行政管轄略論

肖登輝

(華中師范大學 政法學院，湖北 武漢 430079)

一、行政管轄與行政管轄權(quán)的概念界定

現(xiàn)代行政法制的核心機制是行政程序法律制度，①而行政管轄制度是行政程序法中的一項重要制度，與行政責任制度密切相關(guān)。但相對于其他熱門領(lǐng)域而言，當前學界有關(guān)行政管轄的研究尚不多見。對于管轄問題，訴訟法學學者研究較多。其所研究的主要是審判管轄，即在法院系統(tǒng)內(nèi)部上下級法院之間和不同地區(qū)同級法院之間受理第一審案件的分工與權(quán)限?？梢?，管轄的實質(zhì)在于分工與權(quán)限，即權(quán)限劃分。管轄的內(nèi)容則是關(guān)于案件或其它事務(wù)的首次處理。

對于何謂行政管轄，已有學者作過研究。有學者認為，管轄指上下級行政機關(guān)和不同地區(qū)同一級別行政機關(guān)權(quán)限的劃分。[1]也有學者認為，行政管轄權(quán)是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。[2]兩種定義都抓住了管轄的實質(zhì)，但是前一種觀點并未指明管轄的內(nèi)容，并且，它將管轄主體僅限于行政機關(guān)，似乎遺漏了法律法規(guī)授權(quán)的組織。但如果對這里的行政機關(guān)作廣義的理解，則包括了行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。而后一種觀點則將“行政管轄權(quán)”誤作為“行政管轄”在使用，因為行政管轄權(quán)在法理上是一種權(quán)力而不是權(quán)限劃分。這是一個明顯的邏輯錯誤。而且，行政主體是與行政相對人相對應(yīng)的一個概念，它只有在行政法律關(guān)系中才具有法律意義。行政管轄直接涉及的主要是行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織之間的關(guān)系而不直接涉及到行政相對人，所以使用“行政主體”一詞似乎欠妥。

借鑒以上兩種定義的可取之處，筆者認為，行政管轄是指行政機關(guān)(作廣義解釋)之間就某一類行政事務(wù)的首次處理所作的權(quán)限劃分。這種劃分既可以發(fā)生在橫向的同一性質(zhì)或不同性質(zhì)的行政機關(guān)之間，也可以發(fā)生在縱向的同一性質(zhì)的行政機關(guān)之間。

我國學者較少直接使用“行政管轄”一語，更多的是使用“行政權(quán)限”的提法，并基本上是將二者等同起來的。[3]的確，二者存在緊密聯(lián)系。如上所述，行政管轄就是行政權(quán)限的劃分，反過來說，行政權(quán)限是行政管轄的標的。而且，它們都是就某一行政機關(guān)與其他行政機關(guān)的權(quán)力相區(qū)分而言的。但是，二者還是有所區(qū)別的。其一，認識角度不同。前者強調(diào)主體，即某一行政事務(wù)歸哪一行政機關(guān)處理；后者則更強調(diào)客體，即權(quán)力的界限或范圍。其二，法律歸屬不同。前者由行政程序法規(guī)定，后者由行政組織法規(guī)定。

行政管轄所解決的是某一行政事務(wù)應(yīng)當由哪一行政機關(guān)首次處理的問題，它對于行政主體與行政相對人都具有重要意義，但主要是針對行政主體而言的。行政管轄是指法律賦予特定行政機關(guān)代表國家處理某一類行政事務(wù)的權(quán)限。行政主體基于關(guān)于行政管轄的法律規(guī)定所享有的權(quán)力就是行政管轄權(quán)。行政管轄權(quán)與行政權(quán)既有聯(lián)系，又有區(qū)別。二者都是與行政有關(guān)的權(quán)力，但是行政管轄權(quán)是一種程序性權(quán)力，而行政權(quán)則主要是一種實體性權(quán)力。行政管轄權(quán)具有如下特征：

第一，行政性。這是行政管轄權(quán)與審判管轄權(quán)的顯著區(qū)別，后者具有司法性。對此，無須贅述。

第二，法定性。所謂法定性，是指行政機關(guān)的管轄權(quán)由法律規(guī)定，行政機關(guān)和相對人不能通過協(xié)議設(shè)定或變更。管轄權(quán)法定原則是行政管轄制度的一項重要原則。因為行政管轄權(quán)是一種公權(quán)力，不能像私權(quán)利一樣可以由當事人協(xié)議決定。作為一種程序性權(quán)力，它受到法律的嚴格控制。“程序在本體上是一種控權(quán)機制”，[4]許多國家和地區(qū)的立法都體現(xiàn)了這一原則。例如，我國臺灣地區(qū)《行政程序法(草案)》第5條規(guī)定：“行政機關(guān)之管轄權(quán),依其組織法規(guī)或其它行政法規(guī)規(guī)定之。管轄權(quán)非依法規(guī)不得設(shè)定和變更?！眾W地利《行政程序法》第1條和第6條規(guī)定：“官署的事務(wù)管轄權(quán)和土地管轄權(quán)依其有關(guān)職權(quán)范圍之法規(guī)及其他行政法規(guī)規(guī)定之，……官署之管轄權(quán)不得以當事人之協(xié)議設(shè)立及變更之。”瑞士《行政程序法》第7條第2項規(guī)定：“當事人和官署不得合議定管轄權(quán)?！?我國《湖南省行政程序規(guī)定》第11條規(guī)定：“行政機關(guān)的職權(quán)和管轄依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定?！?/p>

第三，兼容性。有學者認為，行政管轄權(quán)具有排他性。“行政管轄權(quán)的排他性是指任何一項行政事務(wù)只能由一個行政主體行使管轄權(quán)，從而確保行政主體行使行政職權(quán)的有效性。我國《行政處罰法》中關(guān)于對同一行政違法行為行政機關(guān)不得給予兩次以上的行政處罰的規(guī)定正是基于這樣的法理基礎(chǔ)。”[1]筆者不太同意這種觀點。除了行政專屬管轄即某一行政事務(wù)只能由某一行政機關(guān)管轄之外，還存在共同管轄。共同管轄是指兩個以上的行政機關(guān)，對同一行政事務(wù)都具有法定的行政管轄權(quán)。例如，對于投機倒把行為，工商部門和公安部門都可以行使管轄權(quán)，只不過法律依據(jù)不同罷了。前者可以依據(jù)工商行政管理法規(guī)進行處罰，后者則根據(jù)公安行政管理法規(guī)進行處罰。上文所引述一事不再罰(款)的規(guī)定存在兩個錯誤：其一，根據(jù)《行政處罰法》第24條的規(guī)定，一事不再罰不是指對同一行政違法行為不得給予兩次以上行政處罰，而是不得給予兩次以上罰款。其二，一事不再罰(款)非但不足以佐證行政管轄權(quán)的排他性，恰好證明了行政管轄權(quán)的兼容性，即在同一行政事務(wù)上可以存在兩個以上的管轄權(quán)。

第四，程序性。行政管轄權(quán)是行政主體所享有的一種程序性權(quán)力，它并不涉及對行政相對人實體權(quán)利的處分。這是行政管轄權(quán)與行政權(quán)的重要區(qū)別。因為行政權(quán)主要是指一種實體性權(quán)力。正是因為行政管轄權(quán)只具有程序性，故而存在行政管轄權(quán)的追認。即對某一行政事務(wù)本沒有管轄權(quán)的行政機關(guān)所作出的行政行為經(jīng)過有管轄權(quán)的行政機關(guān)的追認之后仍然有效。

如上所述，行政管轄權(quán)是一種法定權(quán)力。行政主體享有管轄權(quán)是作出相應(yīng)行政行為的前提，違反行政管轄的相關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)當承擔相應(yīng)行政責任。例如，根據(jù)我國《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，具體行政行為超越職權(quán)，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷該行為，并可以判決行政主體重新作出具體行政行為。

二、行政管轄的類型分析

行政管轄可分為一般管轄與特殊管轄，一般管轄主要包括事務(wù)管轄、級別管轄、地域管轄。本文重點研究特殊管轄。

(一)一般管轄

1.事務(wù)管轄。 行政事務(wù)紛繁復(fù)雜，不同性質(zhì)的行政事務(wù)歸屬不同的行政機關(guān)管轄。事務(wù)管轄主要是指同級不同性質(zhì)的行政機關(guān)之間關(guān)于行政事務(wù)的權(quán)限劃分。例如，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與工商局所管轄的事務(wù)明顯不同。事務(wù)管轄一般由單行法律、法規(guī)和規(guī)章加以規(guī)定。如果沒有明文規(guī)定，事務(wù)管轄如何確定?奧地利《行政程序法》規(guī)定：“官署的事務(wù)管轄權(quán)及土地管轄權(quán)依其有關(guān)職權(quán)范圍的法規(guī)及其他行政法規(guī)確定?！薄瓣P(guān)于聯(lián)邦行政事項，由縣政府(或聯(lián)邦警察官署)行使第一級事務(wù)管轄權(quán)，各邦首長行使第二級事務(wù)管轄權(quán)?！?/p>

2.級別管轄。 級別管轄，是指上下級行政機關(guān)之間就某類行政事務(wù)的首次處理所作的權(quán)限劃分。級別管轄一般由憲法和組織法以及其他法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，行政程序法不對其作詳細規(guī)定。我國的行政機關(guān)分為中央、省、市和縣四級，對它們的級別管轄如何確定，現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章往往只有原則的規(guī)定，這就導致上下級行政機關(guān)之間常出現(xiàn)“有利則爭，無利則推”的現(xiàn)象。 在我國，行政法律規(guī)范在確定級別管轄時，主要有以下幾個標準：第一，相對人的法律地位或級別。相對人的法律地位較高，則由較高層次的行政機關(guān)管轄；反之，則由較低層次的行政機關(guān)管轄。第二，對公共利益的影響程度。對公共利益影響大的事務(wù)，由較高層次的行政機關(guān)管轄；反之，則由較低層次的行政機關(guān)管轄。第三，對相對人權(quán)利義務(wù)的影響程度。對相對人權(quán)利義務(wù)的影響大的事務(wù)，由較高層次的行政機關(guān)管轄：反之，則由較低層次的行政機關(guān)管轄。第四，標的物的價值。標的物的價值較大的，由較高層次的行政機關(guān)管轄：反之，則由較低層次的行政機關(guān)管轄。第五，涉外因素。具有涉外因素的事務(wù)，由較高層次的行政機關(guān)管轄；反之，則由較低層次的行政機關(guān)管轄。[5]

3.地域管轄。 地域管轄，又稱土地管轄，是指分屬不同地域的同一級別的同一性質(zhì)的行政機關(guān)之間就某類行政事務(wù)的首次處理所作的權(quán)限劃分。地域管轄一般以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)，各個行政機關(guān)在其所在的行政區(qū)域范圍內(nèi)享有對某類行政事務(wù)的管轄權(quán)。奧地利《行政程序法》規(guī)定，行政機關(guān)的土地管轄權(quán)根據(jù)組織法規(guī)或其他法規(guī)確定，如果上述法規(guī)沒有關(guān)于土地管轄的規(guī)定的，則適用于行政程序法關(guān)于土地管轄的規(guī)定。 在確定地域管轄時，一般依據(jù)如下標準：(1)不動產(chǎn)所在地原則。涉及不動產(chǎn)及與土地相關(guān)的權(quán)利或法律關(guān)系的事務(wù)，由該不動產(chǎn)或土地所在地的行政機關(guān)管轄。因為不動產(chǎn)事務(wù)與不動產(chǎn)所在地行政機關(guān)關(guān)系較為密切，由其管轄，既有利于調(diào)查取證，也有利于執(zhí)行。(2)經(jīng)營處所或場所所在地原則。涉及企業(yè)的經(jīng)營或其他連續(xù)性經(jīng)營活動的，由該企業(yè)的處所或經(jīng)營場所所在地的行政機關(guān)管轄。(3)住所地或居所地原則。涉及自然人的非經(jīng)營性事務(wù)，由自然人住所地的行政機關(guān)管轄。無住所或住所不明的，由其居所地的行政機關(guān)管轄；無居所或居所不明的，由最后居住地的行政機在管轄。(4)主要事務(wù)或者會址所在地原則。涉及法人或社團的非經(jīng)營性事務(wù)，由該法人或者社團主要事務(wù)或者會址所在地的行政機關(guān)管轄。(5)公務(wù)原因發(fā)生地原則，不能通過上述方法確定管轄或者因情況緊急的，由公務(wù)原因發(fā)生地的行政機關(guān)管轄。(6)不能通過上述方法確定管轄的，由對該事務(wù)有管轄權(quán)的最上級行政機關(guān)管轄。

(二)特殊管轄

1.共同管轄。一般而言，某一類行政事務(wù)由某一行政機關(guān)專門管轄，正所謂各司其職。但是，有時為了增強行政管轄的力度，法律同時賦予兩個以上的行政機關(guān)對同一類行政事務(wù)以管轄權(quán)。這種情況，我們稱之為共同管轄。共同管轄體現(xiàn)了管轄的兼容性。共同管轄可以分為兩種情況：其一，不同性質(zhì)的行政機關(guān)對同一類行政事務(wù)具有共同的管轄權(quán)。例如，對于網(wǎng)吧管理，文化、工商、消防、公安部門依法均享有行政管轄權(quán)，它們的管轄權(quán)并行不悖。其二，同一性質(zhì)的行政機關(guān)對同類行政事務(wù)具有共同的管轄權(quán)。例如，《司法行政機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第9條規(guī)定：“對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關(guān)都有管轄權(quán)的，由先立案的司法行政機關(guān)管轄。”

2.指定管轄。如上所述，管轄權(quán)法定原則是行政管轄制度的一項基本原則。一般地，某個行政機關(guān)對某類行政事務(wù)有無管轄權(quán)由法律明確規(guī)定。但是，在特殊情況下，上級行政機關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定或其層級指揮權(quán)，可以以決定的方式賦予本來沒有管轄權(quán)的行政機關(guān)以管轄權(quán)，或者對管轄權(quán)有爭議的事務(wù)作出由某一行政機關(guān)管轄的決定。這種管轄稱之為指定管轄，包括兩種情形：(1)某行政機關(guān)本來對某一事務(wù)沒有管轄權(quán)，基于其上級行政機關(guān)的決定而獲得管轄權(quán)。例如，因地震等自然災(zāi)害而使該地行政機關(guān)無法行使管轄權(quán)的，上級行政機關(guān)可以指定外地行政機關(guān)管轄。(2)因管轄權(quán)爭議發(fā)生的指定管轄。兩個以上的行政機關(guān)因管轄權(quán)問題而發(fā)生爭議，各方協(xié)商解決未果的，可以報請共同的上級行政機關(guān)指定管轄。

指定管轄遵循如下程序：(1)受理申請。下級行政主體因不可抗力無力管轄或幾個行政主體就管轄權(quán)產(chǎn)生爭議時，他們可以申請上級行政主體指定，同時，與之有利害關(guān)系的行政相對人也可向其申請。另外，上級行政主體如果發(fā)現(xiàn)上述兩種情況也可主動指定。(2)制定行政指定管轄決定書。行政指定管轄是要式行政行為，所以制定該決定書是不可少的。其內(nèi)容主要應(yīng)包括：①指定主體與被指定主體的名稱；②行政指定的事項與范圍；③行政指定管轄決定書的生效等。(3)行政指定管轄決定書必須公開。由于該決定書不僅涉及公共利益，也間接影響行政相對人的個體利益，所以在該決定書生效之前，應(yīng)讓有關(guān)的組織和公民知曉。[6]

3.移送管轄。 移送管轄是指本身沒有管轄權(quán)的行政機關(guān)在受理某類行政事務(wù)后，將行政事務(wù)移送給有管轄權(quán)的行政機關(guān)的一種管轄。行政機關(guān)要合法執(zhí)行其職務(wù)就必須對其所受理的行政事務(wù)享有管轄權(quán)，否則構(gòu)成越權(quán)，除非事后得到享有管轄權(quán)的行政機關(guān)的追認。許多國家的立法規(guī)定，行政機關(guān)有職權(quán)對其是否有管轄權(quán)進行調(diào)查。調(diào)查后，認為自己沒有管轄權(quán)的，則移送有管轄權(quán)的機關(guān)。例如，奧地利《行政程序法》第6條第1項規(guī)定：“官署應(yīng)依職權(quán)調(diào)查其事務(wù)管轄及土地管轄，如對其所提出之案件，行政官署無受理權(quán)限時，不得有不必要的拖延，致生提起人之不利益，應(yīng)即將該案件移送有管轄權(quán)之官署，或?qū)⒂泄茌牂?quán)之官署通知提起人?！庇秩缛鹗俊缎姓绦蚍ā返?條第1、2項規(guī)定：“如果當事人對管轄權(quán)有爭議，則自認有管轄權(quán)的管署應(yīng)以行政處分確認其官轄權(quán)。如果當事人主張官署有官轄權(quán)，但官署自認無管轄權(quán)的，不得以行政處分處理該案件。” 移送管轄既可由行政機關(guān)主動依職權(quán)調(diào)查后進行，也可由當事人提出異議后發(fā)生。例如，西班牙《行政程序法》第20條規(guī)定：“行政部門如自認為對某一事務(wù)的裁決無管轄權(quán)，應(yīng)將有關(guān)活動直接轉(zhuǎn)給認為有管轄權(quán)，且屬于同一行政機關(guān)的部門?！薄俺绦蛑械睦﹃P(guān)系人可以向正在過問某一事務(wù)的部門致函，以使該部門放棄其職能，并將其活動轉(zhuǎn)給有管轄權(quán)的部門。同時，可向認為有管轄權(quán)的部門致函，請其要求過問該事務(wù)的部門不介入。”

4.移轉(zhuǎn)管轄。 它是指有管轄權(quán)的行政機關(guān)將行政事務(wù)交由本來沒有管轄權(quán)的行政機關(guān)處理。主要包括兩種情形：一是上級行政機關(guān)在必要時可以處理下級行政機關(guān)管轄的事務(wù)，也可以把自己管轄的案件交由下級行政機關(guān)處理；二是下級行政機關(guān)認為重大、復(fù)雜的事務(wù)，需要由上級機關(guān)處理的，可以報請上級機關(guān)決定。例如，《林業(yè)行政處罰程序》規(guī)定：“上一級林業(yè)行政主管部門在必要的時候可以處理下一級林業(yè)行政主管部門的林業(yè)行政處罰，也可以把自己管轄的林業(yè)行政處罰交由下一級林業(yè)行政主管部門處理；下一級林業(yè)行政主管部門認為重大、復(fù)雜的林業(yè)行政處罰需要由上一級林業(yè)行政主管部門處理的，可以報請上一級林業(yè)行政主管決定?！?有必要指出的是，移轉(zhuǎn)管轄與移送管轄是兩個不同的概念。前者是行政事務(wù)從本來有管轄權(quán)的行政機關(guān)手中轉(zhuǎn)移到無管轄權(quán)的行政機關(guān)手中，后者則與之恰好相反，即從本來無管轄權(quán)的行政機關(guān)手中轉(zhuǎn)移到有管轄權(quán)的行政機關(guān)的手中。

5.繼續(xù)管轄。有管轄權(quán)的行政機關(guān)因構(gòu)成管轄權(quán)理由的法律或事實在行政過程中發(fā)生變更而喪失管轄權(quán)時，一般應(yīng)當將行政事務(wù)移送給有管轄權(quán)的行政機關(guān)，并且通知當事人。但是，如果原行政機關(guān)繼續(xù)進行管轄有利于保護當事人合法權(quán)益且符合程序簡化和程序目的，在征得具有管轄權(quán)的行政機關(guān)的同意后，原行政機關(guān)可以繼續(xù)進行管轄。這就是繼續(xù)管轄的基本含義。它是管轄權(quán)發(fā)生變更后的一種特殊處理方式，繼續(xù)管轄體現(xiàn)了行政管轄權(quán)的程序性。正是因為行政管轄權(quán)是行政機關(guān)的一項程序性權(quán)利，對相對人的實體權(quán)利并無直接影響，所以在確定管轄時可以依法靈活處理。例如，德國《行政程序法》第3條第3項規(guī)定：“管轄權(quán)理由的情況在行政程序過程中變更的，原機關(guān)繼續(xù)進行程序有利于保護當事人且符合程序簡化和程序目的，征得現(xiàn)擁有管轄權(quán)的機關(guān)的同意，可由原機關(guān)繼續(xù)管轄?！?/p>

6.緊急管轄。在緊急情況下，當遲延采取措施將會引起危險時，本來沒有行政管轄權(quán)的行政機關(guān)可以采取應(yīng)急措施，作出適當?shù)呐R時處置。但是，該行政機關(guān)應(yīng)當及時通知有管轄權(quán)的行政機關(guān)。例如，德國《行政程序法》第3條經(jīng)4項規(guī)定：“遲延采取措施會導致危險時，公務(wù)原因發(fā)生地在其管轄區(qū)的任何行政機關(guān)均對該措施有管轄權(quán)。第1款1至3項有地域管轄權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)得到及時通知?！?/p>

三、行政管轄權(quán)的爭議解決

(一)行政管轄權(quán)的爭議之界定

根據(jù)法律規(guī)定，每個行政機關(guān)都有自己的權(quán)限，如果各司其職，自然相安無事。但是，由于社會關(guān)系的復(fù)雜性和立法的多元性，導致行政機關(guān)之間的權(quán)限劃分并非那么涇渭分明。就對某一事務(wù)何者享有管轄權(quán)，即到底屬于哪一個行政機關(guān)的權(quán)限，行政機關(guān)之間經(jīng)常發(fā)生沖突。這就是行政管轄的爭議。

雖然兩者都是管轄權(quán)明確單一形式的例外情形，然而，管轄權(quán)的爭議與管轄權(quán)的競合存在顯著區(qū)別。管轄權(quán)的爭議是指行政機關(guān)對某一類行政事務(wù)究竟歸屬哪一個行政機關(guān)管轄產(chǎn)生爭議，其中有的機關(guān)沒有管轄權(quán)；而管轄權(quán)的競合則是指數(shù)個行政機關(guān)對某一類行政事務(wù)同時享有管轄權(quán)，不存在哪一個機關(guān)沒有管轄權(quán)的問題。管轄權(quán)的爭議是有無管轄權(quán)的爭議，管轄權(quán)的競合則是享有管轄權(quán)的行政機關(guān)中的哪一個機關(guān)受理的問題。

(二)行政管轄權(quán)的爭議之類型

1.依爭議的內(nèi)容不同可分為積極爭議與消極爭議兩類。所謂積極爭議，是指數(shù)個行政機關(guān)均主張對某類行政事務(wù)享有管轄權(quán)。此種情形之下，某類行政事務(wù)成了人見人愛的“香餑餑”。所謂消極爭議，是指數(shù)個行政機關(guān)均認為其對某類行政事務(wù)沒有管轄權(quán)，從而導致出現(xiàn)行管轄的真空地帶。[3]雖然積極爭議和消極爭議都使得行政管轄變得不確定，但是，相比較而言，消極爭議的后果更為嚴重一些。

2.依爭議的主體不同可分為兩大類。 (1)橫向爭議。它又分為兩類：①同級同職能的行政機關(guān)之間發(fā)生的爭議。這種爭議實質(zhì)上是一種地域管轄之爭。發(fā)生爭議的原因在于某類行政事務(wù)涉及到兩個以上的行政區(qū)域。例如，某人在甲地和乙地的交界地帶實施了盜竊(未構(gòu)成犯罪)行為，甲乙兩地的公安機關(guān)可能都主張享有管轄權(quán)，也可能認為都不享有管轄權(quán)。②同級不同職能的行政機關(guān)之間發(fā)生的爭議。這種爭議實質(zhì)上是一種事務(wù)管轄之爭。發(fā)生爭議的原因往往在于法律規(guī)定的沖突。例如，對于假冒偽劣商品，工商部門和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門均有權(quán)實施管理。 (2)縱向爭議。它又分為：①不同級同職能的行政機關(guān)之間發(fā)生的爭議。這種爭議實質(zhì)上是一種級別管轄之爭。這種爭議是由法律規(guī)定的模糊性造成的。例如，《行政處罰法》規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”依此規(guī)定，縣級以上行政機關(guān)容易就行政處罰發(fā)生管轄沖突。②不同級不同職能的行政機關(guān)之間發(fā)生的爭議。這種爭議一般較少發(fā)生，它混合了級別管轄與事務(wù)管轄。

(三)行政管轄權(quán)的爭議之解決辦法

1.上級機關(guān)決定。這種辦法適用于具有隸屬關(guān)系的行政機關(guān)之間發(fā)生的縱向爭議。下級服從上級是行政的基本原理，同樣適用于行政法。當上級機關(guān)與下級機關(guān)就管轄權(quán)發(fā)生沖突時，上級機關(guān)的判斷優(yōu)先于下級機關(guān)的判斷。

2.協(xié)議決定。即由發(fā)生爭議的同級機關(guān)或各自的上級機關(guān)進行協(xié)商。這種辦法適用于橫向爭議。值得注意的是，這種協(xié)議不同于私法中的協(xié)議。后者是一種比較全面的意思自治，當事人有權(quán)處分自己的權(quán)利，而行政機關(guān)因管轄權(quán)爭議所進行的協(xié)議是一種公法上的協(xié)議。協(xié)議中的行政機關(guān)僅享有有限的處分權(quán)。行政機關(guān)只能在自己的職權(quán)范圍內(nèi)進行協(xié)商，不得放棄和變更各自的法定職權(quán)，因為這種職權(quán)同時也是一種職責。

3.共同上級機關(guān)裁定。這種辦法適用于不具有隸屬關(guān)系的行政機關(guān)之間發(fā)生的爭議。這是世界各國通行的一種解決辦法。由爭議機關(guān)的共同上級機關(guān)解決爭議，可以使爭議比較及時地得到解決。例如，德國《聯(lián)邦行政程序法》第3條規(guī)定：“……多數(shù)官署認為其有或無管轄權(quán)時，或由于其他原因?qū)茌牂?quán)有疑義時，由事務(wù)管轄權(quán)的共同上級官署決定。沒有共同上級官署時，由有事務(wù)管轄權(quán)的共同監(jiān)督官署協(xié)商決定。”奧地利《行政程序法》第5條規(guī)定：“官署間管轄之爭議，由事務(wù)管轄權(quán)之共同上級官署決定?！表n國《行政程序法》第6條規(guī)定：“行政機關(guān)的管轄不明時，由監(jiān)督各該行政機關(guān)的共同上級機關(guān)決定其管轄。沒有共同上級機關(guān)時，由各上級機關(guān)協(xié)議決定其管轄。

我國雖然沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典，但也存在類似規(guī)定。例如，我國《行政處罰法》第21條規(guī)定：“對管轄權(quán)發(fā)生爭議的，提請共同的上一級行政機關(guān)指定管轄。

4.法院裁判。即通過訴訟的途徑，由法院作出有關(guān)管轄的裁判。這種解決辦法主要存在于大陸法系國家或地區(qū)。盡管行政管轄權(quán)的爭議屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的問題，但這并不能阻卻司法的介入，行政與司法之間沒有不可逾越的鴻溝。一方面，司法的介入有利于公平公正地解決爭議，另一方面也有利于更好地維護處于相對人地位的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，增加其對政府的信任。例如，日本存在機關(guān)訴訟，指對有關(guān)國家或公共團體相互間權(quán)限的存在與否或其行使發(fā)生紛爭的訴訟。又如，西班牙設(shè)有行政糾紛法庭和憲法法院。再如，我國澳門地區(qū)除規(guī)定對于管轄權(quán)爭議除了可以由上級機關(guān)裁決外，還規(guī)定可以向有權(quán)限的法院提起訴訟。

[注釋]

①應(yīng)松年《行政程序立法研究》，中國法制出版社,2001年版第96頁，轉(zhuǎn)引自王青斌《論行政許可實施程序的完善》，長沙理工大學學報(社會科學版) 2006年第2期。

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