我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的基本思路

王新凱

摘要：我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革起步較晚，相比企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)展緩慢，因此進(jìn)一步完善我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行。本文分析了改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題，同時(shí)指出了建立完善的機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該樹(shù)立的建制理念。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位 養(yǎng)老保險(xiǎn) 對(duì)策

機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障體系的重要組成部分，只有同時(shí)發(fā)展好企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，才能真正建立起堅(jiān)實(shí)的社會(huì)保障體系，為建設(shè)和諧社會(huì)、保持社會(huì)穩(wěn)定打下基礎(chǔ)。不斷完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是深化我國(guó)事業(yè)單位管理體制改革的要求，有利于推進(jìn)機(jī)構(gòu)和人事制度改革，建設(shè)新政府、培養(yǎng)新領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一全社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，統(tǒng)一不同性質(zhì)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，有利于人員在不同性質(zhì)單位之間流動(dòng)，破除由于單位性質(zhì)不同而形成的政策壁壘，以利于我國(guó)人才環(huán)境優(yōu)化。因此，不斷發(fā)展完善我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是十分必要的。

一、我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)工作存在的問(wèn)題

1.繳費(fèi)基數(shù)不統(tǒng)一

目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)主要有兩種形式，一種是“單基數(shù)”，即以在職人員的工資總額作為繳費(fèi)基數(shù)；一種是“雙基數(shù)”，即以在職人員工資總額和離退休人員養(yǎng)老金之和作為繳費(fèi)基數(shù)?！半p基數(shù)”不能養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平原則，以“雙基數(shù)”繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，退休人員多的單位，繳費(fèi)基數(shù)大，繳納的基金也多；退休人員少的單位，繳費(fèi)基數(shù)小，繳納的基金少。相對(duì)而言，老單位負(fù)擔(dān)更重，新單位負(fù)擔(dān)較輕，因此，必須以在職人員工資總額作為繳費(fèi)基數(shù)才能公平新老單位的負(fù)擔(dān)，這也是建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的目的之一。根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)管理和服務(wù)社會(huì)化的要求，離退休人員將實(shí)行社會(huì)化管理，離退休人員將與原單位徹底脫鉤，如果實(shí)行“雙基數(shù)”，也不利于離退休人員社會(huì)化管理工作的推進(jìn)。

2.運(yùn)作模式不規(guī)范

目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的征撥運(yùn)作模式主要有兩種，一種是“全額征繳，全額撥付”，即保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照應(yīng)征繳的保險(xiǎn)費(fèi)向單位全額征收，按照應(yīng)撥付的養(yǎng)老金全額撥付給單位。一種是“差額征繳，差額撥付”，即保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照應(yīng)征的保險(xiǎn)費(fèi)與應(yīng)撥的養(yǎng)老金的差額征繳或撥付保險(xiǎn)費(fèi)。但是，不論采取何種方式，離退休人員的養(yǎng)老金都由單位發(fā)放，養(yǎng)老金的撥付都與單位的繳費(fèi)掛鉤，繳不足或繳不起養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的單位離退休人員的養(yǎng)老金就沒(méi)有保障，這個(gè)問(wèn)題在困難縣尤其是部分困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)較為突出，少數(shù)單位遲發(fā)、欠發(fā)甚至不發(fā)養(yǎng)老金，部分離退休人員的基本生活仍然得不到保障。在企業(yè)養(yǎng)老金全部實(shí)行社會(huì)化發(fā)放后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的運(yùn)作模式造成經(jīng)濟(jì)效益差的單位拖欠離退休人員養(yǎng)老金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，離退休人員沒(méi)有從改革中得到實(shí)惠，在職人員因此也在擔(dān)心自己的將來(lái)。

3.統(tǒng)籌覆蓋面偏小，參保機(jī)制不合理

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度受到的限制很多，例如機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題、行政事業(yè)單位的改革問(wèn)題，受這些因素的限制，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)不能像企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)那樣可以擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍，但退休人員卻在不斷增加，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)不能體現(xiàn)出社會(huì)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，基金不可能形成良性運(yùn)營(yíng)。另外，由于過(guò)去對(duì)事業(yè)單位的人員編制進(jìn)行嚴(yán)格控制等客觀原因，部分事業(yè)單位中長(zhǎng)期存在“臨時(shí)工”現(xiàn)象，這部分人在單位和其他職工一樣工作，但卻不能像其他職工一樣享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，同時(shí)也因事業(yè)單位的性質(zhì)不能參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，城鎮(zhèn)居民都可以參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，事業(yè)單位中的一些工作人員卻被拒之門外，這顯然是不公平的，是一種不合理現(xiàn)象。

4.養(yǎng)老金待遇計(jì)算陳舊，待遇與繳費(fèi)脫鉤

在未實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度前，退休人員根據(jù)級(jí)別、職務(wù)等結(jié)合工齡計(jì)算退休費(fèi)，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員領(lǐng)取“養(yǎng)老金”，但計(jì)算辦法并未改變。從“退休費(fèi)”到“養(yǎng)老金”的轉(zhuǎn)型與并軌，反映了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的退休制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的無(wú)限延續(xù)。讓兩種制度長(zhǎng)期并行，既不現(xiàn)實(shí)，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法則相悖。目前這種基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)算退休待遇的辦法已成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的障礙。

二、我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的建議和對(duì)策

1.建立全國(guó)統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

全國(guó)統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可為實(shí)現(xiàn)全覆蓋、多層次、社會(huì)化的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作奠定政策基礎(chǔ)；為處理少報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)保險(xiǎn)費(fèi)問(wèn)題提供了法律依據(jù)；從根本上遏制離退休費(fèi)支付范圍擴(kuò)大、增長(zhǎng)勢(shì)頭過(guò)快的情況；離退休費(fèi)社會(huì)化發(fā)放，從源頭上杜絕了遲發(fā)、欠發(fā)、不發(fā)的現(xiàn)象，保障了離退休人員的正常生活，維護(hù)了社會(huì)的安定局面。考慮到目前的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革，沒(méi)有解決好這部分人員的社會(huì)保障待遇，改革將困難重重。因此，建議中央有關(guān)部門按照中共中央、國(guó)務(wù)院確定的方針，充分考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位的特點(diǎn)，參照企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案。

2.提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌層次

由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)大多是縣級(jí)統(tǒng)籌，大部分參保人員繳費(fèi)也來(lái)源于當(dāng)?shù)刎?cái)政。因此機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的征收受當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況的制約。財(cái)政狀況好，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)可能征收得順利。如果財(cái)政狀況不好，保險(xiǎn)費(fèi)就難征收。這就將嚴(yán)重阻礙社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展。因此，應(yīng)提高統(tǒng)籌層次，至少要達(dá)到省級(jí)以上統(tǒng)籌，統(tǒng)籌到哪一級(jí)就由哪一級(jí)管理。這樣也使地方政府不能任意干預(yù)機(jī)關(guān)事業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)的正常工作。

提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，受地區(qū)差異影響大，但是，人才流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，要求必須盡快提高統(tǒng)籌層次，可以借鑒中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)和銀行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，甚至向全國(guó)統(tǒng)籌。只有這樣，才能夠從根本上解決因統(tǒng)籌區(qū)域間的差異而影響人員的正常流動(dòng)問(wèn)題。

3.建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)設(shè)定，首要的就是定位在與企業(yè)制度的一體化上。也就是通過(guò)改革要在全國(guó)范圍內(nèi)，建立起包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)在內(nèi)的統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡早結(jié)束目前的“二元制度”并存的局面。所謂統(tǒng)一，當(dāng)然不僅是模式和管理，籌資與給付更應(yīng)統(tǒng)一?，F(xiàn)行的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，目前已經(jīng)日趨成熟，只要對(duì)部分政策進(jìn)行完善，比如：（1）企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)不統(tǒng)一，有的省企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)是個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和有的省個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)3倍封頂，而企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)是單位工資總額；（2）新的年度繳費(fèi)基數(shù)啟用時(shí)間不同，有的按自然年度每年1月啟用新的繳費(fèi)基數(shù)，有的每年7月啟用新的繳費(fèi)基數(shù)。這都給養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移帶來(lái)不便，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完善后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革可以參照使用，做到建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)也解決了企業(yè)退休和國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金差距問(wèn)題，為建立和諧社會(huì)打下基礎(chǔ)。

4.建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位年金

我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的經(jīng)驗(yàn)證明，低水平的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、多樣化的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)以及個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)（企業(yè)年金），是完善企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本要求。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，在總體方向上也應(yīng)當(dāng)如此。在建立與企業(yè)職工相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，也要完善補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)。建立體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位特點(diǎn)的年金制度要注意以下兩點(diǎn):一是實(shí)行國(guó)家公務(wù)員退休津貼制度，全額撥款事業(yè)單位可參照公務(wù)員退休津貼制度執(zhí)行，退休津貼經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算。二是差額撥款的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，可參照企業(yè)的辦法建立年金制度，年金資金從單位經(jīng)費(fèi)中稅后列支，年提取數(shù)額一般不超過(guò)本單位當(dāng)年全部職工基本工資的4%。這是保持國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定、廉潔、高效的重要措施。

5.合理分配中央財(cái)政及各級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)

實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合,能夠改變職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)家和單位承擔(dān)的觀念,實(shí)現(xiàn)國(guó)家、單位、個(gè)人三方共同合理負(fù)擔(dān),從而增強(qiáng)職工自我保障意識(shí),使參保人員關(guān)注自己的未來(lái),實(shí)現(xiàn)企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接也有利于人員流動(dòng)。社會(huì)統(tǒng)籌部分視單位的全額撥款、差額撥款和自收自支等不同情況由財(cái)政、單位負(fù)擔(dān)或分擔(dān)。除個(gè)人繳費(fèi)外，企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用主要是由企業(yè)負(fù)擔(dān)；機(jī)關(guān)和全額撥款的事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，由于單位沒(méi)有自有資金，主要由各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算安排；差額撥款和自收自支事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由三方負(fù)擔(dān)，其中國(guó)家負(fù)擔(dān)的部分，改革初期仍可由財(cái)政劃撥到單位，逐步過(guò)渡到在單位自有經(jīng)費(fèi)中稅前列支，各單位統(tǒng)一繳到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，啟動(dòng)這項(xiàng)改革有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從眼前看，推進(jìn)這項(xiàng)改革又不能忽略機(jī)關(guān)事業(yè)單位的承受能力，因此，必須本著積極穩(wěn)妥的原則，立足實(shí)際，積極推進(jìn)，穩(wěn)步實(shí)施。

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作者單位：河南省電力公司