協(xié)會組織在公共治理體制中的定位思考

李　峰　任　一

摘 要：按照現(xiàn)代治理理論，協(xié)會作為一種自治性的法團組織，它在整個社會的治理體系中應該有合法和穩(wěn)定的地位。中國三十年改革開放得來的一條寶貴經驗，就是在轉型過程中政府發(fā)揮了主導和引導的積極作用。我國社會團體發(fā)展的實踐也昭示著，只有在政府主導的框架下，自治團體才有可能獲得良好的發(fā)展。事實上，中國的改革開放已經相當程度地將公共治理理念付諸實踐，并體現(xiàn)在中央政府大力提倡的完善社會中介組織，加強社會建設，構建和諧社會等指導思想方面。由此可見，“合作主義”的公共治理模式，已經成為中國未來治理體制改革和發(fā)展的目標模式。

關鍵詞：協(xié)會組織；公共治理；合作主義

中圖分類號：D668 文獻標識碼：A 文章編號：１００８－７１６８（２００9）０2－0024－04

お

按照現(xiàn)代治理理論，協(xié)會作為一種自治性的法團組織，它在整個社會治理體系中應該有合法的和穩(wěn)定的地位。但是在我國正在進行的體制轉型過程中，協(xié)會組織的體制定位問題仍然在探索之中，其核心的問題就是作為法團的協(xié)會組織與政府的關系問題。筆者參加南開大學與北京民營科技實業(yè)家協(xié)會聯(lián)合組成的課題組，對中關村協(xié)會組織的發(fā)展進行了長期跟蹤調研。調查顯示，在中關村科技產業(yè)園區(qū)內，協(xié)會組織之所以發(fā)展得異常迅速，功能日趨完善，與協(xié)會組織和北京市政府的派出機構——中關村管委會的密切合作高度相關^[1]。筆者認為，這種政府與協(xié)會組織合作進行公共治理的“中關村模式”，將會對協(xié)會組織在國家治理體制中的定位及其模式選擇形成有益的借鑒。

一、公共治理的模式

“公共治理”的概念產生于20世紀90年代，其興起源于對主流理論和意識形態(tài)中以國家為“單中心”假設的批判。在20世紀的大部分時間里，發(fā)達國家主流的意識形態(tài)都將興趣集中在政府這一“單中心”假設上，政府所知被認為優(yōu)于市場所知，政府地位一直在上升。但是到了20世紀下半葉，各國出現(xiàn)的政府危機使這種傳統(tǒng)的官僚體制面臨瓦解。與此同時，第三部門的吸引力和優(yōu)勢正在日益形成共識。其結果，人們對漸趨增強的組織化力量的濃厚興趣被重新喚起，多中心治理理念在意識形態(tài)上被廣泛認同，政府和社會對“受援助的自力更生”和“參與式發(fā)展”形成了共同關注的趨勢。其中涉及的治理主體主要有國家、社會團體以及分散的公民社會等。與此相應的治理模式又可以分為“國家主義”、“社群主義”、“法團主義”和“多元主義”，等等^[2]（見下表）。

法團（Corporation）本意就是指社團。不過，法團主義所說的法團不是一般意義上的社團，是指一種被吸納到政府體制內的，能夠參與政府公共政策的制定的組織化功能團體、行業(yè)性團體。因此，法團主義本質上是指一種政府與社團合作治理的“合作主義”。

合作主義是一種能夠有效解決社會結構性沖突以及實現(xiàn)秩序的模式。它關注的問題是社會不同利益如何得到有序的集中、傳輸、協(xié)調和組織，以便使決策過程常規(guī)性地吸收社會需求，將社會沖突降低到保持均衡的限度。“利益協(xié)調”是合作主義最常用的概念。合作主義的基本要義主要可以概括為四個方面：

第一，國家主導。國家具有維持經濟與社會秩序的主導功能，在經濟和社會領域有支配性的地位。

第二，自由經濟。經濟體制的私有制度和工薪勞動者的存在。

第三，承認權威。在權威決策方面，自由民主體制的作用是有限的，或者說純粹的自由民主體制根本不存在。

第四，法團參與。在國家和社會部門之間，生產者組織的角色是中介協(xié)調性的，他們不僅具有代表本部的職能，同時還實際代表著國家的一個常規(guī)部門^[2]。

二、合作主義模式下協(xié)會組織的功能

隨著公共治理實踐的進行，人們逐漸對社團組織影響國家政策方向的功能有了越來越清醒的認識。因此，許多社會團體的成立，一般都以代表成員利益與政府溝通、下情上達，爭取政府決策有利于自身團體發(fā)展為其組織目標。在這個意義上，現(xiàn)代社會的絕大部分經濟自治團體都具備了利益集團的特征。

協(xié)會組織堪稱現(xiàn)代社會最具實力和影響力的利益集團，其主要包括按行業(yè)和專業(yè)組建的協(xié)會組織、按地區(qū)組建的商會組織、跨區(qū)域的商會組織以及商協(xié)會聯(lián)合會等組織形式。協(xié)會組織在影響國家政策中舉足輕重的地位首先是由經濟活動的發(fā)展所引致，此外還來源于其所代表群體的經濟實力。在市場經濟國家，企業(yè)、經營者的合法權益得到保護，其得以通過組織化行動實現(xiàn)利益表達。在社會財富創(chuàng)造中的重要地位及其所掌握的豐富資源為協(xié)會組織實現(xiàn)同政府對話、影響有利于本行業(yè)的政策出臺增加了砝碼。

早在公共治理概念被提出之前，各發(fā)達國家已經在經歷由大規(guī)模民主向利益集團政治過渡的轉型實踐。在美國，有影響力的協(xié)會組織實際上通過院外活動競爭主導著國家產業(yè)政策的方向；在歐洲，以商協(xié)會、工會為主體的集中性全國談判甚至在重大經濟決策上取代了傳統(tǒng)的正規(guī)議會。隨著公共治理理念的興起及其全球化發(fā)展趨勢，協(xié)會組織在參與政府決策上的合法性獲得了理論支撐，各國政府的態(tài)度也發(fā)生根本轉向，主動將協(xié)會組織等利益集團納入正式體制，提供社會與政府間的正式溝通渠道，以適應這股勢不可擋的民主轉型潮流。協(xié)會組織無論在實踐，還是理論、意識形態(tài)上，都由被動維權的組織上升為必要的政府決策參與者和不可或缺的公共治理主體。

協(xié)會組織作為現(xiàn)代社會利益表達的重要組織形式，在政策參與中發(fā)揮日益重要的作用。在通常情況下，協(xié)會組織愿意與政府合作，與政府相互信賴，但其仍然掌握著向政府施加壓力的最后手段，因此在美國，協(xié)會組織也被稱作“壓力集團”。當存在嚴重分歧時，這些組織為影響政府政策不遺余力地采取各種方式進行活動，向議員游說、公開運動制造輿論、威脅停止合作等都是美國協(xié)會組織常用的向政府施壓手段。為達到自身目的，其能夠采用罷市、撤資等有效的制裁方法向政府施加壓力。

在歐、亞奉行全國性集體談判的國家，政府與協(xié)會組織的協(xié)同合作體現(xiàn)得更為明顯。協(xié)會組織不僅是社會利益表達的主要通道，還被賦予了社會責任。協(xié)會組織對公共事務的協(xié)調和管制功能以正式法律授權作為支撐，并享有訂立程序的地位，有權制定生產和安全標準，有權規(guī)定加入組織的成員資格，等等。政府鼓勵這種權力，以保證組織自己制定的標準在業(yè)內具有普遍效力。協(xié)會組織對政府的監(jiān)督和控制權以立法的形式被確定下來，政府在出臺經濟政策前必須征詢協(xié)會組織的意見，協(xié)會組織有權獲得必要的信息，也有權對不配合行為提起訴訟。如Rokkan所言：“經濟政策的決策幾乎沒有在政黨和議會當中進行：關鍵的地方是談判桌，在那里，政府官員直接與工會領導、農民代表、小業(yè)主、漁民以及雇主組織的代表進行談判。在普通公民的生活當中，這些每年一輪的談判實際上比正式選舉的意義更為重大。在這些深入的互動過程中，議會中一名議員的看法、一張選票和多數(shù)原則幾乎沒有什么作用。決策不是通過數(shù)人頭來制定的，而是在不同路線的妥協(xié)中，通過對短期或長期利益的綜合考慮而制定的”^{[3］（pp-58-59)}。

作為企業(yè)和經營者對政府決策施加影響的主要組織形式，協(xié)會組織在公共治理中體現(xiàn)出諸多功能優(yōu)勢。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，有效聚合分散利益。現(xiàn)代社會的經濟利益分化體現(xiàn)為按產業(yè)、行業(yè)和職業(yè)不同，愈發(fā)呈現(xiàn)多元化特征。按行業(yè)和職業(yè)劃分的社會群體更容易找到共同利益，進而獲得群體認同感和歸屬感。對共同利益的追求促使群體成員團結，形成協(xié)調一致的集體行動，尤其在涉及維權問題時尤為明顯。從社會層面來看，一定水平上的利益聚合與其他公共治理機制互為條件，由此構成我國社會有序的利益表達機制，形成公共治理的良性互動與合理的結構。

第二，弱化搭便車動機。在大規(guī)模民主中，個人的選票對整體結果的影響往往微不足道，因此，理性的個人不愿花費時間、精力和金錢在選舉上。因此，人口規(guī)模過大的民主制度使得公民在對政府發(fā)揮影響時不可能像在較小的民主單位中那樣有效。為此，人們必須轉而求助較小的民主單位。規(guī)模越小的民主單位，其成員越有可能發(fā)揮能動性，積極組織起集體行動，因為群體規(guī)模越小，搭便車行為越容易識別和加以懲罰，進而合作契約越易于達成。與其他大規(guī)模的民主表達方式（如社區(qū)）相比，協(xié)會組織的規(guī)模和成員數(shù)量都小得多，因此在弱化成員搭便車動機上具備顯著的功能優(yōu)勢。

第三，增強與政府談判能力。單純從克服搭便車角度而言，規(guī)模越小的群體越為有效，然而，集體行動的效果往往與參加者的數(shù)量成正比。因此，現(xiàn)實中的組織規(guī)模通常是在弱化搭便車行為和強化組織影響力之間進行權衡的結果，尤其當集體行動涉及同外界的聯(lián)系時更是如此。協(xié)會組織不僅擁有足夠的時間和信息資源開展游說活動或投身于集體談判，而且在人力、財力和物力資源上也占據(jù)諸多優(yōu)勢。許多協(xié)會組織通過組建聯(lián)合會形式增強自身的行業(yè)代表性和政策影響力。比如在歐洲國家，嚴格的塔層式結構為協(xié)會組織整合基層利益、參與政府決策提供了堅實的制度支撐。

第四，緩和社會多元利益矛盾。在利益多元化的社會中，矛盾沖突向來不可避免，允許沖突通過組織化行為公開地表現(xiàn)出來，是民主制度的一個重要特征，利益集團政治的發(fā)展是民主意識進步的體現(xiàn)。在有法律保障的利益集團政治下，社會利益矛盾在很大程度上被緩和，因為人們相信，個人有機會通過社團擴大自身所在群體的影響力。即便組織的影響力不盡相同，最終決策結果取決于各種勢力之間的力量對比，但決策過程多少能夠體現(xiàn)弱勢群體的要求。從這個意義上說，協(xié)會作為中間組織對于緩解社會多元利益間的矛盾沖突至關重要。

三、合作治理體制及其協(xié)會組織的定位

作為使個人意志得以對政府決策施加影響的兩種制度框架，“多元主義”與“合作主義”各有利弊。前者的自愿性特征使得個人主權更被尊重，但團體的社會代表性較為欠缺；后者的強制性在一定程度上背離了個人主權原則，但在團體對行業(yè)及社會整體的代表性上做得較好。對個人主權原則的尊重和最終參與公共決策的團體的社會代表性都是政府與社會間契約關系實現(xiàn)程度的判別標準，然而二者在一定意義上存在矛盾，因此，現(xiàn)實的治理實踐只能在不同標準之間尋求平衡。具體采取何種治理模式，只能在特定國家的特殊情況和背景中得出。

中國改革開放三十年以來，經濟社會的發(fā)展獲得了一條寶貴的經驗，就是政府在轉型過程中發(fā)揮了積極的主導和引導作用。我國社會團體發(fā)展的實踐也昭示著，只有在政府主導的框架下，中國社會的自治團體才有可能獲得良好的發(fā)展。與此同時，中國的改革開放已經相當程度地將公共治理理念付諸實踐，并體現(xiàn)在中央政府大力提倡的完善社會中介組織，加強社會建設，構建和諧社會等指導思想方面。由此可見，“合作主義”的公共治理模式，已經成為中國未來治理體制改革和發(fā)展的目標模式。

在合作治理的體制下，法團組織應有以下特征：第一，組織目標具有公共性。強調組織和社會集團的作用和執(zhí)行公共任務的責任。第二，組織數(shù)量具有限定性。相似的利益集團只設立一個國家承認的最高代表機構，在自己的領域內具有壟斷性的代表地位，不能有其他團體與之競爭。

第三，組織結構具有層級性。同一行業(yè)內的法團組織以層級秩序排列。

第四，組織領導機構具有精英性。法團主義的權力機構模式是由高級國家機構成員、工商社團的高級成員和工會的高層人士組成。

第五，組織功能具有中介性。法團主要功能就是把社會利益有序地、集中傳達到國家決策體制中。

第六，與國家關系具有合作性。相互聯(lián)合的社會團體形成具有代表功能的團體，并與國家之間建立制度化、常規(guī)化的協(xié)商合作關系。這樣，從原來強調自我協(xié)調和對國家的防范轉向與政府的合作。

與此同時，協(xié)會組織作為一種中介協(xié)調性生產者組織角色，在整個治理體制中的定位應該是：

具有獨立的法團地位；在本行業(yè)或本領域內具有行使協(xié)調職能的權威地位；代表本行業(yè)或本領域成員參與公共治理。

四、合作治理模式下協(xié)會組織的制度保證

協(xié)會組織的上述體制定位需要對內有一個穩(wěn)定的制度保證。

第一，協(xié)會組織的法律地位。作為一種國家和社會之間的協(xié)調性機構，協(xié)會組織在法律地位上不能籠統(tǒng)地與一般社會團體處于同等地位。而且在分業(yè)標準和組織區(qū)域上也要有一定的限制，不能放任協(xié)會組織之間形成過度競爭，否則政府難以掌控，也無法實現(xiàn)協(xié)調功能。

第二，政府對協(xié)會組織的授權委托。作為一種經濟協(xié)調性組織，協(xié)會所提供的服務產品（如促進企業(yè)提高信用素質和品牌意識），一方面帶有集體物品的性質，可以為行業(yè)成員帶來收益；另一方面已經明顯帶有了公共物品的特性，起到了完善市場秩序，維護消費者權益的作用。因此，提供公共服務的協(xié)會組織就需要得到公共治理的權威主體——國家（政府）的支持，包括對協(xié)會組織的授權與委托。同時，在協(xié)會組織受托參與公共治理的過程中，要求政府盡快改變傳統(tǒng)的全能型管理體制，從公共治理領域和公共服務領域里退出，并明確地賦予協(xié)會組織參與公共治理和公共服務的職能。所以，協(xié)會組織的發(fā)展是與政府職能的創(chuàng)新相輔相成，互為條件的。

第三，政府對協(xié)會組織的經費支持。在中國的傳統(tǒng)體制下，協(xié)會組織內置于政府體制之中，各種經費均由財政撥款。隨著市場經濟的發(fā)展和行政型協(xié)會組織與政府的“脫鉤”，政府對協(xié)會組織的財政性經費支持已經取消。但是根據(jù)國際經驗來看，凡采取“合作主義”治理模式的國家政府均對協(xié)會組織有資金支持，不過方式略有不同。那么，政府應該通過什么方式和途徑對協(xié)會組織進行資金支持呢？可供選擇的制度安排一是政府對授權執(zhí)行公共職能的協(xié)會組織進行補償性經費支持；二是通過公共服務產品交易，即以有償獲取公共服務產品的方式，對協(xié)會組織進行的經費支持。

第四，協(xié)會組織的人事安排。目前從事協(xié)會工作的人員一無待遇標準、二無職稱評定，因此很難吸引高級人才進入。為此，對協(xié)會組織的人事安排制度應參照事業(yè)單位工作人員的待遇標準，設立工資標準和工資晉升制度，還應該參照經濟類中介人員的崗位和職稱標準，設立協(xié)會工作者的職稱考評制度，激勵社會的有識之士，積極參與到協(xié)會工作中來。

第五，協(xié)會組織與政府的對話制度。從國際經驗來看，合作主義的治理模式一般都是由社會團體聯(lián)合形成更具代表性的團體，與國家之間建立起制度化、常規(guī)化的協(xié)商合作關系。在我國，社會團體與中央和地方政府高層的政治協(xié)商一般是通過全國政協(xié)的代表大會，以民主黨派的渠道來進行，只有全國工商業(yè)者聯(lián)合會是一種與私人經濟主體相關聯(lián)的社會團體，但目前其代表性也已不明顯。而在基層，社會團體與政府的對話制度還不夠健全。在中關村高新技術產業(yè)園區(qū)，協(xié)會組織自發(fā)地創(chuàng)建了協(xié)會聯(lián)席會，通過協(xié)會聯(lián)席會的定期召開，中關村的協(xié)會組織形成了與政府對話的常規(guī)渠道。而作為北京市政府的派出機構，中關村管委會也成立了專門服務于協(xié)會組織的機構——中關村管委會服務體系建設處，成為與協(xié)會等社會組織對接的常設機構，從而使社團組織與政府的對話制度化和常規(guī)化。中關村的“政府”和“社團”合作的模式，為我國未來公共治理體制的進一步改革提供了先試先行的案例，可以成為我國各地推動協(xié)會組織發(fā)展的一個示范。

參考文獻：

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［2］張靜-“合作主義”理論的中心問題［J］.社會學研究，1996，（5）-

［3］（轉）羅伯特?達爾．多元主義民主的困境［M］-長春：吉林人民出版社，2006-

［責任編輯：王 篆］