關(guān)于建立山林權(quán)屬糾紛仲裁制度的若干構(gòu)想

何宗圭　季小寶　何金根　林上平　楊獻華　吳煥松　雷小平　林根旺

摘要針對目前我國在解決山林糾紛調(diào)處機制和程序當中存在的問題和弊端，提出了加快解決山林糾紛立法仲裁的理論探討和加快立法的步伐，并提出了建立山林權(quán)屬糾紛實行仲裁制度的若干建設性構(gòu)想，旨在解決山林糾紛在機制和程序上更具合法性，更加快速有效地做好山林紛調(diào)處工作。

關(guān)鍵詞山林糾紛；仲裁制度；必要性；基本原則

中圖分類號D915.7文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2009）03-0094-02

山林權(quán)屬糾紛是當事人為山林所有權(quán)或使用權(quán)歸屬而發(fā)生的爭議（以下簡稱山林糾紛）。由于歷史和人為的原因，各地山林糾紛時有發(fā)生，多年來一直困擾著各級政府，也影響著林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和林區(qū)穩(wěn)定。而現(xiàn)行山林糾紛的調(diào)處機制一般是由政府直接做出行政決定加以調(diào)處。在現(xiàn)行調(diào)處機制下，至少存在著以下問題：一是缺少調(diào)處期限規(guī)定。二是法院審理山林糾紛行政案件不能適用調(diào)解程序；三是一旦進入司法程序，政府負舉證責任，而山林權(quán)屬有關(guān)證據(jù)一般都在爭議雙方當事人手中，政府往往處于被動局面的情況等。實踐中上述弊端的存在增加辦案難度。我國目前尚未建立系統(tǒng)的山林糾紛仲裁制度，造成立法與司法實踐相脫節(jié)，影響了山林糾紛調(diào)處活動的正常開展。筆者針對以上這一實際，試圖就建立山林糾紛仲裁制度的有關(guān)問題，作一初步探討。

1建立山林糾紛仲裁制度的必要性

1.1山林糾紛仲裁制度的建立是由人民政府處理山林糾紛行為的性質(zhì)決定的

山林糾紛仲裁制度是調(diào)整政府機關(guān)仲裁山林糾紛程序的法律制度。隨著山林糾紛仲裁理論與實踐的開展，它的建立愈來愈顯得必要。由于《森林法》僅賦予各級政府處理山林糾紛的權(quán)力，并未明確這一處理行為的性質(zhì)，所以理論界對這一行為的定性不一。一種觀點認為，人民政府依《森林法》授權(quán)山林糾紛的處理行為屬于行政決定；另一種觀點則相反，認為它屬于行政仲裁。筆者贊同第2種觀點。這是因為：行政仲裁是指行政機關(guān)或其特定機構(gòu)以第三者身份對特定類型的民事、經(jīng)濟、勞動等爭議按仲裁程序做出裁決和公斷的行為。行政決定則是行政機關(guān)及其公務員經(jīng)法定程序依法對相對人的權(quán)利義務作單方處分的行政執(zhí)法行為。其二者的本質(zhì)區(qū)別表現(xiàn)在：①提起的方式不同；②目的不同；③行政機關(guān)在行政法律關(guān)系中的地位不同；④處理的方式不同。山林糾紛是平等主體之間對山林所有權(quán)、使用權(quán)等財產(chǎn)關(guān)系所發(fā)生的爭議，其實質(zhì)是一種民事法律關(guān)系，人民政府的處理行為，完全符合行政仲裁的特點，是以第三人的身份，適用調(diào)解、裁決等方式對爭議的資源權(quán)屬進行的仲裁。

1.2建立山林糾紛仲裁制度是健全行政仲裁制度，搞好山林糾紛仲裁工作，保證社會安定的需要

要建立和健全我國行政仲裁制度體系，則必須建立山林糾紛仲裁制度。建立山林糾紛仲裁制度是規(guī)范山林糾紛仲裁行為，提高行政效能的要求。建立山林糾紛仲裁制度是正確合法有效地處理山林糾紛，維護社會安定，促進林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。山林糾紛發(fā)生容易解決難，如龍泉市在1990~2008年間的山林糾紛立案2 357起，爭議面積7 651.7 hm²。其中調(diào)處結(jié)案2 251起，山林面積6 717.6hm²；積案106起，爭議面積934hm²。特別是山林延包后，森林資源流轉(zhuǎn)和林權(quán)抵押貸款的開展，林農(nóng)重視山林開發(fā)和利用，更加要求對山林權(quán)屬進一步明晰，調(diào)處任務十分繁重，如不及時解決容易引起惡性事件。這就必須要建立一套完善的仲裁制度加以保證，促使矛盾的盡早解決。

2關(guān)于山林糾紛仲裁制度的基本原則

2.1自愿申請原則

對于山林糾紛，當事人可以自行協(xié)商解決，也可以向人民政府申請?zhí)幚?，山林糾紛的仲裁需經(jīng)當事人一方或雙方自愿申請方可提起，仲裁機構(gòu)不可強行收案。

2.2分級管理，一次裁決原則

山林糾紛仲裁由各級人民政府的專門機構(gòu)承擔，根據(jù)《森林法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)案件的性質(zhì)、座落地點，分別由鄉(xiāng)、縣、市（地）、省人民政府和國務院分級處理。各級仲裁機構(gòu)進行仲裁，實行一次裁決制度，無論哪一級仲裁機構(gòu)的裁決，都是終局裁決，不得申請上級仲裁機構(gòu)再行仲裁。但是，不服裁決的可以依法向人民法院起訴。

2.3著重調(diào)解原則

由于山林糾紛的復雜性，處理結(jié)果對社會穩(wěn)定有較大影響等因素，山林糾紛的仲裁應先行調(diào)解。同時要做到當事人必須自愿，必須合法，但不能久調(diào)不決。山林糾紛處理的經(jīng)驗說明，著重調(diào)解是妥善處理山林糾紛的有效方法。據(jù)統(tǒng)計，浙江省1991年以調(diào)解方式結(jié)案的達768起，爭議面積9 333.3 hm²，占立案總數(shù)的81%，歷年的調(diào)處情況基本類同。又如：龍泉市1985~2008年共調(diào)處山林糾紛 2 418 起，其中已調(diào)解結(jié)案的 2 275 起，決定結(jié)案的143起，調(diào)解結(jié)案的占總結(jié)案數(shù)94%。

2.4以事實為根據(jù)，以法律為準繩的原則

查清事實是正確仲裁的關(guān)鍵，不管是以何種方式結(jié)案，在事實清楚的前提下，正確適用法律，做到在程序和實體兩方面都合法。

2.5當事人權(quán)利義務平等原則

山林糾紛當事人在仲裁程序中的權(quán)利都是平等的，任何一方都無權(quán)凌駕于法律之上。仲裁機關(guān)對當事人應一視同仁，保障雙方平等地行使權(quán)利。

2.6回避原則

凡與本人及其配偶或者當本人及其配偶的近親屬有特殊關(guān)系的案件，均不宜參與。不宜辦理本案的仲裁人員應當回避，當事人也有權(quán)申請他回避。

3關(guān)于山林糾紛仲裁的管轄

按級別管轄是劃分上下級仲裁機關(guān)之間受理和解決山林糾紛案件的職權(quán)范圍。各級仲裁機關(guān)管轄本轄區(qū)內(nèi)的案件，即：鄉(xiāng)級仲裁機關(guān)管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的案件，縣級仲裁機關(guān)管轄本縣內(nèi)案件，地（市）級仲裁機關(guān)管轄本轄區(qū)內(nèi)縣際糾紛案件，省級仲裁機關(guān)管轄本轄區(qū)內(nèi)地（市）際糾紛案件，國務院仲裁機關(guān)管轄全國省際糾紛案件。地域管轄是劃分同級仲裁機關(guān)之間受理和解決山林糾紛案件的職權(quán)范圍。它按照山林的座落情況和本級仲裁機構(gòu)的轄區(qū)劃分仲裁管轄。

4關(guān)于山林糾紛的仲裁程序

4.1案件受理

仲裁機關(guān)收到當事人的申請后，應作初步審查，在規(guī)定期限內(nèi)（行政仲裁通常在7d）作出受理或不予受理的決定。仲裁機關(guān)受理后，應在規(guī)定期限內(nèi)（通常為5d）申請書副本送達申請人的對方當事人，要求其在法定限期提出答辯和提供有關(guān)證據(jù)材料。

4.2仲裁準備

仲裁機關(guān)應由3人以上單數(shù)組成仲裁庭，實行合議制，其中設首席仲裁員1人。仲裁機關(guān)在正式仲裁前，應認真審閱申請、答辯書，收集證據(jù)勘察山場，并制作爭議山場示意圖等。

4.3保全措施

各級政府在處理山林糾紛時，為避免造成更為嚴重的財產(chǎn)損失，可以根據(jù)當事人申請做出保全措施的決定，對仲裁標的范圍內(nèi)林木、林產(chǎn)品等財產(chǎn)進行查封、扣押等。

4.4調(diào)解協(xié)商

調(diào)解應當在查明事實的基礎(chǔ)上進行，可在仲裁裁決前的各階段進行，通過擺事實講道理，促使雙方當事人相互諒解，達成調(diào)解協(xié)議書。

4.5仲裁裁決

調(diào)解未達成協(xié)議或者調(diào)解書送達前一方或雙方反悔的，仲裁機關(guān)即應進行裁決。裁決時應充分聽取當事人的陳述和辯論，全面掌握案情，弄清事實真相，進行合議，作出裁決。被申請人經(jīng)合法傳喚，無正當理由拒不到庭的，可以缺席裁決。仲裁裁決書應寫明雙方當事人的姓名、住址、身份以及爭議內(nèi)容、對爭議所作出的裁決（附山場示意圖）、裁決的根據(jù)和理由、不服裁決的起訴期限等。

5參考文獻

[1] 何丕坤.調(diào)處山林權(quán)屬糾紛的幾個原則問題[J].林業(yè)與社會，1994（4）：1-2.

[2] 鄒竹華，李蘇華，饒光雄.山林權(quán)屬糾紛與調(diào)處對策[J].中國林業(yè)，2007（6）：48.