ＷＴＯ體制下中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建

郭　正

摘要：在食品安全備受關(guān)注的今天，食品安全的風(fēng)險(xiǎn)管理顯得日益重要，特別是在WTO體系的國(guó)際貿(mào)易中，食品安全已成為影響食品貿(mào)易至關(guān)重要的因素，建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系已迫在眉睫。高效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)是當(dāng)代食品安全管理的重要環(huán)節(jié)，這是基于科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、基于政策的風(fēng)險(xiǎn)管理和基于信息傳播的風(fēng)險(xiǎn)交流三位一體的過(guò)程，而中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)還不成熟，還存在著許多問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：WTO；中國(guó)；食品安全；風(fēng)險(xiǎn)管理體系

中圖分類號(hào)：F743文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào):1673-291X(2009)06-0104-02

一、建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系的必要性

在中國(guó)，目前食品安全已成為社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略議題，是和諧社會(huì)建設(shè)的主要任務(wù)。而在“蘇丹紅事件”、“阜陽(yáng)毒奶粉事件”以及最近沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“三聚氰胺問(wèn)題奶粉事件”等一系列的食品安全事件出現(xiàn)的背后，暴露了中國(guó)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)管理體系中存在的許許多多的問(wèn)題，這些問(wèn)題不解決，不僅會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)民眾的健康有極大的不利影響，還會(huì)對(duì)中國(guó)的食品對(duì)外食品貿(mào)易產(chǎn)生重大的不利影響。

WTO國(guó)際貿(mào)易體系建立后，WTO有一系列的規(guī)則來(lái)保障食品貿(mào)易的安全，WTO各成員方也紛紛制定、完善國(guó)內(nèi)的食品安全法規(guī)以及各項(xiàng)相關(guān)制度。其中，歐盟于2003年建立了歐盟食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（RASFF）。同年，日本政府成立食品安全委員會(huì)，美國(guó)FDA也于2004年出臺(tái)了扣留進(jìn)口食品的行政程序。而中國(guó)入關(guān)以后，在這方面的工作做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要想融入新的國(guó)際貿(mào)易體系，就必須加強(qiáng)食品安全相關(guān)的立法工作，建立健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系概述

高效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)是當(dāng)代食品安全管理的重要環(huán)節(jié)，這是基于科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、基于政策的風(fēng)險(xiǎn)管理和基于信息傳播的風(fēng)險(xiǎn)交流三位一體的過(guò)程。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理在WTO體制下又稱作“風(fēng)險(xiǎn)分析”，“風(fēng)險(xiǎn)分析”(risk analysis)最初由國(guó)際食品法典委員會(huì)提出，近十余年來(lái)用于WTO/SPS、食品安全及其他公共危機(jī)事件。

1.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：它是科學(xué)家對(duì)某一種食品存在的不安全因素進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程。比如，專家對(duì)三聚氰胺污染的乳制品進(jìn)行評(píng)估，對(duì)兒童和成人攝入多少會(huì)造成多大程度的危害等問(wèn)題作出回答。在食品安全的利益相關(guān)者——管理者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者之間，科技的地位和作用越來(lái)越突出，這特別體現(xiàn)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的環(huán)節(jié)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是以科學(xué)為基礎(chǔ)對(duì)食品可能存在的危害進(jìn)行界定、特征描述、暴露量評(píng)估和描述的過(guò)程，其科學(xué)理論基礎(chǔ)是毒理學(xué)“劑量導(dǎo)致毒性”，即“劑量增加導(dǎo)致毒理效應(yīng)出現(xiàn)并且加強(qiáng)”的這一基本原理。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理：政府決策者根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估結(jié)果制定相應(yīng)的對(duì)策和管理措施，作為立法或監(jiān)督部門的工作,這包括制定和實(shí)施國(guó)家法律、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)監(jiān)管措施，其受各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活習(xí)慣的影響。

3.風(fēng)險(xiǎn)交流：科學(xué)家（風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者）與政府官員（風(fēng)險(xiǎn)管理者）之間要有雙向的交流，同時(shí)，政府和專家還要在采取管理措施的同時(shí)向消費(fèi)者、媒體等利益相關(guān)方進(jìn)行交流。

三、中國(guó)食品安全管理的現(xiàn)狀分析

1.食品安全多頭監(jiān)管

在中國(guó)，食品安全是由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商總局、商務(wù)部共同管理，食品藥品監(jiān)督管理局作為政府管理部門在國(guó)家層面加以協(xié)調(diào)，科技部組織設(shè)立、管理相關(guān)科研項(xiàng)目。而從世界范圍看，WTO成員方的食品管理體系大多至少有多元管理機(jī)構(gòu)體系、單一管理機(jī)構(gòu)體系，以及統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)體系三種組織方式，其中，統(tǒng)一食品安全管理體系正在成為一些發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全管理體系改革的目標(biāo)。相比較而言，中國(guó)的食品安全管理涉及部門太多，多頭監(jiān)管現(xiàn)像比較嚴(yán)重，某種程度上嚴(yán)重影響了食品安全管理的效率，而尚在審議過(guò)程中的食品安全法草案中食品安全多頭監(jiān)管的問(wèn)題仍沒(méi)有得到解決，其執(zhí)法主體仍然涉及多個(gè)部門。

2.缺乏科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作

一直以來(lái)，中國(guó)食品安全監(jiān)管的對(duì)象僅限于已確知有毒有害的食品以及食品原料，食品召回也針對(duì)已經(jīng)或可能引發(fā)食品污染、食源性疾病以及對(duì)人體健康造成危險(xiǎn)的食品。而對(duì)不斷涌現(xiàn)的新食品、食品原料的安全性，以及新涌現(xiàn)的生物、物理、化學(xué)因素、食品加工技術(shù)對(duì)食品安全的影響和危害，沒(méi)有開展科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理“一肩挑”

中國(guó)目前所開展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要在衛(wèi)生部下屬的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)中進(jìn)行，由同一組專家既進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、又進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理(如起草標(biāo)準(zhǔn))。這是由于專家資源不足而采取的權(quán)宜之計(jì)，不符合“風(fēng)險(xiǎn)分析”中“評(píng)估”與“管理”相對(duì)獨(dú)立以確保其過(guò)程科學(xué)的原則。

4.科技人才嚴(yán)重匱乏

中國(guó)食品安全管理體系涵蓋中央、省級(jí)、地級(jí)食品藥品監(jiān)管部門，但作為食品生產(chǎn)的源頭和消費(fèi)基地的縣級(jí)區(qū)劃亟須加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)?，F(xiàn)在中國(guó)各相關(guān)機(jī)構(gòu)擁有最先進(jìn)、完善的檢測(cè)儀器，但招收具有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)和操作能力的研究生尚且不易，很難相信這些儀器能在合格的操作者手中得到充分使用——科技人才缺乏的問(wèn)題，正是評(píng)估工作的“軟肋”。

以上存在的問(wèn)題可以看出，中國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系與國(guó)際水平的“風(fēng)險(xiǎn)分析”原則之間存在著較大的差距，在很多環(huán)節(jié)都需完善，但可喜的是，中國(guó)政府在入關(guān)后的幾年中，陸續(xù)出臺(tái)了一系列符合WTO要求的法律法規(guī)，其中也包括許多與食品安全、食品貿(mào)易相關(guān)的法律法規(guī)，這使得中國(guó)在立法上逐漸融入以WTO為主導(dǎo)的國(guó)際貿(mào)易法律體系，特別是近期在審議的《食品安全法（草案）》中，也規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，①這是中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系向國(guó)際接軌以后的重要開始。

四、對(duì)構(gòu)建中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系的設(shè)想

1.建立專門的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)

從美國(guó)和歐盟的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系可以看出，當(dāng)今國(guó)際上共同的趨勢(shì)是設(shè)立一個(gè)部門負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)交流。而中國(guó)食品安全管理體系中的弊端決定了中國(guó)需要建立一個(gè)國(guó)家級(jí)的食品安全管理機(jī)構(gòu)，一改多頭監(jiān)管的混亂局面，無(wú)論是評(píng)估還是交流，都應(yīng)該由這個(gè)國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，評(píng)估和交流作為這個(gè)機(jī)構(gòu)的兩個(gè)子機(jī)構(gòu)，各司其職。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，中國(guó)人大常委會(huì)三審“國(guó)家食品安全法草案”中也增加了兩款關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定，由此明確了“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”在行政管理和執(zhí)法中的法律基礎(chǔ)。但與國(guó)際水平相比，中國(guó)食品安全領(lǐng)域開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尚處在需要大量實(shí)踐的階段，技術(shù)手段和專家資源都集中在國(guó)家級(jí)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)中，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上建立國(guó)家級(jí)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，可以最大限度地利用現(xiàn)有的資源，還可以避免不同地區(qū)各自的評(píng)估沖突、不同部門分階段評(píng)估導(dǎo)致方法不統(tǒng)一、結(jié)果不同等混亂局面。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)交流，食品安全信息需要國(guó)家有統(tǒng)一的渠道予以發(fā)布和解釋。食品安全信息是國(guó)家制定食品安全政策、法規(guī)的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代食品安全保障體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是風(fēng)險(xiǎn)管理有效實(shí)施的重要手段，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和食品行業(yè)的發(fā)展。在食品安全事件中，公眾主要依靠政府提供權(quán)威而專業(yè)的信息，中國(guó)有必要加強(qiáng)對(duì)媒體、對(duì)公眾提供針對(duì)事件特定內(nèi)容的信息服務(wù)，而最有效的方式就是通過(guò)政府的機(jī)構(gòu)開展這方面的工作。建立國(guó)家級(jí)的統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)構(gòu)，無(wú)疑會(huì)有利于這方面工作的開展。

建立這樣一個(gè)國(guó)家級(jí)的食品安全管理機(jī)構(gòu)，會(huì)更有效地處理種類食品安全事件，也使得中國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系更好地與國(guó)際接軌。

2.建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系

由于中國(guó)法律法規(guī)體系不完善，食品安全監(jiān)管體制不順，機(jī)制不健全，加之地方保護(hù)主義嚴(yán)重，以至于缺乏統(tǒng)一的新的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，部門之間標(biāo)準(zhǔn)不一致，各自為政，甚至相悖，同時(shí)也由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，弱化了企業(yè)的市場(chǎng)適應(yīng)能力和競(jìng)爭(zhēng)能力，影響了企業(yè)的發(fā)展；在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中也常常出現(xiàn)糾紛和摩擦，“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”，法律責(zé)任難以界定，執(zhí)法力度嚴(yán)重萎縮。所以，隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系，使其有法可依，有章可循就成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理和食品工業(yè)現(xiàn)代化、高科技化的當(dāng)務(wù)之急。

3.建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全檢測(cè)體系

食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)是食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段之一。它為食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理提供重要的技術(shù)支持和管理政策依據(jù)。目前，中國(guó)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系的基礎(chǔ)框架雖然已經(jīng)初步形成，但是食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)制、設(shè)施、技術(shù)力量和手段等還不夠完善，食品安全風(fēng)險(xiǎn)檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)還需要不斷加強(qiáng)。當(dāng)前存在的突出問(wèn)題是質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門往往按照本部門頒布的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行檢測(cè)，檢測(cè)的結(jié)果比較獨(dú)立，部門與部門之間缺乏良好的共享和互認(rèn)機(jī)制。檢測(cè)結(jié)果部門間差異較大，影響檢驗(yàn)體系整體作用的發(fā)揮。由此可以看出，建立科學(xué)、統(tǒng)一的食品安全檢測(cè)體系強(qiáng)化技術(shù)監(jiān)管，是加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理必不可少的重要保證。

4.盡快啟動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系建設(shè)

就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)和有關(guān)數(shù)據(jù)資料與發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)交流，及時(shí)獲取來(lái)自其他國(guó)家的危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)資料。同時(shí)，必須對(duì)一些具有中國(guó)特色的食品加工技術(shù)、影響因素開展前瞻性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，為制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)，也為食品安全預(yù)警預(yù)報(bào)提供信息，以便對(duì)可能出現(xiàn)的食品安全事故作出及時(shí)有效的預(yù)報(bào)和處理，也為食品是否召回、召回級(jí)別提供依據(jù)。

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[責(zé)任編輯吳迪]