試論規(guī)范剝奪股東資格的行政處罰

黃建文，周霞艷，鄒軍

(1.常州工學(xué)院人文社科學(xué)院,江蘇 常州 213002；2.常州市武進(jìn)區(qū)人民法院，江蘇 常州 213161)

近年來，各地不斷出現(xiàn)有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，向公司登記機關(guān)(工商行政管理部門)提交虛假材料騙取變更登記的案件，公司登記機關(guān)在接到受害人或其他利害關(guān)系人的投訴后，往往是按照撤銷行政許可的程序進(jìn)行處理①，但是由于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的變更登記，涉及股權(quán)受讓人即新股東的股東資格，登記機關(guān)作出撤銷公司登記的行政處罰，可能會使沒有過錯的利害關(guān)系人成為行政處罰的真正受罰人，如某機械公司不服登記機關(guān)行政處罰申請行政復(fù)議一案(以下簡稱“機械公司申請復(fù)議案”)②在此問題上就引起了較大的爭議。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)范公司登記機關(guān)剝奪股東資格的行政處罰。

一、剝奪股東資格的行政處罰的程序應(yīng)當(dāng)合法

公司登記機關(guān)作出的撤銷股權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記的行政處罰，實際上就是剝奪股權(quán)受讓人的股東資格，雖然通說認(rèn)為，提供虛假材料騙取公司登記的行政處罰對象是公司③，但行政處罰影響的卻是股權(quán)受讓人的切身利益。所以，登記機關(guān)的行政處罰首先應(yīng)當(dāng)做到程序合法，因為程序合法是保證行政處罰合法、公正、正義的重要條件，也是維護(hù)利害關(guān)系人合法權(quán)益的重要前提。機械公司申請復(fù)議案中，登記機關(guān)作出的“決定撤銷機械公司于2007年6月27日所作股權(quán)變更登記”的行政處罰，實際上是直接剝奪了股權(quán)受讓人韓某的股東資格。但該行政處罰的程序卻是值得商榷的。筆者認(rèn)為，剝奪股東資格的行政處罰程序合法，應(yīng)當(dāng)解決以下問題：

1.明確行政處罰利害關(guān)系人的范圍。根據(jù)《公司法》第72條的規(guī)定，有限責(zé)任公司的股東向股東以外的第三人轉(zhuǎn)讓股權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其他股東過半數(shù)同意，且其他股東在同等條件下有優(yōu)先購買權(quán)。也就是說有限責(zé)任公司的股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)所涉及的利害關(guān)系人不僅僅只是簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的雙方和公司，還有公司的其他股東。登記機關(guān)作出撤銷變更登記的行政處罰，即恢復(fù)原狀，往往會涉及股東權(quán)利的變動，所以登記機關(guān)撤銷變更登記的行政處罰除應(yīng)當(dāng)將公司列為當(dāng)事人外，還應(yīng)將簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的雙方列為當(dāng)事人，讓他們有權(quán)在涉及他們切身利益的行政處罰中，依法行使陳述、申辯、要求聽證的權(quán)利，以確保行政處罰的公正、合法。機械公司申請復(fù)議案中，登記機關(guān)明知機械公司僅僅是申請變更登記的主體，而朱甲、朱乙、韓某是2007年6月15日股東會決議、股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的簽訂主體，但登記機關(guān)的行政處罰僅列機械公司為當(dāng)事人，而行政處罰的內(nèi)容卻是直接剝奪韓某的股東資格，涉及韓某的重大利益，登記機關(guān)不將韓某列為行政處罰的當(dāng)事人實際上就是剝奪韓某應(yīng)當(dāng)享有的陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利，這對登記機關(guān)查明案件事實是不利的。

2.公司登記機關(guān)對于行政處罰可能影響股東重大利益的，應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)?！缎姓S可法》第36條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間的重大利益關(guān)系，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利?！睓C械公司申請復(fù)議案中，由于登記機關(guān)的行政處罰剝奪了韓某的股東資格，直接影響了韓某的重大利益，因為韓某是通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓并經(jīng)登記取得了合法的股東資格，登記機關(guān)也明知該行政處罰會直接影響韓某的重大利益，但登記機關(guān)既沒有將韓某列為行政處罰的當(dāng)事人，也沒有依照《行政許可法》的規(guī)定，履行告知韓某有權(quán)陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)屬于程序違法。

二、登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行對變更登記材料的實質(zhì)審查義務(wù)

在有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的變更登記中，之所以出現(xiàn)“提交虛假材料騙取登記”的情形，實際上與登記機關(guān)的認(rèn)識誤區(qū)有關(guān)?！豆镜怯浌芾項l例》第2條第二款規(guī)定：“申請辦理公司登記，申請人應(yīng)當(dāng)對申請文件、材料的真實性負(fù)責(zé)?！币虼耍腥司驼J(rèn)為行政機關(guān)登記的行政許可行為履行的審查義務(wù)是形式審查④。其實法律不僅從未排除過登記機關(guān)對變更登記材料的實質(zhì)性審查義務(wù)，反而明確規(guī)定了登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行實質(zhì)審查義務(wù)的范圍及程序?！缎姓S可法》第34條規(guī)定“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。”所以實質(zhì)性審查的法定條件是“行政機關(guān)對行政許可申請進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的”，法定程序是“告知—聽取—核實”⑤。因此，無論在變更登記時，還是在作出行政處罰時，登記機關(guān)對公司申請變更的材料均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實質(zhì)審查，而不是形式審查。其實對于登記機關(guān)而言，對公司申請變更登記這樣的行政許可行為，無論是形式審查還是實質(zhì)審查都不能完全排除對有關(guān)事實的合法性和真實性的審查。合法性和真實性是登記機關(guān)審查的共同內(nèi)容，實質(zhì)審查要審查合法性和真實性，形式審查所審查的同樣是有關(guān)事實的合法性和真實性，而差異只是審查的對象不同而已，即使確定登記機關(guān)只有形式審查的義務(wù)或職責(zé)，也并不當(dāng)然就排除了對相關(guān)事實合法性和真實性的審查⑥。實際上股權(quán)變更登記屬于登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行實質(zhì)性審查義務(wù)的法定事項，主要是因為公司股權(quán)變更登記直接關(guān)系他人重大利益，存在多方利害關(guān)系人，而且登記機關(guān)在對公司變更登記材料履行審查義務(wù)時，其所依據(jù)的《公司法》系實體法，登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公司法》審查變更登記材料的內(nèi)容是否符合《公司法》對相關(guān)各方權(quán)利義務(wù)的要求。

在機械公司申請復(fù)議案中，由于公司登記機關(guān)在進(jìn)行變更時，沒有對公司提交的變更登記材料進(jìn)行實質(zhì)審查，才導(dǎo)致本案的發(fā)生。而登記機關(guān)行政處罰的理由也只是“朱乙沒有參加股東會，股東會決議及股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議上朱乙的簽字不是朱乙本人所簽”，就認(rèn)定“機械公司提交虛假材料取得公司登記”，登記機關(guān)的這一認(rèn)定還是基于形式審查的結(jié)論，并沒有對變更登記材料進(jìn)行實質(zhì)審查。因為：

1.朱乙是否參加股東會議不影響股東會決議的效力。因為根據(jù)登記文件的表述，該次股東會議的性質(zhì)是臨時股東會，朱甲依照《公司法》和公司章程，履行法定程序通知朱乙參加臨時股東會議，由于朱甲持公司90%的股權(quán)，從召集的形式上看，機械公司2007年6月15日的股東會議是合法的。即使朱甲沒有履行法定程序通知朱乙參加臨時股東會議，以及對決議中轉(zhuǎn)讓其10%的股權(quán)有異議，朱乙也應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公司法》第22條第二款的規(guī)定，自決議作出之日即2007年6月15日起60日內(nèi)，請求人民法院撤銷股東會決議，或在股東會決議作出之日起兩年內(nèi)起訴要求確認(rèn)股東會決議無效，但因朱乙在申請撤銷股東會決議的除斥期間內(nèi)和確認(rèn)股東會決議無效的訴訟時效期間內(nèi)沒有行使相應(yīng)的權(quán)利，股東會決議就已生效。所以說，從《公司法》角度分析，朱乙是否參加會議，并不影響股東會決議和股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的法律效力。

2.2007年6月15日的股東會決議、朱乙與韓某的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議這兩份文件上雖不是朱乙的親筆簽名，登記機關(guān)也不能認(rèn)定這兩份文件是“虛假材料”：

(1)朱乙只是機械公司的掛名股東，其股權(quán)一直由朱甲行使。從公司成立時章程上的簽字、其他登記材料上的簽字，到本案發(fā)生爭議的股東會議決議、股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議上的簽字，凡是應(yīng)當(dāng)由作為股東的朱乙簽字的地方均系朱甲一人所為。實際上朱甲一直在代行朱乙的股東權(quán)利，而且所有的變更登記文件上均蓋有機械公司公章，這說明公司的大股東及公司對股權(quán)轉(zhuǎn)讓給韓某是確認(rèn)的，朱甲代表朱乙轉(zhuǎn)讓股權(quán)，已經(jīng)構(gòu)成了“表見代理”。且韓某在受讓股權(quán)時，對股東會決議、股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議上朱乙的簽名并非其本人所為是不知情的，韓某受讓股權(quán)屬于善意取得，所以，韓某所持股權(quán)應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。

(2)登記機關(guān)因股東會議決議上并非朱乙的親筆簽名，從而在認(rèn)定股東會決議無效的基礎(chǔ)上認(rèn)定朱甲與韓某親筆簽名的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議也是“虛假材料”，且不說這是股東會決議的效力問題，登記機關(guān)認(rèn)定朱甲與韓某的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議是“虛假材料”也是沒有法律依據(jù)的。如果認(rèn)為朱甲與韓某所簽的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議違反了《公司法》第72條的規(guī)定，那么該協(xié)議是否有效呢？學(xué)術(shù)界對此有3種觀點：無效論；可撤銷論；效力待定論⑦。但多數(shù)學(xué)者傾向于：“如果其他股東認(rèn)為股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同未經(jīng)其過半數(shù)同意或有損其利益，可向法院申請撤銷合同。”⑧最高人民法院的傾向性意見是：“該合同既非效力待定合同，也非附履行條件的合同，其效力始于成立之時。股東對外轉(zhuǎn)讓股權(quán)，簽訂合同就應(yīng)當(dāng)履行，轉(zhuǎn)讓人有義務(wù)向公司的其他股東征求同意，為合同的履行創(chuàng)造條件，如果合同不能履行，轉(zhuǎn)讓人應(yīng)承擔(dān)違約后果，除非合同約定免除其責(zé)任?！雹崴?，無論在理論上還是在司法實踐中，法院在就股東會決議的效力作出判定前，登記機關(guān)不能直接認(rèn)定朱甲與韓某所簽的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議是“虛假材料”。

三、登記機關(guān)剝奪股東資格的行政處罰的法律適用

有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的變更登記，應(yīng)當(dāng)依照《公司登記管理條例》進(jìn)行，《公司登記管理條例》第9條規(guī)定：公司的登記事項包括：(一)名稱；(二)住所； (三)法定代表人姓名；(四)注冊資本；(五)實收資本；(六)公司類型；(七)經(jīng)營范圍；(八)營業(yè)期限；(九)有限責(zé)任公司股東或者股份有限公司發(fā)起人的姓名或者名稱，以及認(rèn)繳和實繳的出資額、出資時間、出資方式。而根據(jù)《公司法》第二十五條的規(guī)定，這些登記事項均為有限責(zé)任公司章程應(yīng)當(dāng)載明的事項，即屬于章程的絕對必要記載事項⑩，所以凡涉及《公司登記管理條例》第9條規(guī)定事項變更登記的，實際上均應(yīng)當(dāng)修訂公司章程，而《公司法》第44條規(guī)定，公司章程的修訂必須由股東會作出決議，且必須是經(jīng)代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過。因此，凡是需要申請撤銷變更登記的，均涉及修訂公司章程的股東會決議的效力。根據(jù)《公司登記管理條例》第41條規(guī)定：“公司依照《公司法》第22條規(guī)定向公司登記機關(guān)申請撤銷變更登記的，應(yīng)當(dāng)提交下列文件：1.公司法定代表人簽署的申請；2.人民法院的裁判文書?！庇纱丝梢?，撤銷公司變更登記的事項，均與《公司法》第22條規(guī)定的股東會決議被撤銷或無效有關(guān)。因此，登記機關(guān)要撤銷公司變更登記的，均必須有人民法院關(guān)于股東會決議被撤銷或無效的生效判決文書。

機械公司申請復(fù)議案中，韓某與朱甲、朱乙簽訂的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議是在股東會決議基礎(chǔ)上形成的。因為朱乙的簽名問題而涉及到股東會決議的效力問題，所以在登記機關(guān)作出剝奪韓某股東資格的行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公司法》第22條、《公司登記管理條例》第41條的規(guī)定，要求告知朱乙應(yīng)當(dāng)就股東會決議的效力問題向人民法院提起訴訟，登記機關(guān)只能依據(jù)人民法院生效的裁判文書，才能作出相應(yīng)的處理。

注釋：

①③龔商：《公司因提交虛假材料辦理了注銷登記,如何撤銷該登記?》http://www.cnaic.org.cn/bbs/thread-36424-1-1.html，2008年10月7日。

②案例：2005年10月，朱甲以其與父親朱乙兩人的名義創(chuàng)辦了某機械有限公司(以下簡稱機械公司)，根據(jù)公司章程記載，朱甲持股90%，朱乙持股10%，公司成立時的所有登記文件由朱甲親筆簽名，朱乙之名由朱甲代簽。2007年6月15日，機械公司作出股東會決議，同意朱甲將所持股權(quán)中的35%、朱乙所持全部股權(quán)(10%)，合計45%轉(zhuǎn)讓給韓某，該股東會決議由朱甲親筆簽名，朱乙之名由他人代簽。同日，韓某分別與朱甲、朱乙簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，韓某與朱甲的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議由韓某與朱甲親筆簽名，韓某與朱乙的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議由韓某親筆、朱乙之名仍由他人代簽。2007年6月27日，登記機關(guān)進(jìn)行了變更登記。后因朱甲與韓某在公司管理上產(chǎn)生矛盾，朱乙于2009年4月向登記機關(guān)舉報，稱2007年6月15日股東會決議和股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議上的簽名不是其本人所為，系他人假冒。經(jīng)登記機關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：機械公司登記檔案中有朱乙簽名的文件共計7份(包含被舉報的2份變更登記文件)，這7份文件上朱乙的簽名均非朱乙本人所為，但朱乙在接受調(diào)查時確認(rèn)公司成立時的5份文件上的簽名系朱甲所為，可以代表他本人，但不認(rèn)可變更登記的2份文件上的他人代他的簽名。登記機關(guān)據(jù)此認(rèn)定2007年6月27日公司申請變更登記的所有文件均為用于騙取登記的虛假材料，于是作出行政處罰：(1)撤銷機械公司2007年6月27日股權(quán)變更登記；(2)對機械公司罰款5萬元。韓某不服該行政處罰決定而申請復(fù)議，在本案復(fù)議中一種觀點認(rèn)為只有證明變更登記文件上朱乙簽名不真實，就是提交虛假材料，登記機關(guān)可以進(jìn)行處罰。而另一種觀點認(rèn)為登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)對登記材料進(jìn)行實質(zhì)審查，以確定登記文件是否虛假，本案處罰欠妥。

④陳漢東：《行政機關(guān)登記的行政許可行為履行的審查義務(wù)是形式審查》，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=38085，2008年3月7日。

⑤朱燕銘：《小議登記機關(guān)對公司股權(quán)變更登記的審查義務(wù)》，http://www.liuhule.com/column.asp?id=257&catid=5，2007年1月31日。

⑥趙旭東：《申請人偽造材料變更公司登記 工商機關(guān)是形式審查還是實質(zhì)審查》，http://www.xbfzzx.com/newslist.asp?id=1132，2009年3月24日。

⑦鄒海林：《股東向股東以外的人轉(zhuǎn)讓出資行為辨析》，《人民法院報》，2003年6月20日，第3版。

⑧朱珍華：《新公司法下有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓法律問題探析》，《中國律師》，2007年第4期，第76頁。

⑨最高法院法官談民商事審判的一些疑難問題(公司法)，http://www.fawu365.com/Html/sscs/2008-12/29/0812292156314973844.html，2008年12月29日。

⑩趙旭東：《公司法學(xué)》，高等教育出版社，2006年，第2版，第179頁。