論黨內基層民主創(chuàng)新的生成機制

（中共廣東省委黨校，廣東廣州510053）

摘要：基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”是中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨內民主的最新實踐成果之一。以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”的典型案例為樣本，考察黨內基層民主創(chuàng)新發(fā)展的生成機制，可以發(fā)現(xiàn)，當前在基層黨內民主創(chuàng)新中，存在中央與地方、基層的互動、互惠的動力機制；中央和地方、基層的這種互動關系又是在黨內現(xiàn)有組織體制內運行的。進而通過這種體制建立起了黨內基層民主創(chuàng)新中的控制與傳導機制，指導相關黨內基層民主創(chuàng)新實踐的進行。

關鍵詞：基層黨內民主；創(chuàng)新；生成機制；公推直選

中圖分類號： D2文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）02-0053-04

收稿日期：2008-10-20

作者簡介：馬兆亭（1980-），男，山東滕州人，中共廣東省委黨校研究生部法學碩士研究生，研究方向：黨的建設。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”是中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨內民主的最新實踐成果之一。十六大以后在局部探索成功的基礎上，在中央的統(tǒng)一部署下，試點范圍不斷擴大，對“公推直選”的繼續(xù)完善也在深入推進中。這也引起了理論界的廣泛關注，本文以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”的典型案例為樣本，試從黨內體制機制論述黨內基層民主創(chuàng)新發(fā)展的生成機制，以及得出的相關啟示。

一、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”的案例簡介

“公推直選”的基本內容是通過個人自薦、群眾推薦、組織推薦相結合的方法報名，民主公推的方式產(chǎn)生候選人，由黨員大會直接選舉產(chǎn)生黨委領導班子的選舉方式?！肮浦边x”改變了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子由上級黨委直接任命的產(chǎn)生方式。

根據(jù)現(xiàn)有公開資料,對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”最早進行創(chuàng)新探索并獲得成功的是四川平昌縣縣委領導的探索創(chuàng)新。該縣2001年11月，選擇一個鄉(xiāng)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子直接選舉的試點，并被認為實驗成功：新華社等中央媒體給予持續(xù)的正面報道；中央黨校主流學者給予積極贊揚；曾慶紅、賀國強、張全景等領導同志相繼作了重要批示。但是并未馬上擴大試點。曾慶紅于2003年12月16日在成都金牛賓館聽取了原靈山鄉(xiāng)黨內直選產(chǎn)生的書記池春林的專題匯報，對這一選舉方式和制度的改革給予了充分肯定，并要求進一步探索和總結。2004年1月，該縣擴大試點，在27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中公推直選鎮(zhèn)黨委書記9名、副書記28名、委員81名，基本形成“公推直選”模式。2005年10月底，中組部組織局常務副局長金陽在四川省委組織部再次聽取了平昌縣公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子的專題匯報。與此前后，四川省南允市、樂山市，湖南株州市等地的領導前往考察學習。截止到2005年10月全國有210多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了公推直選的試點。中組部副部長歐陽松說，“十六大以來全國共有300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子直選試點”[1]。

二、黨內基層民主創(chuàng)新發(fā)展的生成機制分析

（一）黨內民主發(fā)展的現(xiàn)實需求——黨內基層民主創(chuàng)新發(fā)展的動力機制

中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，鄧小平講，“中國要出問題，還是出在共產(chǎn)黨內部。”[2] 因此，治國必先治黨。而治黨必須發(fā)展黨內民主。黨內民主的內容包括；黨內民主思想、民主制度、民主體制、民主機制、民主作風等。黨內民主制度包括民主選舉制度、民主監(jiān)督制度、民主決策制度等。黨內民主的發(fā)展是個復雜的系統(tǒng)工程，黨內不同層級在發(fā)展黨內民主中發(fā)揮著相互不可替代的功能。比較良好的狀態(tài)是在黨的組織體系內形成同向、有共同目標、職責分擔、相互依賴的關系，在發(fā)展黨內民主方面形成上下互動的發(fā)展態(tài)勢。十六大提出“黨內民主是黨的生命”，標志著中國共產(chǎn)黨對黨內民主認識的進一步深化，就全黨而言，發(fā)展黨內民主的重要性、必要性和迫切性都達到了新的層次。積極發(fā)展基層黨內民主成為各級黨組織迫切的現(xiàn)實需要。

對于中央而言，發(fā)展黨內民主著重關注于兩點：（1）黨內民主推動人民民主；（2）黨內民主發(fā)展同時黨的團結統(tǒng)一增強。當前，中央支持黨內基層民主創(chuàng)新有著強大的動力。其動力在于，迫切尋找符合上述兩條的有效的具有普遍可推廣性的現(xiàn)實經(jīng)驗，然后予以試點推廣并制度化，從而促進黨內民主和人民民主的發(fā)展，而這些成熟的經(jīng)驗有賴于地方和基層向中央提供。中央通過提供寬松的環(huán)境、預留創(chuàng)新空間、進行創(chuàng)新獎勵的形式激勵地方和基層黨組織的基層黨內民主創(chuàng)新。從四川平昌“公推直選”的案例說明：當前中央是支持黨的地方和基層組織探索黨內民主創(chuàng)新的，而平昌“公推直選”這樣的基層黨內民主創(chuàng)新實踐正滿足了中央的相關需求。中央支持的形式有：對探索實踐不予禁止；支持新華社等主流媒體對公推直選的全過程給予報道；中組部和中央領導密切關注并給予積極評價；認為可行后予以積極擴大試點，通過修改黨章和提出新的理論主張對基層民主創(chuàng)新鼓勵更大的發(fā)展。

對于地方和基層黨組織而言，“公推直選”此類黨內民主創(chuàng)新試驗，涉及到對黨內現(xiàn)有相關制度的沖擊和突破。地方和基層進行相關的創(chuàng)新試驗在進行初期有違背黨的現(xiàn)行制度之嫌。比如“公推直選”試驗后，一種質疑就是它直接違背《中國共產(chǎn)黨基層黨組織選舉暫行條理》，并且在《黨章》內沒有依據(jù)。如果被上級否定，可能會承擔嚴重的政治責任，一般假定會影響相關官員的個人仕途。那么，地方和基層黨委探索試驗的動力是什么呢？其動力在于對推行創(chuàng)新探索的潛在收益的自信。平昌縣委的實施的前期工作可以看出，他們對進行探索進行了充分的評估。對下，他們認為公推直選在基層會受到歡迎，有利于發(fā)展基層黨內民主，同時有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的合法性和治理績效，對于推行時在基層可能遇到的困難和阻力作了充分的應對，使方案具有實踐創(chuàng)新價值而且具有可操作性；對上，對于其中潛在的政治價值有充分的自信。平昌縣委認為“上級部門很支持”，他們的判斷依據(jù)是，他們的改革符合十六大關于鼓勵發(fā)展黨內民主的精神。平昌縣委書記說，“看到胡錦濤、溫家寶關于加強黨內民主的文件出來，我們就有底氣了”[3]。組織程序上，他們得到了市和省的默許式的支持，“省委組織部2004年讓我們寫個東西向上面匯報，不要給中央麻煩（就可以）”。[3]一旦試驗被上級直至中央認可，潛在的政治收益是明顯可以迅速變?yōu)楝F(xiàn)實的。而實踐的過程和結果證明了他們的預期是正確的：中央領導的積極支持鼓勵；基于他們試驗經(jīng)驗的推廣試點；媒體、學術界、其他地方政府的學習；十七大報告和新修改黨章的積極回應，這些都是潛在的收益轉化為現(xiàn)實的獎勵，這是地方和基層所期待的。這會給地方和基層新的基層黨內民主創(chuàng)新探索以動力。

也就是當前在基層黨內民主創(chuàng)新中，存在中央與地方、基層的互動、互惠機制。中央給予地方和基層寬松的創(chuàng)新環(huán)境，對成功的經(jīng)驗給予積極回應，對于地方和基層予以積極激勵。中央將地方和基層的成功經(jīng)驗積極上升為全黨經(jīng)驗，借地方和基層經(jīng)驗有序的推進全黨基層黨內民主選舉的發(fā)展。地方和基層積極推進基層黨內民主選舉的創(chuàng)新實踐期待中央的積極回應和激勵，并將這種回應作為繼續(xù)探索的主要動力。中央和地方、基層的這種互動關系又是在黨內現(xiàn)有組織體制內運行的。

（二）黨內組織體制——黨內民主發(fā)展的控制與傳導機制

黨內現(xiàn)有的組織體制為上級宏觀掌控下級提供了強大的組織保障。中國共產(chǎn)黨在解放戰(zhàn)爭時期就建立并完善了黨內工作請示匯報制度，凡是涉及到重大問題都要通過黨內組織部門向上級請示匯報，上級可以及時、準確地掌握下級相關動態(tài)。同時上級還通過具體工作制度，比如調查研究制度、黨建信息員制度，建立起信息傳導機制和評估機制。這樣在現(xiàn)有黨的組織體制內，建立起完整的連接“中央—地方—基層”的控制與傳導機制。

這種機制對于中央而言，可以對地方和基層黨內民主創(chuàng)新試驗給予持續(xù)的觀察、控制、指導與評估反饋。從平昌探索試驗的過程看，中組部通過地方的請示匯報和自己親自聽取地方和基層匯報、組織相關調研等方式基本全程跟蹤了創(chuàng)新試驗的過程，并給予及時評估。符合中央要求的可以將響應的地方和基層創(chuàng)新試驗快速擴大試點，進行經(jīng)驗總結；同樣，如果認為違背中央精神，也可以迅速加以制止。

這種機制對于地方和基層黨組織而言，可以通過請示匯報和相關的信息向上傳遞及時得到中央的態(tài)度。是加速探索，或是策略調整試驗方案，或是暫不試驗，或是終止試驗進程，為地方和基層作出判斷提供及時、權威的信息。

從平昌試驗和其他相關案例可以看出，這種連接“中央—地方—基層”的控制與傳導機制，是地方和基層自主進行的黨內民主創(chuàng)新探索的愿望能否順利轉化為現(xiàn)實的關鍵因素。平昌試驗案例中，“鄉(xiāng)—縣—市—省—中央”這種從地方到中央的信息通道是貫通的，鄉(xiāng)縣一級的信息可以順暢地上傳至中央，中央的權威態(tài)度也可以順暢地下達至縣鄉(xiāng)，縣鄉(xiāng)可以得到期待的權威信息與支持，加速了地方的創(chuàng)新試驗。在同一時期有相關類似的案例，則由于在這種控制傳導機制內，來自上級的否定和壓制而導致探索失敗。2003年8月，重慶市由某鎮(zhèn)黨委自主探索的類似探索實驗案例中，“在市、縣干預下，改革停止。倡導者、時任坪壩鎮(zhèn)黨委書記魏勝多被免職和雙規(guī)15天”[4] 。所以這種控制與傳導機制中，來自上級的力量是強大的，很大程度上決定地方和基層創(chuàng)新試驗的成敗。

三、由黨內基層民主創(chuàng)新發(fā)展的生成機制帶來的啟示

（一）進行黨內基層民主創(chuàng)新，要充分發(fā)揮相關各種因素的積極作用

基層黨內民主創(chuàng)新實踐是以基層現(xiàn)實需要為基礎，以黨內民主思想理論為指導，以體制內相關力量共同參與來完成的。根本上講是全黨上下和各種因素共同努力的結果。缺少任何一項都難以成功實踐。沒有基層的現(xiàn)實需要，此類探索創(chuàng)新就成為無源之水；沒有長期的發(fā)展黨內民主思想理論的積累，地方和基層相關領導的探索就缺少理論依據(jù)，在黨內就沒有探索的合法性；沒有相應的激勵機理機制，難以使黨內各個層級為此類探索付出努力；沒有順暢的黨內體制通道，相應探索容易以失敗告終。所以要以相關案例為樣本，深入研究黨內基層民主創(chuàng)新發(fā)展的生成機制，通過相應機理的分析，探究相關的關鍵性影響因素。充分發(fā)揮黨內的相關思想、體制、機制對于基層民主創(chuàng)新的支持作用，要充分激發(fā)不同層級黨委和相應部門對基層黨內民主創(chuàng)新的組織支持和引導作用。

（二）可以通過建立系統(tǒng)性激勵機制為黨內基層民主創(chuàng)新提供持續(xù)動力

黨內基層民主的創(chuàng)新發(fā)展需要各級黨組織的共同努力，而不同級別的黨組織對基層黨內民主創(chuàng)新活動承擔的職責不同，獲得的直接收益也不同，參與的動力也不同。這就需要充分調動各級黨組織的積極性，這種積極性的調動除發(fā)揮各級黨組織的政治責任以外，需要通過相應激勵機制來激發(fā)。使各級黨組織都有推進基層民主創(chuàng)新的動力。

對于全黨和中央而言，要充分意識到基層黨內民主創(chuàng)新對于鞏固黨的執(zhí)政基礎，提高地方和基層黨組織的執(zhí)政能力，發(fā)揮基層黨組織的先進性，對于基層人民民主和全黨民主的意義?；鶎雍偷胤教剿鞯谋粚嵺`證明符合中央期待的創(chuàng)新實踐，應視作是對中央的一種激勵。比如平昌探索的“公推直選”的成果，可以說是對黨的基層民主建設做出了重要貢獻，也可以視作地方和基層對中央提供寬松的創(chuàng)新環(huán)境的激勵。大大提升了中央和全黨發(fā)展基層黨內民主選舉的信心。

對于地方和基層黨組織而言，特別是縣鄉(xiāng)黨委組織，在進行基層黨內民主創(chuàng)新實踐時，必須有上級黨組織的支持，至少不反對，這對于縣鄉(xiāng)就是最基礎的激勵，缺少這些激勵，相關創(chuàng)新活動是舉步為艱的。當創(chuàng)新試驗被認為一定意義上成功后，需要給予新的激勵，比如精神、政治或物質獎勵，更為重要的是為縣鄉(xiāng)提供他們自己不能自我供給的改革配套措施。如果沒有這種激勵機制，這些創(chuàng)新實踐也將會難以深入發(fā)展。

當前，基層黨內民主創(chuàng)新多為縣和鄉(xiāng)村自主探索的，對于地級市和省，這些探索創(chuàng)新的初期階段對他們沒有直接的利益沖擊和收益，所以一般不直接的反對或堅決的反對。但是他們在黨內控制與傳導機制中有著十分重要的作用，所以一般作為縣鄉(xiāng)創(chuàng)新者，必須爭得地級市和省的理解和支持。對于中央需要要求地級市和省在黨內的控制與傳導機制中承擔好上傳下達的職責。對于他們的激勵主要還是來自中央，也就是需要中央給予他們鼓勵和引導黨內基層民主創(chuàng)新進行相關的獎勵。而縣鄉(xiāng)也就成為給予他們獎勵的簡捷提供者。

這樣，這種以共同的政治責任和現(xiàn)實需要為基礎，以共同獲得相應激勵為直接動力的基層黨內民主創(chuàng)新發(fā)展就可以快速推進。

（三） 理順黨內控制與傳導機制對基層黨內民主創(chuàng)新有著特殊意義

相關的基層黨內民主創(chuàng)新實踐表明，黨內控制與傳導機制是否順暢，對于基層黨內民主創(chuàng)新有著特殊意義。基層黨內民主創(chuàng)新實踐一般是由縣或鄉(xiāng)發(fā)動。也就是在黨內從發(fā)動者往上還有若干層級，無論上面的哪一層級出現(xiàn)反對的聲音，都可能產(chǎn)生由于上級反對導致探索創(chuàng)新的失敗結局。所以需要理順黨內控制與傳導機制。所謂理順，就是黨內基層民主創(chuàng)新試驗是否可以探索，判斷要以中央的判斷為權威，或者以中央的精神為判斷依據(jù)，或者以中組部等中央權威部門批示為準。因為基層黨內民主創(chuàng)新實踐的發(fā)動者往往是以中央精神作為創(chuàng)新可以推行的重要依據(jù)的，而中間層級的黨委或黨委部門對于相關問題的認識可能與探索創(chuàng)新的發(fā)起者認識不一致。如果是后者，容易出現(xiàn)基層黨內民主創(chuàng)新實踐發(fā)起者的直接上級依據(jù)自己的片面判斷和掌握的組織權威否定或壓制創(chuàng)新實踐的行為。而探索扁平化管理，基層和地方黨組織可以直接和中央溝通的黨內管理體制或許應該是未來的發(fā)展方向。

參考文獻：

[1] 十七大大清晰描繪中國民主政治藍圖[J].新華月報?天下，2007(11)上半月．

[2] 鄧小平.鄧小平文選：第三卷[M].北京：人民出版社，1993：380.

[3] 王長江，等.黨內民主制度的創(chuàng)新——一個基層黨委班子．“公推直選”的案例研究[M].北京：中央編譯出版社，2007：59.

[4] 尹鴻偉.嘗試鎮(zhèn)級直選被免職的魏勝多討說法［DB/OL］.http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=123034．

責任編輯陳新建

On Mechanisms of Making Innovation of the Inner-Party Democracy at the Grassroots Level

——A case analysis based on “the direct elections by the Party members” of grassroots township committees of the CPC

MA Zhao-ting

(The Party School of Guangdong Provincial Committee of the CPCGuangzhouGuangdong510053)

Abstract: The “direct elections by the Party members” of grassroots township committees of the CPC is one of the latest results of the practice that the CPC develops inner-Party democracy, from which we can find that in the innovation of the current grassroots inner-party democracy, there is a driving mechanism for interaction and reciprocation between the central committee and the local government and the grassroots, which is also running in the existing organizational structure within the Party and sets up a mechanism for control and transmission in the innovation of the grassroots inner-Party democracy, so as to guide the related innovation of the grassroots inner-Party democracy.

Key words: the grassroots inner-Party democracy; innovation; formation mechanism; the direct elections by the Party members