新疆城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建

寧聰慧　王明明

摘要:隨著新疆城市化的發(fā)展，新疆城鄉(xiāng)居民的收入差距卻逐漸拉大，一些制度性的不平等更加劇了城鄉(xiāng)差距，其中城鄉(xiāng)社會保障的差距是不容忽視的重要因素。城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大不利于新疆城市化的健康發(fā)展。構(gòu)建與現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障體系是縮小城鄉(xiāng)差距、加大對農(nóng)村“反哺”力度的有效途徑。新的農(nóng)村社會保障體系應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會救助和農(nóng)村教育扶持計劃。

關(guān)鍵詞:新疆；收入差距；農(nóng)村社會保障體系

中圖分類號:F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)06-0045-02

引言

據(jù)統(tǒng)計，2007年底，新疆城鎮(zhèn)人均可支配收入10120元，農(nóng)村居民人均純收入3150元，前者是后者的3.21倍。城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大不利于新疆城市化的健康發(fā)展，構(gòu)建與新疆現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障體系是縮小城鄉(xiāng)差距、加大對農(nóng)村“反哺”力度的有效途徑。同時我們應(yīng)看到，新疆多年來的戰(zhàn)略目標(biāo)一直是“穩(wěn)疆興疆，富民固邊”，穩(wěn)定是新疆發(fā)展的前提，廣大農(nóng)民的富裕又是新疆穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

一、新疆城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會保障制度發(fā)展現(xiàn)

農(nóng)村社會救助在原來的“五保”制度基礎(chǔ)上，進(jìn)行最低生活保障制度試點。1999年在全疆經(jīng)濟(jì)條件較好的鄯善縣先行試點，2003年又在克拉瑪依市開展了農(nóng)村低保試點，到2007年底，全疆共有十個縣（市、區(qū)）建立實行農(nóng)村居民最低生活保障制度，除鄯善縣、克拉瑪依市之外，其他八個縣市為石河子市、和布克賽蒙古自治縣、富蘊(yùn)縣、富?？h、昌吉市、奇臺縣、博湖縣和新源縣。各地結(jié)合實際合理確定低保標(biāo)準(zhǔn)，其中標(biāo)準(zhǔn)最低的奇臺縣每人每月30元，最高的克拉瑪依市每人每月90元，已實施農(nóng)村低保試點的縣市平均農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)每人每月58.7元。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立起步于1993年，在六個縣市開展了試點工作，試行以個人繳費為主、集體補(bǔ)助為輔的社會養(yǎng)老保險制度，到2007年底參保人數(shù)達(dá)到120萬。2003年，新疆正式啟動了惠及于田、麥蓋提、烏魯木齊縣、瑪納斯、富蘊(yùn)等五個縣農(nóng)牧民的新型合作醫(yī)療制度試點工作。截至2007年，新疆開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的縣（市）共79個，占全區(qū)縣（市）總數(shù)的94.05％，覆蓋農(nóng)牧業(yè)人口638.27萬，參合人數(shù)達(dá)576.72萬，平均參合率達(dá)94.36％。共籌集合作醫(yī)療資金3.63億元，合作醫(yī)療基金補(bǔ)償2.27億元，補(bǔ)償受益人數(shù)達(dá)到496.8萬，補(bǔ)償受益率達(dá)76.86％。

二、新疆現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障體系不利于新疆城市化的健康發(fā)展

（一）目標(biāo)群體界定模糊

現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障體系沒有明確界定受益群體，將受益群體簡單地界定為農(nóng)村居民，而沒有注意到在農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的過程中農(nóng)村居民存在分化:即包括在城市工作較為穩(wěn)定的農(nóng)民工家庭、失地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和純農(nóng)民。在城市化進(jìn)程中，前三部分人已非實際意義上的農(nóng)民，他們實際屬于農(nóng)民向市民的過渡群體。我們在構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系時應(yīng)將前三部分人排除在外，他們應(yīng)屬于中間層次的社會保障體系。在全國建立三個層次的社會保障體系是與城市化進(jìn)程中居民的分化相一致的，是促進(jìn)城市化健康發(fā)展的有效途徑。

（二）現(xiàn)行體制缺乏強(qiáng)制性，導(dǎo)致覆蓋面不足，農(nóng)民參保率較低

現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老和新型合作醫(yī)療制度都采取農(nóng)民自愿參與的原則，制度的設(shè)計是為了減少貧困農(nóng)民參加社會保障的負(fù)擔(dān)。但這種做法卻使農(nóng)民參保率很低（特別是養(yǎng)老保險），它僅僅保障了一小部分富裕農(nóng)民，大多數(shù)農(nóng)民仍游離在社會保障之外，這種做法對解決城鄉(xiāng)差距收效甚微。而且目前新疆已經(jīng)能建立的農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為數(shù)不多，范圍小、覆蓋面窄且僅局限于收養(yǎng)孤老殘幼和遇險的救濟(jì)這種低層次上，社會共濟(jì)性差，沒有形成一定規(guī)模和有效制度。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2007年我區(qū)享有城鎮(zhèn)居民最低生活保障的人數(shù)為628660人，而農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)僅為9645人，城鄉(xiāng)最低生活保障的覆蓋率比例約為33∶1，與中國城鄉(xiāng)最低生活保障的覆蓋率比例22∶1相比，已經(jīng)落后很多。而且現(xiàn)行規(guī)定的最低生活保障只涉及生活費的救助，尚未考慮貧困戶的其他必不可少的生活需求，包括醫(yī)療、住房和子女教育等等，新疆農(nóng)村居民最低生活保障狀況令人擔(dān)憂。由于農(nóng)村社會保障水平普遍較低，城鄉(xiāng)差別過大，農(nóng)民缺乏生活安全感。

（三）農(nóng)村社會保障形式單一

目前，新疆農(nóng)村社會保障的形式主要是農(nóng)村社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫和農(nóng)村“五?！?，保障的對象基本上是“困難的人”和“光榮的人”，保障的內(nèi)容主要是補(bǔ)貼性，救濟(jì)性的單項保障。在很多貧困農(nóng)村基本上沒有養(yǎng)老保險體系，也沒有最低生活保障，只有農(nóng)牧合作醫(yī)療。由于資金限制等原因，占新疆人口60％的農(nóng)村人口沒有社會養(yǎng)老體系，其老年生活主要依靠土地和子女。家庭保障成為農(nóng)民社會保障的主要形式。

（四）社會化程度低，保障功能差，南北疆差異大

目前農(nóng)村以養(yǎng)老，醫(yī)療為重點的社會保障基金調(diào)劑范圍較小，社會化程度低。南北疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，329萬貧困農(nóng)牧民的分布相對集中，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。

貧困戶和貧困人口主要分布在南疆地區(qū)，分布在農(nóng)區(qū)，又主要分布在阿克蘇地區(qū)、克州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)，這四地州貧困戶合計62.49萬戶，貧困人口281.13萬，占全區(qū)貧困人口的85％，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性和不平衡性在短期內(nèi)不會消失，也是不容忽視的。

（五）政府對教育的投入缺乏制度性的約束

農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移能促進(jìn)城市化的發(fā)展，但現(xiàn)階段流入城市的農(nóng)民工受教育水平普遍較低，嚴(yán)重影響了流入城市農(nóng)民的自身收入水平和他們對城市化的貢獻(xiàn)程度。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)對農(nóng)村教育的投入、提高農(nóng)村居民的受教育水平是促進(jìn)城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)在政府對農(nóng)村居民的教育投入（除九年義務(wù)教育外）缺乏制度性的約束，應(yīng)將農(nóng)村教育扶持計劃納入農(nóng)村社會保障體系從而形成對教育投入的制度性約束。

三、新疆農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建

（一）進(jìn)一步完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的籌資機(jī)制

建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要充足可靠的資金作保證，農(nóng)民個人作為養(yǎng)老保險權(quán)益的受益者，有責(zé)任和義務(wù)負(fù)擔(dān)一定繳費比例。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策規(guī)定，農(nóng)民繳納保險費時，可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等十個檔次繳費。現(xiàn)實中大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民經(jīng)過“理性”分析，投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。統(tǒng)計資料顯示，2006年底新疆農(nóng)村居民平均年現(xiàn)金收支余額為382.5元，則農(nóng)村基本社會養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)系數(shù)為6.27％（2×12/352.5）。

根據(jù)中國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度規(guī)定，個人繳納保險費的數(shù)額不高于個人工資收入的8％，而農(nóng)村居民養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)系數(shù)如果為6.27％，說明按照每月2元的繳費水平繳費，農(nóng)民還是可以承受的。

（二）不斷探索新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實現(xiàn)方式

首先，要進(jìn)一步探索合作醫(yī)療基金籌集和積累機(jī)制，使農(nóng)村合作醫(yī)療制度能夠更好地運行起來；其次，要積極整合、利用現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生資源，尤其是對合法個體診所進(jìn)行整合，對衛(wèi)生人員進(jìn)行培訓(xùn)，完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系配套措施，例如可以在村一級建立衛(wèi)生室，鄉(xiāng)級建立衛(wèi)生所，由衛(wèi)生所的醫(yī)生負(fù)責(zé)培訓(xùn)衛(wèi)生室的醫(yī)療人員。這兩級衛(wèi)生部門主要治療小病、地方病和慢性病，為村民提供便利；第三，改革現(xiàn)行的報銷制度，居民看病免收掛號費、門診費僅收50％，確實降低農(nóng)民看病過程的資金支出，使農(nóng)民真正享受合作醫(yī)療制度帶來的實惠。

（三）完善農(nóng)村最低生活保障制度

農(nóng)民有土地可以依附，所以農(nóng)村社會救助應(yīng)實行“低水平、廣覆蓋”的原則。農(nóng)村的救助主要針對“五保戶”、受自然災(zāi)害影響的居民，而農(nóng)村居民最低生活保障制度應(yīng)注重開發(fā)式扶貧，讓農(nóng)民自強(qiáng)自立，爭取自己脫貧。政府可以提供低息貸款、進(jìn)行相關(guān)技能培訓(xùn)等優(yōu)惠政策鼓勵其自主創(chuàng)業(yè)。農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障的最后一道防線，完善農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵是資金籌集機(jī)制和健全收入審查制度。在具體做法上，建立最低保障制度收益人的確定權(quán)民主決策制度，充分發(fā)揮村民委員會和村民的作用，將有限的救助資金發(fā)放給最需要的人。

（四）農(nóng)村教育扶持計劃

政府對貧困農(nóng)民的救助應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移到教育扶持上來，加大教育投入將成為政府加大農(nóng)村投入項目中“收益率”最高的項目。農(nóng)村教育扶持計劃包括以農(nóng)村免費義務(wù)教育計劃、中高等教育扶持計劃和職業(yè)技能培訓(xùn)計劃三項內(nèi)容。政府應(yīng)加大對農(nóng)村地區(qū)的中、高等教育的投入。對家庭人均年純收入在2000元以下讀高中的孩子減免部分學(xué)費，對家庭人均年純收入在900元以下讀高中的孩子減免其全部學(xué)費；為人均年純收入在4000元以下的家庭讀大學(xué)的孩子減免部分學(xué)費，在2000元以下讀大學(xué)的孩子減免全部學(xué)費。

結(jié)論

鑒于新疆現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)實力和農(nóng)村居民的接受能力，新的農(nóng)村社會保障體系的具體項目的實施應(yīng)是漸進(jìn)的，應(yīng)根據(jù)居民對具體項目的需求程度來確定。同時，農(nóng)村社會保障體系的完善不能僅僅囿于農(nóng)村的范圍，還需要從戰(zhàn)略的高度來審視，包括戶籍制度、勞動力市場制度改革等內(nèi)在的綜合制度改革的推進(jìn)。另一方面，要促進(jìn)勞動力的合理流動從而促進(jìn)城市化的健康發(fā)展，還要分別從農(nóng)村和城市兩方面入手，在城市應(yīng)“擴(kuò)需”，在農(nóng)村應(yīng)“減員”?！皵U(kuò)需”主要是指在城市里應(yīng)加快工業(yè)化的進(jìn)程以提供更多的就業(yè)崗位，容納更多的農(nóng)村剩余勞動力；“減員”主要是指在農(nóng)村應(yīng)加大農(nóng)業(yè)的科技含量、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程以減少農(nóng)業(yè)對勞動力的需求，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。

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2008-02-11.

[7]新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《烏魯木齊市農(nóng)村居民最低生活保障實施辦法（試行）》的通知，

烏政辦[2007]305，新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市人民政府辦公廳.

[責(zé)任編輯王建國]