績(jī)效目標(biāo)異化下街頭官僚的政策執(zhí)行偏差及矯正

(福建師范大學(xué)，福建福州350007)

摘要：街頭官僚理論是近些年公共行政學(xué)理論的一個(gè)前沿領(lǐng)域。處于公共政策執(zhí)行末梢環(huán)節(jié)的“街頭官僚”生存于公共政策執(zhí)行資源稀缺和公共服務(wù)彈性需求的夾縫之中，出現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)異化，表現(xiàn)出典型的行動(dòng)邏輯——激勵(lì)不足、規(guī)則依賴、選擇行為、一線棄權(quán)和理性逐利，在公共利益權(quán)威分配的過(guò)程中產(chǎn)生偏差。矯正街頭官僚政策執(zhí)行偏差的主體路徑包括三個(gè)方面：政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部改革，政策執(zhí)行直接主體的自我優(yōu)化，政策執(zhí)行間接主體（目標(biāo)團(tuán)體）的問(wèn)責(zé)監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：績(jī)效目標(biāo)異化；街頭官僚；政策執(zhí)行偏差；主體路徑

中圖分類(lèi)號(hào)： D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2009）02-0039-05

收稿日期：2008-11-21

作者簡(jiǎn)介：李旭琴（1984－），女，福建龍巖人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理2007級(jí)碩士研究生，研究方向：地方政府治理與基層公務(wù)員制度。

“街頭官僚”（Street-Level Bureaucrat）一詞最早出現(xiàn)于1977年李普斯基《建立一個(gè)街頭官僚理論》一文。1980年，他正式出版《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)人的困惑》，標(biāo)志著街頭官僚理論正式建立。該理論強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行是沒(méi)有截然區(qū)分的、充滿了上級(jí)與下級(jí)之間、政府與社會(huì)之間往來(lái)互動(dòng)的過(guò)程。它從自下而上的微觀路徑出發(fā)，將在一系列約束之下握有自由裁量權(quán)的底層官僚視為研究政策制定與執(zhí)行的起點(diǎn)，研究其在公共服務(wù)直接供給中所做出的選擇。

一、街頭官僚的涵攝及行動(dòng)性質(zhì)

“街頭官僚是指位處基層和最前線的政府工作人員，是政府雇員中直接和公眾打交道的公務(wù)員”[1]90，是擁有真正政策判斷力的第一線官員。為便于討論，本文仍沿用“官僚”一詞。參照我國(guó)《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員職位類(lèi)別的規(guī)定，本文所探討的“街頭官僚”特指政府機(jī)關(guān)中直接與公民打交道的、非選舉產(chǎn)生的基層政府公務(wù)員，也被形象地理解為是在政府機(jī)構(gòu)的“門(mén)口”或“窗口”執(zhí)行公務(wù)的政府公務(wù)員。他們主要是在履行社會(huì)管理與市場(chǎng)監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)基層部門(mén)中直接執(zhí)行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政稽查等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)人員。一般而言，政府機(jī)關(guān)中的街頭官僚具有五個(gè)方面的典型特征：1.處于政府機(jī)關(guān)金字塔的最底層，權(quán)力小、地位低、數(shù)量龐大，占政府機(jī)關(guān)人數(shù)的絕大部分。2.處于資源緊張和需求彈性的夾縫之中，機(jī)構(gòu)目標(biāo)模糊不清和績(jī)效測(cè)量困難并存，績(jī)效目標(biāo)異化的可能性大。3.處于政策過(guò)程的末端，在現(xiàn)場(chǎng)向公民執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級(jí)命令等，在執(zhí)行的過(guò)程中具有再?zèng)Q策的權(quán)力和動(dòng)因。4.廣大街頭官僚具有自主性，必須裁量是治理過(guò)程的一個(gè)常態(tài)。他們具有一定的自由裁量權(quán)，其選擇和行動(dòng)“實(shí)際上是為廣泛的公共政策提供了實(shí)際執(zhí)行的意義”[2]，是政策實(shí)現(xiàn)的重要因素。5.街頭官僚通常在國(guó)家與社會(huì)之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的交界面執(zhí)行工作任務(wù)，其工作質(zhì)量和績(jī)效表現(xiàn)直接構(gòu)成政府機(jī)關(guān)的產(chǎn)出，決定著行政能力、政府形象和官民關(guān)系等，主導(dǎo)著公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)。

二、績(jī)效目標(biāo)異化中的街頭官僚

（一）街頭官僚個(gè)人偏好與組織績(jī)效目標(biāo)的沖突

街頭官僚是行政權(quán)力運(yùn)作的末端環(huán)節(jié)，無(wú)論是國(guó)家的法律法規(guī)和政府部門(mén)的規(guī)章制度，還是政治家和上級(jí)管理者制定的公共政策，其貫徹落實(shí)最終都有賴于街頭官僚認(rèn)真而正確的執(zhí)行，使得街頭官僚在實(shí)質(zhì)上壟斷了公共物品和公共服務(wù)的直接供給。街頭官僚在制定和執(zhí)行政策過(guò)程中“和大多數(shù)組織中的高層職員不同，街頭官僚在決定他們的機(jī)構(gòu)供給的利益和懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量時(shí)擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)” [3]。相對(duì)于組織的權(quán)力而言，街頭官僚機(jī)構(gòu)存在某種自主性，他們可以有效地采取某種不合作的策略來(lái)抵制上級(jí)組織的命令。高層領(lǐng)導(dǎo)注重實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，街頭官僚的興趣則在于按照自己的偏好處理工作流程和完成工作任務(wù)。因此，街頭官僚與政府組織的高層管理者之間存在目標(biāo)和利益上的差異。

（二）特殊工作環(huán)境下績(jī)效目標(biāo)的模糊與績(jī)效測(cè)量的困難

公共責(zé)任和顧客至上的公共行政價(jià)值目標(biāo)要求基層公共部門(mén)的績(jī)效管理以效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾需求的滿足為第一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)于街頭官僚需要完成的任務(wù)而言，街頭官僚手中所擁有的資源往往是有限的，信息缺乏和人力匱乏導(dǎo)致供給的不足，而公共服務(wù)是一種彈性需求，這種需求導(dǎo)致資源的進(jìn)一步短缺。當(dāng)資源的緊張與需求的彈性結(jié)合在一起，就使得街頭官僚不得不在非常困難的資源約束下去完成工作，從而面臨著兩種不確定性：機(jī)構(gòu)目標(biāo)的模糊不清與績(jī)效測(cè)量的困難。目標(biāo)的模糊不清導(dǎo)致了績(jī)效測(cè)量缺乏依據(jù)，同時(shí)多種因素和變量影響著機(jī)構(gòu)的績(jī)效，管理者對(duì)于政策的監(jiān)督和控制就會(huì)越?jīng)]有效果，績(jī)效越難準(zhǔn)確測(cè)量，發(fā)生績(jī)效目標(biāo)異化的風(fēng)險(xiǎn)就越大。

（三）偏重工具理性忽視價(jià)值理性導(dǎo)致“程序勝于結(jié)果”的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

公務(wù)員作為科層制的低層執(zhí)行人員，容易使人專(zhuān)注活動(dòng)的合邏輯性、合目的性，而忽視活動(dòng)的價(jià)值前提，出現(xiàn)“目標(biāo)異化”的現(xiàn)象。目前對(duì)工作人員的評(píng)估，主要是看他們能否嚴(yán)格遵守規(guī)則，而效率、質(zhì)量、對(duì)組織目標(biāo)的貢獻(xiàn)和公眾對(duì)其的滿意度則退居次要地位。因此，過(guò)程取向的控制機(jī)制即上級(jí)對(duì)下級(jí)工作過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)和行動(dòng)都進(jìn)行控制，導(dǎo)致按命令行事的心態(tài)，工作人員既不對(duì)組織的成功承擔(dān)義務(wù)，也沒(méi)有追求經(jīng)濟(jì)、效率、效益的動(dòng)機(jī)和條件，發(fā)生“程序勝于結(jié)果”的局面。

三、績(jī)效目標(biāo)異化下街頭官僚的政策執(zhí)行偏差

公共政策的本質(zhì)是公共利益的權(quán)威性分配，街頭官僚作為公共政策執(zhí)行的直接主體，其特殊的角色、地位和工作環(huán)境導(dǎo)致其績(jī)效目標(biāo)異化，在政府層級(jí)上下信息不對(duì)稱(chēng)的體制中，他們會(huì)以某種看似合法的形式將私人動(dòng)機(jī)融人政策的具體執(zhí)行中，使得他們表現(xiàn)出某些典型的行動(dòng)邏輯。這些行動(dòng)邏輯包括激勵(lì)不足、規(guī)則依賴、選擇行為、一線棄權(quán)和理性逐利五個(gè)方面。深入剖析這些典型的行動(dòng)邏輯，分析他們滲透到公共政策的執(zhí)行過(guò)程的表現(xiàn)，既是理解街頭官僚行動(dòng)的基礎(chǔ)，也是剖析街頭官僚在公共利益權(quán)威性分配過(guò)程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏差的關(guān)鍵。

（一）激勵(lì)不足導(dǎo)致敷衍式政策執(zhí)行

激勵(lì)不足是基層官僚機(jī)構(gòu)最典型的特征。首先，在等級(jí)分明、權(quán)力本位的科層體制中，有限的職位設(shè)置與無(wú)限的職位需求之間的根本性矛盾，導(dǎo)致絕大部分街頭官僚很難獲得晉升和提拔的機(jī)會(huì)，極大地抑制了對(duì)街頭官僚的充分激勵(lì)。其次，街頭官僚的工作大多是常規(guī)性的、程序性的，其工作投入和表現(xiàn)很少能夠與應(yīng)得獎(jiǎng)勵(lì)直接掛鉤，日常激勵(lì)大打折扣。再次，在我國(guó)當(dāng)下的官場(chǎng)生態(tài)中，公務(wù)員的職務(wù)晉升制度還很不健全和缺乏科學(xué)性，缺乏公開(kāi)的民主監(jiān)督和法律保障，最終極大地抑制或扭曲了職務(wù)晉升的激勵(lì)功能。既然稀缺的組織資源難以對(duì)街頭官僚形成正面激勵(lì)，大多基層官員就捧著公務(wù)員的“金飯碗”，安于現(xiàn)狀，在政策執(zhí)行中就表現(xiàn)為敷衍式政策執(zhí)行。敷衍式政策執(zhí)行也叫象征性執(zhí)行，表現(xiàn)為政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中敷衍塞責(zé)，只做表面文章和形象包裝，并未采取可操作性的具體措施，忽視了深層次問(wèn)題的解決。

（二）規(guī)則依賴產(chǎn)生機(jī)械式和野蠻式政策執(zhí)行

“以規(guī)則為本”而非“以結(jié)果為本”導(dǎo)致形式正義侵吞實(shí)質(zhì)正義。在規(guī)則缺位的地方，規(guī)則依賴實(shí)際上成為束縛街頭官僚手腳的“鐐銬”，也成為不負(fù)責(zé)任的“擋箭牌”。隨著法治觀念的深入人心、公民權(quán)利意識(shí)的發(fā)育以及法制建設(shè)的進(jìn)步，街頭官僚的工作正面臨著越來(lái)越多的約束、挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，甚至動(dòng)輒得咎，引發(fā)各種形式的爭(zhēng)議、糾紛甚至訴訟。安全和自我保護(hù)的動(dòng)機(jī)就不斷驅(qū)使街頭官僚在照章辦事的官僚主義邏輯中尋求免責(zé)的“避風(fēng)港”。既然躲在規(guī)則的夾縫當(dāng)中能避免錯(cuò)誤遠(yuǎn)離責(zé)任，那么街頭官僚就會(huì)機(jī)械式執(zhí)行政策，只是對(duì)政策機(jī)械地照搬照抄。一旦在執(zhí)行中出現(xiàn)問(wèn)題，就往往將過(guò)錯(cuò)推到公共政策本身，浪費(fèi)了公共資源，降低了執(zhí)行效率，那些需要用積極行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)的公共利益往往就被照章辦事的名義給取消掉了。當(dāng)遵循的規(guī)則明顯違背公平和正義的規(guī)則——即所謂“惡法”的時(shí)候，遵循規(guī)則和照章辦事表面看起來(lái)很有執(zhí)行力，效率很高，但卻損害了公民或法人的合法權(quán)益，更造成了實(shí)質(zhì)正義的流失。野蠻式政策執(zhí)行就是由于政策執(zhí)行過(guò)程中街頭官僚執(zhí)行手段不科學(xué)而導(dǎo)致的野蠻粗暴式執(zhí)法，加劇了雙方的矛盾沖突。此外，完整的規(guī)則結(jié)構(gòu)會(huì)削弱上級(jí)官僚的權(quán)威空間，使他們無(wú)法干涉街頭官僚的工作任務(wù)和行為方式，其權(quán)威也難以對(duì)下屬形成必要的獎(jiǎng)勵(lì)或約束。這樣，如果街頭官僚與上級(jí)官僚之間在某種程度上脫節(jié)了，責(zé)任控制的鏈條也就隨之松動(dòng)了。

（三）選擇行為產(chǎn)生選擇式和替代式政策執(zhí)行

選擇性行為，即避重就輕，選擇那些能給個(gè)人或機(jī)構(gòu)帶來(lái)好處或利益的任務(wù)，而對(duì)那些無(wú)從得利的政策則采取消極應(yīng)付甚至陽(yáng)奉陰違的態(tài)度。首先，相對(duì)于社會(huì)對(duì)公共物品的旺盛需求，街頭官僚面臨著資源嚴(yán)重不足的內(nèi)在壓力，在政策目標(biāo)模糊不清的情況下，街頭官僚必須根據(jù)環(huán)境狀況對(duì)價(jià)值進(jìn)行排序，發(fā)展理性的資源配置方式。戴維?羅森布羅姆也同樣認(rèn)為，“基層行政人員可能更利己的而不是自動(dòng)的去服務(wù)于公共利益。他們可能忙于‘表面事務(wù)，努力做那些容易處理和讓他們的績(jī)效看上去更好的工作?！盵4] 其次，績(jī)效測(cè)算的行動(dòng)一開(kāi)始，人們就會(huì)開(kāi)始考慮根據(jù)測(cè)算的內(nèi)容來(lái)調(diào)整自己的行動(dòng)，以努力適應(yīng)和達(dá)到測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)所要求的效率，而忽視一些難以見(jiàn)效的“軟目標(biāo)”。其典型表現(xiàn)就是政策執(zhí)行中常見(jiàn)的“選擇性執(zhí)行”和“替代式執(zhí)行”問(wèn)題。街頭官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)政策進(jìn)行過(guò)濾，只選擇對(duì)自身有利的部分執(zhí)行，對(duì)自己不利的就不執(zhí)行。在政策的執(zhí)行過(guò)程中街頭官僚用自己的一套政策來(lái)替代既定政策，對(duì)不符合自己利益的政策進(jìn)行曲解變形，以“開(kāi)拓創(chuàng)新”作辯護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)所謂的“靈活變通”，于是出現(xiàn)了替代性的政策執(zhí)行。

（四）一線棄權(quán)導(dǎo)致觀望式政策執(zhí)行

街頭官僚經(jīng)常需要進(jìn)入危險(xiǎn)而緊張的工作環(huán)境，一個(gè)理性的、從自我利益出發(fā)的街頭官僚往往以非常巧妙的方式逃避“一線”，以消極拖延或者是不作為的方式履行職責(zé)。克里斯托弗?胡德將這種現(xiàn)象形象地稱(chēng)之為“一線棄權(quán)”。這種現(xiàn)象在基層政府中習(xí)以為常，一些街頭官僚也往往對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)采取視而不見(jiàn)、充耳不聞的“踢皮球”方式加以處理，或者是找一些借口來(lái)敷衍或搪塞公民合理的需求，貽誤政策執(zhí)行的有利時(shí)機(jī)，規(guī)避了以此相關(guān)的責(zé)任?！耙痪€棄權(quán)”本質(zhì)上說(shuō)就是一種瀆職行為和行政不作為，在政策執(zhí)行中最典型的就是觀望式政策執(zhí)行，又稱(chēng)為政策觀望、政策滯后等。它是指在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行主體總是被動(dòng)觀望，觀上級(jí)政府的態(tài)度是否動(dòng)真格，觀平級(jí)政府或機(jī)構(gòu)的行動(dòng)情況以便模仿，往往大大降低了政策執(zhí)行的效率，致使中央和上級(jí)制定的政策在基層得不到及時(shí)有效的實(shí)施。

（五）理性逐利導(dǎo)致附加式政策執(zhí)行

街頭官僚與高級(jí)管理者的個(gè)人利益不盡相同，他們會(huì)調(diào)整政策以符合自身利益，不可避免地在執(zhí)行政策與再?zèng)Q策過(guò)程中附帶謀求私利。人們“直接的或個(gè)人的感情比他的同情心和社會(huì)情感強(qiáng)烈得多——不可避免地會(huì)導(dǎo)致個(gè)體之間的利益沖突。因此，個(gè)人關(guān)心自身的安全與幸福，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)關(guān)心他人的安全與幸福?！盵5] 在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行主體以政策執(zhí)行原則性與靈活性相結(jié)合為借口，打著上級(jí)政策與實(shí)際相結(jié)合的旗號(hào)附加額外內(nèi)容謀取私利，附加了原政策所沒(méi)有的一些不合理的內(nèi)容，使政策在調(diào)整對(duì)象、范圍、力度等方面超出了政策原定的要求，使不合理的東西具有了合法性。它使原有政策在執(zhí)行中發(fā)生了偏差。這是政策執(zhí)行主體在主觀上、行動(dòng)上反對(duì)政策的一種表現(xiàn)。

四、街頭官僚政策執(zhí)行偏差的矯正——主體分析路徑

公共政策執(zhí)行是一種行為過(guò)程，參與這一過(guò)程的機(jī)構(gòu)和人員均可以稱(chēng)之為政策執(zhí)行主體。因此，基層政策執(zhí)行主體不僅包括具體推行政策的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和直接執(zhí)行主體（街頭官僚人員)，而且還包括作為政策作用對(duì)象的政策目標(biāo)團(tuán)體（間接主體，表現(xiàn)為公民對(duì)政策的咨詢、參與和接受）。

（一）政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的改革

1.變革政府組織結(jié)構(gòu)，再造政策執(zhí)行流程。首先，基層政府組織內(nèi)部因?qū)蛹?jí)過(guò)多而導(dǎo)致官僚主義和反應(yīng)遲鈍，街頭官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)相互扯皮推諉，要按組織內(nèi)部設(shè)計(jì)的一般原則進(jìn)行扁平化設(shè)計(jì)，落實(shí)權(quán)責(zé)，并依據(jù)制度定期或者不定期地對(duì)下屬的具體行政行為進(jìn)行檢查。其次，進(jìn)行分權(quán)化改革，完善“自下而上”政策執(zhí)行的途徑。政策執(zhí)行系統(tǒng)應(yīng)該將政策執(zhí)行鏈條的較低或者最低層次當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，賦予并規(guī)范其自由裁量權(quán)的使用，為街頭官僚創(chuàng)造一個(gè)能夠適合執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行自主過(guò)程。最后，暢通政策執(zhí)行監(jiān)督與反饋的路徑，建立行政行為備案制度，完善行政程序和行政救濟(jì)制度。

2.降低政府組織層級(jí)間信息的不確定性，改善績(jī)效評(píng)估體系?！敖诸^官僚需要通過(guò)設(shè)置和運(yùn)用某些工作程序來(lái)有效管理顧客和降低不確定性的后果”[1]96，實(shí)現(xiàn)操作流程的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和一致化，約束街頭官僚可以運(yùn)用的各種資源和手段，最終提高街頭官僚的執(zhí)行效率和行動(dòng)效能。清晰地闡明組織目標(biāo)、行為標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效指標(biāo)，為街頭官僚做出適當(dāng)反應(yīng)提供清晰的行為標(biāo)準(zhǔn)。建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，完善一套科學(xué)可行的獎(jiǎng)懲體系，根據(jù)對(duì)街頭官僚的行為表現(xiàn)及其效果的監(jiān)控，對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，規(guī)范公務(wù)員職務(wù)晉升通道建設(shè)，以激勵(lì)街頭官僚遵守規(guī)章制度，提高工作績(jī)效，實(shí)現(xiàn)公共利益。

3.走出資源不足與彈性需求的夾縫，改善績(jī)效模糊的處境。要改變街頭官僚政策執(zhí)行的環(huán)境，關(guān)鍵要解決公共政策執(zhí)行中的資源稀缺與需求增長(zhǎng)的兩難境地。高一級(jí)政府機(jī)構(gòu)要對(duì)政策的執(zhí)行落實(shí)相關(guān)資源，擴(kuò)大基層組織的財(cái)政管理、支配權(quán)限和決策權(quán)限。基層政府機(jī)構(gòu)要調(diào)整好上級(jí)利益、地方利益和組織利益的關(guān)系，拓寬政策執(zhí)行的人力、物力和財(cái)力等資源的籌措渠道，面對(duì)公眾公共服務(wù)彈性需求調(diào)整資源分配的策略，把資源落實(shí)到政策執(zhí)行具有良好效果的政策中。

（二）優(yōu)化政策執(zhí)行直接主體——從街頭官僚自身來(lái)規(guī)范

1.提高街頭官僚的綜合素質(zhì)，提升政策執(zhí)行認(rèn)知能力。從基層公共政策執(zhí)行的過(guò)程上看，首要環(huán)節(jié)是直接執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)知?！罢邎?zhí)行主體只有對(duì)政策的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，特別是政策所涵蓋的潛在價(jià)值和利益有了正確的認(rèn)知，才能準(zhǔn)確地理解政策制定者的意圖，才可能形成正確的政策態(tài)度，進(jìn)而產(chǎn)生積極的行為動(dòng)力和符合政策的目標(biāo)，保證政策獲得預(yù)期的執(zhí)行效果產(chǎn)生。”[6] 直接執(zhí)行主體應(yīng)從以下幾個(gè)方面提高自己的綜合素質(zhì)，以增強(qiáng)政策認(rèn)知水平：首先，提高政治素質(zhì)，樹(shù)立正確的角色意識(shí)和權(quán)力觀。一方面，只有在公共人和理想人的“角色叢”中明確自身在政策執(zhí)行中的角色意識(shí)，才能正確地認(rèn)識(shí)自己的地位、權(quán)力、義務(wù)，才能夠在政策執(zhí)行過(guò)程中采取正確的行為方式，以便保持其個(gè)人行為與政策執(zhí)行環(huán)境的適應(yīng)和協(xié)調(diào)。另一方面，只有正確認(rèn)識(shí)權(quán)力的來(lái)源、本質(zhì)，權(quán)力運(yùn)用的目的以及權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，才能在政策執(zhí)行中使其行為不偏離正確的軌道，自覺(jué)抵制以權(quán)謀私、拜金主義和官僚主義等腐朽思想的侵蝕，強(qiáng)化作為公仆的服務(wù)意識(shí)。其次，只有通過(guò)對(duì)政策進(jìn)行深入、系統(tǒng)學(xué)習(xí)，才能真正了解政策的目標(biāo)與內(nèi)容，知曉政策的功能與價(jià)值，領(lǐng)會(huì)政策的精神實(shí)質(zhì)，明確政策的作用界限，從政策認(rèn)知方面為政策的有效執(zhí)行奠定良好的基礎(chǔ)。第三，完善知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高綜合分析問(wèn)題的能力，在政策執(zhí)行過(guò)程中爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)。

2.規(guī)范自由裁量權(quán)的使用，改進(jìn)政策執(zhí)行方式。在街頭官僚公共政策的執(zhí)行中，不可避免地使用著自由裁量權(quán)，其權(quán)力的行使正確與否在很大程度上關(guān)系到基層政府的形象和公共利益的實(shí)現(xiàn)，在這個(gè)過(guò)程中要始終貫徹原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則，改進(jìn)政策執(zhí)行的方式。第一，改變以往單一使用行政手段的方式，靈活選擇多種執(zhí)行手段，變直接的行政干預(yù)為間接的行政指導(dǎo)，增加政策執(zhí)行的靈活性。第二，優(yōu)先考慮、充分運(yùn)用宣傳教育手段，同時(shí)輔以行政、經(jīng)濟(jì)、法律等其他手段，充分發(fā)揮政策執(zhí)行方式的綜合配置優(yōu)勢(shì)。第三，審時(shí)度勢(shì)，要正確地運(yùn)用獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰相結(jié)合鼓勵(lì)方式，引導(dǎo)目標(biāo)團(tuán)體的行為。

3.改變街頭官僚的政策執(zhí)行價(jià)值理念，提升政策認(rèn)同度。街頭官僚控制管理著公共資源，其決策在很大程度上直接關(guān)系到許多公民的生活福利。因此，樹(shù)立正確的政策執(zhí)行理念，將公共政策執(zhí)行文化貫徹到政策具體操作過(guò)程中，致力于建構(gòu)一個(gè)以公民權(quán)和公共利益的交點(diǎn)為原點(diǎn)，以公平正義、公共責(zé)任和公共服務(wù)為坐標(biāo)軸，并指向公眾滿意的坐標(biāo)體系具有重要意義。當(dāng)法治理念、透明理念、有限理念、責(zé)任理念、服務(wù)理念、公平理念、高效理念以及廉潔理念等政府公共關(guān)系理念深入到每個(gè)政策執(zhí)行者心中，并成為其政策執(zhí)行準(zhǔn)則時(shí)，才能真正提高政策的認(rèn)同程度。因此，要對(duì)街頭官僚進(jìn)行個(gè)體倫理控制，喚醒他們的理性自覺(jué)，完善他們的倫理人格：首先，強(qiáng)化公共利益理念?！八械墓残姓藛T的行為都要以是否符合公眾的利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量是否是負(fù)責(zé)任的行為”[7]。其次，公民權(quán)以及公民需求必須成為建構(gòu)公共服務(wù)的支點(diǎn)，在以公民為中心的治理結(jié)構(gòu)下，街頭官僚將不再以專(zhuān)業(yè)的行政人員或技術(shù)專(zhuān)家自居，他們更應(yīng)當(dāng)是政策執(zhí)行的專(zhuān)家顧問(wèn)，擔(dān)負(fù)著鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民參與公共生活的責(zé)任。最后，樹(shù)立透明行政的理念，自覺(jué)接受公眾的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，此外，還要樹(shù)立政策執(zhí)行法治觀念、公仆意識(shí)和科學(xué)民主意識(shí)。

（三）從政策執(zhí)行間接主體——目標(biāo)團(tuán)體角度來(lái)約束

在政策執(zhí)行階段，受利益的驅(qū)使，政策間接執(zhí)行主體具備了影響街頭官僚政策執(zhí)行的直接驅(qū)動(dòng)力。矯正街頭官僚在政策執(zhí)行中的偏差，除了規(guī)范政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部和街頭官僚的行為之外，還要調(diào)動(dòng)起目標(biāo)團(tuán)體的積極性來(lái)約束街頭官僚的政策執(zhí)行過(guò)程和效力。

1.增進(jìn)溝通，擴(kuò)大公民對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)同途徑。政府應(yīng)該加強(qiáng)公眾政策認(rèn)知能力的宣傳和教育方面的投入，增強(qiáng)政策執(zhí)行主體與公眾的互動(dòng)機(jī)制建設(shè)。政策目標(biāo)群體通常根據(jù)自己的價(jià)值觀和利益取向決定對(duì)某項(xiàng)政策執(zhí)行的態(tài)度。由于人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)生活中已經(jīng)形成一套行為模式，并習(xí)慣于保持這種狀態(tài)，而政策執(zhí)行又是對(duì)利益和行為的調(diào)整，因此街頭官僚應(yīng)在政策執(zhí)行過(guò)程中盡力將目標(biāo)群體在利益和行為方面所需要調(diào)整的部分降到最低，使之維持在政策目標(biāo)群體的心理承受限度之內(nèi)，以減少人為的抵制，實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。

2.加強(qiáng)監(jiān)督，完善公民政策執(zhí)行的參與機(jī)制。公民政治參與是公共政策執(zhí)行獲得廣大群眾支持與配合的強(qiáng)大政治資源。公共政策都是針對(duì)特定的對(duì)象產(chǎn)生的，政策執(zhí)行是對(duì)特定對(duì)象的利益進(jìn)行重新分配，所以從某種程度上說(shuō)，公眾對(duì)政策執(zhí)行問(wèn)題的關(guān)心程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)公共權(quán)威的預(yù)期。參與型政治文化喚醒了公民的主體意識(shí)和民主權(quán)利，從而增強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的有效監(jiān)督、控制等制衡作用力，成為政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的及時(shí)預(yù)替和有效糾正機(jī)制，大大增強(qiáng)政策執(zhí)行的有效性，確保政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

3.引入問(wèn)責(zé)，落實(shí)街頭官僚責(zé)任追究機(jī)制。公共政策是政府為解決社會(huì)公共問(wèn)題而制定的行為準(zhǔn)則，街頭官僚依據(jù)法定權(quán)力執(zhí)行政策，是權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一體。因此，作為政策目標(biāo)群體的公眾有權(quán)監(jiān)督街頭官僚政策執(zhí)行情況，對(duì)政策理解偏差、貫徹不力、執(zhí)行失誤等行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制。通過(guò)完善行政責(zé)任制度，強(qiáng)化對(duì)失責(zé)行為或卸責(zé)行為的民主問(wèn)責(zé)，督促街頭官僚履行對(duì)執(zhí)政黨、代議機(jī)構(gòu)、授權(quán)者和公民的責(zé)任。

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責(zé)任編輯 譚 焰

The Deviations of Policy Implementation by Street-level Bureaucrats

under the Alienation of Performance Targets and Its Rectification

LI Xu-qin

(Fujian Normal UniversityFuzhouFujian350007)

Abstract: Street-level Bureaucrat theory is a theory fronts of public administration theory in recent years. In the public policy implementation end, “Street-level Bureaucrats” of survival in the scarcity of resources in the public policy implementation and in the elastic demand of public services, presents the alienation of performance targets and displays the typical action logic, and has the deviations in the process of the authority distribution of the public interest. The main path of rectifying the deviations of policy implementation by Street-level Bureaucrats includes three aspects: the internal reforms of policy implementation agency; self-optimization of direct main body of policy implementation;accountability supervision of indirect main body of policy implementation.

Key words: under the alienation of performance targets; Street-level Bureaucrats; the deviations of policy implementation; the main path