以基本公共服務(wù)的視角論促進義務(wù)教育服務(wù)均等化發(fā)展

宋偉琦

[摘要]基本公共服務(wù)是服務(wù)型政府提供服務(wù)的重要內(nèi)容。提供基本公共服務(wù)必須遵循均等化原則。義務(wù)教育作為基本公共服務(wù)的內(nèi)容之一，具有基本公共服務(wù)的一般性特征和自身特點。因此，政府必須按照均等化的要求，從起點均等、過程均等，結(jié)果均等三個層面促進其均等化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育服務(wù)；基本公共服務(wù)；公共產(chǎn)品l外部性

[中圖分類號]G$21[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0120—02

公共服務(wù)歷來為政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科所關(guān)注，它是與私人服務(wù)相對的一個概念。普遍的觀點認為，公共服務(wù)是國家運用權(quán)力，為了滿足與社會上每個人都有利益關(guān)系的公共需求，體現(xiàn)社會中絕大多數(shù)人的偏好，為保障社會每個人最基本福祉所應(yīng)從事的職責(zé)活動。義務(wù)教育是一種典型的公共產(chǎn)品已經(jīng)成為人們的共識，但它是否屬于當(dāng)前提出的公共服務(wù)的內(nèi)容，以及與其他基本公共服務(wù)有何區(qū)別等問題直接關(guān)系到當(dāng)前發(fā)展義務(wù)教育的方向和思路，亟需做出明確回答。

一、基本公共服務(wù)的特征分析

公共服務(wù)源于公共產(chǎn)品的供給，公共產(chǎn)品是公共服務(wù)的結(jié)果或內(nèi)容。關(guān)于基本公共服務(wù)，依據(jù)我國現(xiàn)階段的基本國情。根據(jù)現(xiàn)實性原則、國際性原則、法制化原則，學(xué)者多從均等、公平、正義等角度進行闡述，普遍認為基本公共服務(wù)是在一定經(jīng)濟社會條件下，諸多公共服務(wù)中具有保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類型。概括來講，基本公共服務(wù)具有以下特征。

一是提供責(zé)任主要在政府。人們對公共產(chǎn)品的需求，產(chǎn)生了政府制度和政府職能存在的理由，而市場經(jīng)濟中市場失靈的存在又為政府的介入提供了可能?，F(xiàn)代公共行政學(xué)理論的發(fā)展，尤其是新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)的“新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念基礎(chǔ)上，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意為他們服務(wù)之上的”，這表達了現(xiàn)代政府制度和政府職能的主要內(nèi)容是服務(wù)的理念。當(dāng)人們對政府基本需求已經(jīng)從管理逐漸向服務(wù)轉(zhuǎn)變之時，政府職能相應(yīng)的轉(zhuǎn)變到提供服務(wù)上來?；竟卜?wù)作為現(xiàn)代社會具有典型公共產(chǎn)品性質(zhì)的一種社會需求，向人們提供基本公共服務(wù)就必然成為服務(wù)型政府履行公共責(zé)任的一種內(nèi)在需求。

二是均等化是其本質(zhì)要求?！熬取钡挠^念作為哲學(xué)范疇，表現(xiàn)在現(xiàn)實社會中，意味著無論何時、何地、何種情況，給每個人所提供和創(chuàng)造的條件(機會)都該是同樣的。在近現(xiàn)代的西方思想家那里，公平概念越來越多地被專門用作評價社會制度的一種道德標(biāo)準(zhǔn)，被看作社會制度的首要價值。均等的含義不是一種簡單的平均，它是一種主動性的可操作的帶有價值觀傾向的概念，均等化意味著通過一種主動的手段或者措施，使對象朝著符合自身價值判斷的方向發(fā)展或轉(zhuǎn)變。基本公共服務(wù)作為在一定經(jīng)濟社會條件下，諸多公共服務(wù)中具有保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類型，包含有平等、公平等價值判斷的均等化是政府履行提供基本公共服務(wù)責(zé)任的本質(zhì)要求。

三是基本公共服務(wù)是人的基本權(quán)利。多數(shù)學(xué)者認可政府提供基本公共服務(wù)的范疇，主要包括：就業(yè)服務(wù)、社會保障、社會福利和社會救助、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化體育、居住服務(wù)、公共交通、公共通信、公用設(shè)施和環(huán)境保護、以及公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域都屬于基本公共服務(wù)，是一國公民賴以生存和發(fā)展的基本條件和保障。

二、義務(wù)教育服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容

義務(wù)教育作為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容主要是從義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性以及其外部性來分析的。按照薩繆爾森的定義，純公共產(chǎn)品是每個人對這種產(chǎn)品的消費，都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少，具有非競爭性和非排他性。非競爭性是指消費者人數(shù)的增加所引起的產(chǎn)品邊際成本等于零。非排他性是指只要某一社會存在公共產(chǎn)品，就不能阻止該社會任何人消費該種產(chǎn)品。以非競爭性作為縱軸，非排他性作為橫軸，不同的教育非排他性和非競爭性程度不同，而義務(wù)教育由于非競爭性和非排他性特征明顯，是公認的公共產(chǎn)品。斯蒂格利茨(2001)認為，當(dāng)個人或者廠商的行為直接影響他人，卻沒有給予支付或得到補償時，就出現(xiàn)了“外部性”。對教育而言，外部性是普遍的，即教育不僅為受教育者及其家庭帶來收益，而且還會對他人或社會產(chǎn)生收益?；谶@些特征，義務(wù)教育就成為了政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，提供義務(wù)教育就成為政府履行職責(zé)的重要方面。

義務(wù)教育服務(wù)作為基本公共服務(wù)，既有基本公共服務(wù)的一般特征，又有區(qū)別于其他基本公共服務(wù)的特點。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面

一是義務(wù)教育服務(wù)是人的發(fā)展的基本需求和權(quán)利。政府提供的基本公共服務(wù)領(lǐng)域包括很多，公共衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)服務(wù)等都屬于基本公共服務(wù)，但與這些領(lǐng)域不同的是。公共衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)服務(wù)等對于保障人的生存是至關(guān)重要的，而義務(wù)教育對社會公民來說，主要是對人的發(fā)展產(chǎn)生基礎(chǔ)性作用，提供義務(wù)教育服務(wù)反映的是社會公眾對發(fā)展的基本需求。

二是政府舉辦成為義務(wù)教育服務(wù)提供的主要方式。公共服務(wù)提供的主要責(zé)任在政府，但并不意味著政府直接舉辦。對于義務(wù)教育來說，學(xué)校是提供義務(wù)教育服務(wù)的主要機構(gòu)，政府通過建立學(xué)校來實施義務(wù)教育服務(wù)，相當(dāng)于政府直接舉辦義務(wù)教育。目前，通過國家多年來醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的方向變化來看。公立醫(yī)院保持公益性的重要途徑之一就是政府舉辦。由此反思教育。由政府舉辦成為保障義務(wù)教育服務(wù)公益性質(zhì)的最有效提供方式。

三是義務(wù)教育服務(wù)均等化的相對性。永恒的、絕對的義務(wù)教育服務(wù)均等是不存在的，現(xiàn)實存在的教育均等都是相對的，有條件的。不同時期的教育均等在內(nèi)容上、形式上都有其時代特征，實現(xiàn)的現(xiàn)實條件也會有所不同。堅持公益性定位的前提下，政府只能依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平來確定義務(wù)教育服務(wù)提供的水平。在不同的歷史階段，在一定歷史階段的不同區(qū)域，其內(nèi)涵是不一樣的。因此，一個為社會多數(shù)人所認同和接受的義務(wù)教育均等化只能是相對的。

三、以基本公共服務(wù)的視角，實現(xiàn)義務(wù)教育服務(wù)均等化

我國人口多、底子薄，經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)了諸多的不平衡，在一定程度上制約了國家各項事業(yè)的發(fā)展。據(jù)2004年世界銀行的報告，中國社會的基尼系數(shù)已擴大至O.458，進入世界上收入最不平等國家的行列，這些不平衡已經(jīng)對國家的發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。隨著公共服務(wù)理念特別是政府行政體制改革的深入推進。政府對提供基本公共服務(wù)有了更深刻的認識，在黨的十七大報告中，提出了要促進基本公共服務(wù)均等化，并把政府的公共服務(wù)職能界定為廣大人民群眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。義務(wù)教育服務(wù)作為基本公共服務(wù)重要內(nèi)容之一，也必須要轉(zhuǎn)變管理的理念，變管理為服務(wù)，將其作為政府提供的基本公共服務(wù)內(nèi)容，遵從社會價值判斷，以均等化作為提供的原則。促進義務(wù)教育服務(wù)的均等化。從均等化的觀點來看，與實現(xiàn)公平一樣t應(yīng)該從起點、過程、結(jié)果等幾個方面和層次對實現(xiàn)義務(wù)教育服務(wù)均等化的途徑做出探索。

一是提供給每個公民平等享受基本公共服務(wù)的機會。是一種機會、權(quán)力的平等。具體化來說是對政府提供基本公共服務(wù)規(guī)則的公平和均等，要從制度架構(gòu)上、決策參與上確保權(quán)利均等。表現(xiàn)在義務(wù)教育服務(wù)領(lǐng)域。首先是義務(wù)教育機會的均等，特別是在設(shè)計規(guī)則時要充分考慮給與均等的教育機會。現(xiàn)實中義務(wù)教育階段的入學(xué)方式主要以就近入學(xué)為主，但在操作上還是出現(xiàn)了諸多以錢擇校、以權(quán)責(zé)校的現(xiàn)象。因此，必須進一步改革義務(wù)教育階段的招生入學(xué)制度，主要是設(shè)計一套系統(tǒng)、綜合的辦法，杜絕不合理的擇校。

二是提供給每個公民均等的基本公共服務(wù)。這需要政府在基本公共服務(wù)的資源配置方面做到均等化，具體的就是從財力、人力、物力等方面確保全體國民在享有基本公共服務(wù)方面資源均等，徐詩舉(1997)將其定義為在保證實現(xiàn)國民福利最大化和資源配置效率最大化的原則下，全國范圍內(nèi)的居民都能享受到基本相同的公共品。實際上是一種過程的公平。表現(xiàn)在義務(wù)教育服務(wù)領(lǐng)域，就是教育資源配置的均等，意即政府要考慮基礎(chǔ)的差異性、群體的差異習(xí)性，在教育財政、師資、辦學(xué)條件等方面給與均等的配置，使學(xué)生享受到的教育資源大體均等。

三是保障每個公民享受到的基本公共服務(wù)效用是均等的、大體相同的。具體到義務(wù)教育服務(wù)領(lǐng)域就是教育結(jié)果的均等，政府要做出適當(dāng)?shù)闹贫劝才藕驼弑Ｕ?，以確保學(xué)生最終享受到教育質(zhì)量的大體均等。