水權配置模式在張掖節(jié)水型社會建設中的應用

[摘要]針對水權分配問題，分析我國流域水權配置的三個基本模式，并以張掖節(jié)水型社會建設為例，論證水權配置模式在張掖的具體實踐，為我國水資源問題的解決提供寶貴經(jīng)驗。

[關鍵詞]水權配置 模式 節(jié)水型社會 應用

中圖分類號：TV1文獻標識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0310088－02

一、引言

2006年9月，張掖作為全國第一個節(jié)水型社會建設試點通過水利部驗收。水利部副部長胡四一評價：張掖試點“是我國治水史上一次前所未有的探索，為我國水資源問題的解決提供了寶貴經(jīng)驗?！?/p>

二、水權配置的基本模式

在競爭性水權制度下，流域水資源的稟賦不同，水權分配的模式也不完全相同。不同的分配模式將產(chǎn)生不同的效益與成本，對流域經(jīng)濟影響的程度也有所差異。從水權初始分配、使用、再調(diào)整的過程看，按政府介入的程度來劃分，我國流域水權配置可選擇的基本模式包括：政府的行政管制分配、用水戶參與分配以及市場交易分配。

行政管制分配模式，即由政府負責和管理水資源的開發(fā)建設，提供水利建設經(jīng)費，統(tǒng)籌向用水戶分配水權，并可收回水權再重新分配，同時禁止水權的轉(zhuǎn)移與交易，以維護政府行政調(diào)控的延續(xù)性。這種分配模式優(yōu)點在于：（1）有利于國家宏觀目標和整體發(fā)展規(guī)劃的實現(xiàn)；（2）有利于滿足公共用水需求，維護公平原則；（3）在制度安排上易于執(zhí)行。但其缺點為：（1）缺乏流轉(zhuǎn)機制，難以滿足新增用水戶提出的水權需求；（2）水資源商品價值難以體現(xiàn)，節(jié)水和改善用水效率的動力不足；（3）缺乏用水戶的參與，易造成資源的扭曲。

用水戶參與分配是由流域范圍內(nèi)的具有共同利益的用水戶自行組成并參與決策的組織，通過內(nèi)部民主協(xié)商的形式管理和分配水權。這些協(xié)會與組織具有法人資格，實行自我管理、獨立核算、經(jīng)濟自立，是一個非贏利性經(jīng)濟組織。這種分配模式優(yōu)點在于：（1）有利于提高水權分配的彈性，兼顧公平與效率；（2）降低了監(jiān)督成本，提高了管理效率，增強了制度的可接受度。但其缺點在于：（1）宏觀上難以形成一個透明化的制度，不利于監(jiān)督管理；（2）一些少數(shù)或弱勢團體的利益容易被忽視；（3）該分配模式下協(xié)會之間、部門之間及各行業(yè)間的水權矛盾較難統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

市場交易分配模式是水利走向市場，水資源優(yōu)化配置的必然選擇。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，水權制度也得到完善，明晰水資源產(chǎn)權，實行水資源的有償使用制度，以市場為手段和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的水權市場是要達到的目的。通過市場公開拍賣方式完成初始水權配置和通過水權交易方式實現(xiàn)水權再分配和調(diào)整，這是市場交易分配模式的兩個層次。這種模式的優(yōu)點在于：（1）緩解矛盾，避免糾紛；（2）實現(xiàn)公平，保證效益；（3）改善環(huán)境，促進發(fā)展。但有其自身缺點：（1）水資源邊際效益較低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、生活用水、生態(tài)用水難以得到滿足；（2）容易導致部分參與者壟斷現(xiàn)象，使水權分配走向無效率的反面。

三、水權配置模式評析

三種水權分配模式從性質(zhì)與定位上看，行政管制分配偏向由政府主導的方式，用水戶參與分配則著重于用水戶對用水信息的掌握，市場交易分配將水資源視為具有經(jīng)濟價值的商品，通過市場機制分配用水。如果政府采取嚴格的管制方式進行分配和管理，水資源的分配容易趨向于產(chǎn)生“政府失靈”問題；但如果采取完全自由放任的市場交易方式，則又容易走向“市場失靈”的另一個極端。

三種水權分配模式各有優(yōu)缺點和適用條件，在選擇何種模式時，必須對它們進行比較評估。評估結(jié)果如下表：

水權分配模式比較

以上模式在實證經(jīng)驗中，許多國家或流域采取的水權配置模式多屬于兩種以上混合系統(tǒng)，以在公平與效率之間尋求平衡，避免市場失靈與政府失靈出現(xiàn)。例如美國西部各州、澳大利亞、智利、墨西哥等國在部分流域中采取較具有市場機制的水權交易制度；以色列與約旦采取較為集權管理的用水配額系統(tǒng)；歐洲國家則多由政府分配

用水配額，再采取具有經(jīng)濟誘因的水權收費，而法國的流域用水組織則有用水戶的高度參與。

四、節(jié)水把張掖逼上水權改革之路

黑河流域中下游地區(qū)極度干旱，由于人口增長和經(jīng)濟發(fā)展，區(qū)域內(nèi)水資源難以滿足當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和生態(tài)平衡的需要。對水土資源過度開發(fā)，進入下游的水量逐年減少，河湖干涸、林木死亡、草場退化、沙塵暴肆虐等生態(tài)環(huán)境嚴重惡化的問題，引起了黨中央、國務院的高度重視。

為實現(xiàn)流域全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，國務院決定實施黑河治理，主要是通過中游的節(jié)水，保障下游生態(tài)與環(huán)境用水。規(guī)劃要求當黑河上游鶯落峽來水15.8億立方米時，正義峽向下游增泄水量2.55億立方米，達到9.5億立方米的分水目標。地處黑河中游的張掖，集中了流域90%以上的人口，3/4以上的經(jīng)濟用水量，區(qū)域用水水平的高低，節(jié)水力度的大小，直接關系到國務院分水指標和流域治理目標的實現(xiàn)。對于張掖來說，向下游新增下泄量2.55億立方米，意味著干流灌區(qū)每畝灌溉面積要少用水200立方米左右。能否通過水資源的節(jié)約和高效利用，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會與流域生態(tài)與環(huán)境保護的“雙贏”，是擺在張掖人面前的重大課題。

一方面要確保完成國務院下達的分水任務，保下游生態(tài)恢復；另一方面又要立足現(xiàn)實，保當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，兩難課題逼張掖人走水權改革之路。張掖市委、市政府適時提出建設節(jié)水型社會，采取法律、行政、經(jīng)濟、工程、技術等綜合措施，明晰水權，著重改革水資源傳統(tǒng)管理模式、配置方法，邊實踐邊探索，建立起政府調(diào)控、市場引導、公眾參與三結(jié)合的水資源管理運行體制。

五、張掖水權配置模式的實踐

我國流域水權配置可選擇的三種基本模式：行政管制分配、用水戶參與分配、市場交易分配在張掖節(jié)水型社會建設中得到了有機結(jié)合。推進節(jié)水型社會建設，首先要進行觀念和制度的變革和創(chuàng)新，而政府調(diào)控、市場引導、公眾參與，則是節(jié)水型社會前期建設中非常重要的措施和必不可少的環(huán)節(jié)。張掖水權配置模式的實踐為我國水資源問題的解決提供了借鑒。

（一）政府調(diào)控，建立相關的制度保障體系

試點建設5年來，張掖市政府積極探索，勇于創(chuàng)新，層層落實節(jié)水責任制，初步建立了保證總量控制和定額管理兩套指標體系實施的制度框架，制定實施了《水資源配置方案》、《主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)保護等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；編制完成了工業(yè)、城市生活、生態(tài)等各行業(yè)節(jié)水規(guī)劃及用水定額指標；出臺了《張掖市節(jié)約用水管理辦法》、《張掖市河流污染物排放總量控制規(guī)劃》、《張掖市水價管理辦法》等20多個規(guī)范性文件。市、縣（區(qū)）成立了節(jié)水型社會試點建設領導小組，推進了制度落實和工作的開展。

同時，市政府對全市水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證，統(tǒng)一征收水資源費。從2001年冬季開始，逐步關閉各單位自備水源，實行域內(nèi)統(tǒng)一供水，農(nóng)業(yè)灌溉機井和工礦企業(yè)機井安裝計量水表。從2004年啟動城市生活、工業(yè)企業(yè)節(jié)水試點，建立城鎮(zhèn)居民區(qū)用水戶協(xié)會，開展了創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型社區(qū)、節(jié)水型校園等活動。

（二）以水權制度為核心，推進用水戶參與式管理

實行強制節(jié)水，層層明晰地區(qū)間、各用戶在不同水文條件下、不同時期的水權，逐步實現(xiàn)區(qū)域水資源優(yōu)化配置，推行灌區(qū)用水總量控制，定額管理。在明晰初始用水權問題的基礎上，完成了用水權在區(qū)縣、灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社、協(xié)會和用水戶等各個層面的逐級分配，逐戶發(fā)放水權證。積極推進用水戶參與式管理，創(chuàng)新地實行了“水票制”運作形式，創(chuàng)建了“農(nóng)民用水者協(xié)會+水票”的水權配置與流轉(zhuǎn)運行模式，有效保障農(nóng)業(yè)用水權的實現(xiàn)。目前，張掖市已建立農(nóng)民用水者協(xié)會790個，全市70%的灌區(qū)已實行水票制，并在不斷完善水票運行管理方式。農(nóng)民持水權證向水管部門購買水票，雙方實行水票制供水。節(jié)余水量的回收、買賣和交易，也通過水票進行。農(nóng)民以水定植，節(jié)水意識普遍增強，水事糾紛明顯減少。水權改革讓農(nóng)民真正成了水的主人。

（三）引入市場機制，積極培育水市場

上世紀末，黑河流域的水利工程供水價格是按照1985年國務院頒發(fā)的《水利工程水費核定、計收和管理辦法》核定的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，供水業(yè)也由公益型向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，水價初步納入市場價格管理體系，原有的水費計收和管理辦法與現(xiàn)在的經(jīng)濟體制越來越不相適應，與黑河水資源短缺、下游生態(tài)環(huán)境急劇惡化很不適應。為此，建立適應市場經(jīng)濟原則和黑河流域特點的水價體系，對促進張掖的節(jié)約用水，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義。

近年來，張掖市政府制定了水量交易指導意見，規(guī)定農(nóng)業(yè)用水交易價不超過基本水價的3倍，工業(yè)用水交易價不超過基本水價的10倍；總體上放開生產(chǎn)經(jīng)營用水交易，禁止生態(tài)用水交易；放開交易價格，用水戶之間交易價格可由雙方商定；無交易條件和未實現(xiàn)交易的節(jié)約水量，由政府水管單位按照基本水價的120%回購。引入市場機制后，全市每年農(nóng)業(yè)交易水量超過400萬立方米，交易從用水戶之間逐步擴大到灌水小組之間，協(xié)會與灌水小組之間，村與村之間以及水管所與各協(xié)會之間。通過水量交易，不僅大大提高了民眾的節(jié)水意識和水商品意識，而且

有效調(diào)節(jié)了水量時空余缺，推進了種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

六、結(jié)語

張掖通過水權改革，實行政府調(diào)控、市場引導、公眾參與三結(jié)合的水權配置模式，不斷提高水資源的利用效率，實現(xiàn)了節(jié)水與增效的“雙贏”。自2000年以來，張掖每年都采用“全線閉口，集中下泄”等措施向下游輸水，至2006年已累計向下游下泄水量52.8億立方米，連續(xù)6年完成年度調(diào)水任務，7次將黑河水送入東居延海，1次將黑河水送入西居延海，2003年首次實現(xiàn)了40年來黑河流域全干流通水。東居延海已連續(xù)746天不干涸，水域面積擴展到37平方公里，超過歷史最高紀錄。整個額濟納旗生態(tài)恢復得相當好。張掖為黑河下游的經(jīng)濟發(fā)展，社會穩(wěn)定和生態(tài)與環(huán)境改善作出了巨大的貢獻。

參考文獻：

[1]張掖節(jié)水型社會建設經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的雙贏之路，中國水利報，2006.9.26.

[2]水權改革讓甘肅張掖再現(xiàn)“塞上江南”風光，蘭州日報，2006.9.28.

作者簡介：

陳翠華，女，湖北水利水電職業(yè)技術學院教師，現(xiàn)為中國地質(zhì)大學（武漢）工程學院工程碩士。