由于把農(nóng)民排除在農(nóng)地增值收益之外，這是一種用剝奪農(nóng)民來(lái)增加財(cái)政收入的方式。各級(jí)財(cái)政從農(nóng)民手中獲得的農(nóng)地凈收益，日益增加，占地方政府財(cái)政收支的總額比率不斷擴(kuò)大。另外，它還造成了大量的尋租機(jī)會(huì)，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。不僅如此，由于土地一頭連著財(cái)政，一頭連著金融，土地成為撬動(dòng)銀行資金的重要工具。在東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，60％靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區(qū)的貸款比例更高。這些貸款都是政府的土地儲(chǔ)備中心、政策性公司和開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)以土地作抵押或者以政府財(cái)政信用作擔(dān)保獲得的。如果再考慮到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設(shè)大學(xué)城和新校區(qū)的貸款，這種依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的道路潛藏著很大的金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。

（三）增值困難：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢

目前，農(nóng)村集體土地和房屋沒(méi)有開(kāi)展確權(quán)登記，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)沒(méi)有得到流轉(zhuǎn)，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)也無(wú)法像城市土地一樣流轉(zhuǎn)，獲得公平對(duì)待，從而造成城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)同證不同權(quán)，同權(quán)不同價(jià)。顯然，不僅承包農(nóng)地?zé)o法獲得權(quán)證進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而且農(nóng)民的宅基地、房屋、山林等沒(méi)有進(jìn)行確權(quán)也無(wú)法流轉(zhuǎn)。農(nóng)民無(wú)法通過(guò)獲得的權(quán)證到銀行貸款、抵押、入股、出讓，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)增值。

另外，農(nóng)地承包權(quán)落實(shí)不到位。土地二輪承包時(shí)，事實(shí)上農(nóng)地承包使用證發(fā)放落實(shí)得不夠好，部分沒(méi)發(fā)放到農(nóng)戶手中。從一輪承包到二輪承包，農(nóng)地發(fā)生很多變化，存在權(quán)屬不清的情況。

因此，農(nóng)地有效、有序流轉(zhuǎn)是解決農(nóng)地?cái)R荒、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，保障轉(zhuǎn)讓收益的關(guān)鍵。要增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，必須讓它們流轉(zhuǎn)。通過(guò)交易，使它產(chǎn)生價(jià)值。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最核心的是讓農(nóng)民產(chǎn)權(quán)能夠資本化。進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)，建立完善耕地保護(hù)制度，搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自由、自主流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)“同證、同權(quán)”，從而建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)資本化，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造條件。

四、我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的路徑分析

農(nóng)地問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是農(nóng)民的土地權(quán)益問(wèn)題。農(nóng)民土地權(quán)益得不到充分的保障，農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的一系列問(wèn)題都將無(wú)法解決。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革相對(duì)滯后是造成土地市場(chǎng)矛盾和農(nóng)村貧困問(wèn)題的一個(gè)重要因素。黨的十七屆三中全會(huì)，拉響了新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的號(hào)角。農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)，一是確權(quán)，二是流轉(zhuǎn)，三是保障。其中，確權(quán)是改革的基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是改革的核心，保障是建立長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。

（一）實(shí)行農(nóng)地永包制，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

國(guó)家對(duì)土地承包制度30年不變的承諾從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了中國(guó)農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的暫時(shí)性。但在目前，土地產(chǎn)權(quán)畢竟仍屬于集體所有，農(nóng)民不僅沒(méi)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，連土地使用權(quán)也很難保證。盡管土地承包法規(guī)定土地承包權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，甚至繼承，但農(nóng)村的土地調(diào)整依然相當(dāng)頻繁。正是因?yàn)槿绱耍r(nóng)民們對(duì)自己長(zhǎng)期擁有農(nóng)地使用權(quán)缺乏信心，于是對(duì)農(nóng)地的投資就明顯不足，掠奪式開(kāi)發(fā)和短期行為盛行，直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的下降。

黨的十七屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！蓖恋赜腊撇粌H可以解決農(nóng)村土地所有權(quán)代表不明確的問(wèn)題，而且厘清了農(nóng)民和集體對(duì)土地的分權(quán)問(wèn)題。其中，集體作為土地所有者有土地的處置權(quán)，即土地繼承和轉(zhuǎn)讓中的監(jiān)督管理權(quán)。農(nóng)民作為土地經(jīng)營(yíng)主體，有土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的全部權(quán)利，即完整永久的土地使用權(quán)，包括繼承權(quán)。國(guó)家則有對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃、利用和征用的權(quán)利。

實(shí)質(zhì)上，這種永包制使得“集體”在土地承包制上讓位，農(nóng)戶或農(nóng)民直接擁有土地承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，這種永包制不是私有制，只有在不改變用途的前提下，農(nóng)民才有權(quán)轉(zhuǎn)讓農(nóng)地，并得到相應(yīng)收益。

（二）擴(kuò)展承包權(quán)范圍，流轉(zhuǎn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

從目前農(nóng)地政策和法規(guī)看，農(nóng)民現(xiàn)在已經(jīng)有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，但距完整的農(nóng)地使用權(quán)還差抵押權(quán)，即用農(nóng)地向銀行抵押融資貸款等等。

可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，“農(nóng)地抵押”常常和政策性貸款結(jié)合起來(lái)。如把農(nóng)地“抵押”后，可以獲得政策性銀行設(shè)計(jì)好小額貸款項(xiàng)目。這種貸款與土地價(jià)格無(wú)關(guān)，實(shí)際上是扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的措施，但同時(shí)也有利于控制銀行風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橛胁豢闪鲃?dòng)的土地在那押著。另外，宅基地作為財(cái)產(chǎn)本身是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，現(xiàn)有制度限制了他們利用這些財(cái)產(chǎn)來(lái)發(fā)展自己。把這些權(quán)利交給農(nóng)民，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地資源在更大范圍的發(fā)展。

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括初次流轉(zhuǎn)、再次流轉(zhuǎn)和抵押。初次流轉(zhuǎn)包括出讓、出租、作價(jià)入股等形式，再次流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。承包地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和城市產(chǎn)權(quán)的對(duì)接，一方面通過(guò)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加科技含量，提高了農(nóng)地使用效益；另一方面，農(nóng)村群眾不僅有租金收入，還有務(wù)工收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。例如，成都都江堰市提出引入社會(huì)資金聯(lián)合重建和農(nóng)戶將宅基地交回集體經(jīng)濟(jì)組織融資重建住房的思路，促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村的資產(chǎn)資本化，不僅解決了重建資金難的問(wèn)題，而且改善了農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活方式，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

（三）建立流轉(zhuǎn)配套機(jī)制，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

建立土地流轉(zhuǎn)配套機(jī)制，首先是要搭建兩個(gè)載體：農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織和持有流轉(zhuǎn)證書(shū)的專業(yè)農(nóng)民。中介組織類似于農(nóng)地合作社形式，其職能主要是“中間保有，再行分配”，即購(gòu)進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓給愿意多經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民，也就是持有流轉(zhuǎn)證書(shū)的專業(yè)農(nóng)民。這樣，前者是農(nóng)地的流轉(zhuǎn)者，后者是農(nóng)地的接收者。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織可以相應(yīng)的享受兩項(xiàng)政策：一是減稅，只要將土地使用權(quán)出讓給中介組織，農(nóng)戶就可以獲得出讓土地所得的稅收優(yōu)惠。二是對(duì)租地給中介組織的農(nóng)戶，由中介組織一次性付給租期內(nèi)全部租金，以引導(dǎo)農(nóng)戶將多余土地出讓或出租給中介組織。而對(duì)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、有擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模積極性，有一定經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和專業(yè)知識(shí)的農(nóng)民，授予“持有流轉(zhuǎn)證書(shū)的專業(yè)農(nóng)民”稱號(hào)。這類農(nóng)民在購(gòu)進(jìn)或租進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)時(shí)，享受稅收、信貸方面的優(yōu)惠政策，并成為支農(nóng)資金扶持和培訓(xùn)進(jìn)修的重點(diǎn)對(duì)象。

其次，制定相關(guān)稅收政策。如建議某一家國(guó)有銀行如農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行獨(dú)家經(jīng)營(yíng)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓方面的信貸和相關(guān)業(yè)務(wù)，規(guī)范農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中的資金往來(lái)，發(fā)放農(nóng)地轉(zhuǎn)讓長(zhǎng)期低息貸款，支持農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓；如果農(nóng)民之間用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)讓，可以允許給予免稅政策。

再次，建立調(diào)節(jié)農(nóng)村土地制度的仲裁結(jié)構(gòu)。農(nóng)地關(guān)系的調(diào)節(jié)、處置實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、法制化，防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)由少數(shù)村干部說(shuō)了算。有了農(nóng)地糾紛，讓農(nóng)民找仲裁機(jī)構(gòu)，或者找法院。村干部的職責(zé)主要是管理農(nóng)民授權(quán)的村莊公共事務(wù)。國(guó)家出于公共利益，可以按照規(guī)劃征收農(nóng)民的承包地，但要有公平價(jià)格。價(jià)格必須與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，參考市場(chǎng)價(jià)格，實(shí)行“同地同價(jià)”，讓農(nóng)民享受農(nóng)地增值的利益。如果協(xié)商不成功，再找仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，或者法院進(jìn)行訴訟，保證農(nóng)民的合法權(quán)利得到法律的救濟(jì)。同時(shí)，保障農(nóng)村居民最低生活和穩(wěn)定農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，應(yīng)該被納入國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，而不應(yīng)該完全由農(nóng)戶承包的耕地來(lái)負(fù)擔(dān)。

當(dāng)然，實(shí)行農(nóng)地使用權(quán)的永包制，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的工作，但卻是推進(jìn)我國(guó)的農(nóng)地制度改革必由之路。而且在放開(kāi)產(chǎn)權(quán)時(shí)，一定要管住規(guī)劃，不能偏廢，保證有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度安排。統(tǒng)籌推進(jìn)，建立“規(guī)范清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。充分尊重農(nóng)民表達(dá)意愿和實(shí)現(xiàn)意愿的權(quán)利，使他們成為自己農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的真正主人。

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責(zé)任編輯莫仲寧

An Analysis of Agricultural Land Property Rights and Its System Restructuring in China

XIAO Wan-Xia JIANG Jun-ChengSHI Chun-juan

(Central China University of Economics and LawWuhanHubei430060)

Abstract: In China, the unreasonable definition of agricultural land property rights and lack of land property rights of farmers cause the illegal land-levying phenomenon to be serious, the land transaction cost to be expensive, so farmer's legitimate rights and interests cannot obtain the protection. This article introduced the theory of property rights, especially from right of use and right of disposal agricultural land, discusses the issue caused by agricultural land, puts forward reasonable definition of agricultural land property rights, establish the mechanism of allowing the circulation of contractual operation rights of agricultural land, so as to let farmers share the achievement which the property right rises in value.

Key words: agricultural land; the system of property rights; contractual operation rights; circulation