城市黑車治理的制度經(jīng)濟學分析

畢圣潔

摘要：以制度經(jīng)濟學的方法，對城市黑車現(xiàn)象中折射出的問題進行分析與探討，從市場基礎(chǔ)出發(fā)，通過簡單博弈模型的構(gòu)建分析黑車經(jīng)營與管理背后的利益角逐，指出該領(lǐng)域內(nèi)存在的政府規(guī)制俘虜，并針對政府規(guī)制的局限，提出從制度構(gòu)建角度出發(fā)，更多運用公共選擇的方式，賦予利益表達以制度化的渠道以達成對城市綜合性問題的有效治理。

關(guān)鍵詞：黑車管理；利益博弈；規(guī)制俘虜；制度建構(gòu)；城市

中圖分類號：F127

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0147-02

隨著城市化進程的推進，出租車業(yè)的公司化經(jīng)營模式以及黑車現(xiàn)象，已成為出租車業(yè)經(jīng)營管理體制改革的兩個關(guān)鍵問題。如何面對和解決這兩個問題，不僅會決定未來出租車業(yè)的體制和模式，也會對類似行業(yè)的改革產(chǎn)生啟示和影響。

一、有利可圖：“黑車”逆制度存在的市場基礎(chǔ)

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截至2006年上半年，上海公交“黑車”不少于400輛，而出租“黑車”大約有2萬輛，幾乎是正規(guī)出租車的一半。而在北京，同年黑車達7.2萬輛，已超過正規(guī)出租車的數(shù)量。依照市場經(jīng)濟資源配置作用，在沒有足夠市場空間與潛在利潤的情況下，如此大規(guī)模的市場是難以長久維系的。顯然，賣方市場的現(xiàn)狀與個體的理性選擇促成了黑車的逆制度存在。

1“黑車”源于市場需求。出租“黑車”主要分布在正規(guī)出租車不愿意光顧的區(qū)域，出沒于市內(nèi)公交線路的清晨時段和大間隔時間以及公交與地鐵末班車不銜接之間。城市客運供不應(yīng)求的賣方市場使得黑車獲得了不合法體制外的“合理”存在。隨著城市功能的結(jié)構(gòu)調(diào)整，郊區(qū)人口密度將進一步增長，人員流動更為頻繁，若現(xiàn)有城市客運體系無法填補這一賣方市場，那么用于短途接送的“黑車”將繼續(xù)成為市民出行的選擇之一。

2違法經(jīng)營利潤可觀。上海市政協(xié)委員朱建國實地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，以1個工作日為例，一個普通的哥需上繳的“份子錢”一般是380元。汽油費是220元。此外，他還必須每月上繳管理費500元，基本保險費120元。按作一休一算，一個的哥每月上繳費用總數(shù)為9620元。每天要賺640元才能“保本”。而要拿到3000元月報酬，司機每天的指標至少是840元。因而，對于的哥而言，每天的實質(zhì)收入可能只占總收入的20％左右。反觀黑車，首先黑車的車輛成本極低，上海郊區(qū)“黑車”的主力車型為經(jīng)濟適用型車或淘汰車型，新車不超過4萬元，有些二手車僅幾千元，而且這些車普遍油耗較低。其次從運營成本看，這些“黑車”牌照費用幾乎為零，又規(guī)避了絕大部分稅費和管理費用，相較于合法運營而言，其運營成本完全可以忽略不計。

二、多方博弈：“黑車”背后的利益角逐

該博弈模型中，博弈的參與者分別是政府職能部門、正規(guī)運營公司與黑車經(jīng)營者、乘客四方，在四方的目標函數(shù)都是追求自己利益的最大化的前提下，其相互間的博弈關(guān)系表現(xiàn)為：第一，職能部門和正規(guī)運營公司之間是一種和諧狀態(tài)的博弈圖式。政府所設(shè)置的市場準入門檻能夠保證正規(guī)運營者在市場中取得足夠的利潤空間，而反過來，后者通過納稅的方式將其利潤的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢叩膶嶓w收益。第二，正規(guī)運營者和黑車經(jīng)營者之間是純粹沖突的博弈圖式。一方利益的最大化建立在另一方利益最小化的基礎(chǔ)上。第三，政府職能部門和黑車之間的關(guān)系較為復(fù)雜。對于政府部門而言，與黑車經(jīng)營者之間是沖突或者合作并非必然導致其實際收入的上升；對于黑車經(jīng)營者而言，被納入合法體制意味著經(jīng)營成本的必然上升，而選擇沖突需要面對的罰款則是非必然風險。因此，在政府“聯(lián)盟者”——正規(guī)經(jīng)營者——的利益所遭受的損害不至于影響政府財政收入的情況下，基于“理性人”假設(shè)，政府和黑車經(jīng)營者均傾向于保持沖突現(xiàn)狀。這也就解釋了為何對于黑車的打擊呈現(xiàn)明顯的波段性的原因。最后，乘客作為消費者，并無須承擔黑車經(jīng)營者違規(guī)經(jīng)營的風險成本，加之其目標函數(shù)始終是“價廉物美”，因此當黑車能夠提供合法交通工具所不能提供的服務(wù)或價格優(yōu)惠時，作為理性人的乘客傾向于認可黑車的存在。

利益多元化迫使現(xiàn)代社會中的各利益主體之間始終就各自利益的定義和定位進行著多方位、持續(xù)性的博弈。諾思認為制度變遷的過程實質(zhì)就是在這種自身利益最大化驅(qū)動下所進行的談判，并最終建立新規(guī)則的過程。黑車存在的原因揭示了在個體逐利型為主導的資源配置體系中，黑車同現(xiàn)有體制間的沖突與矛盾是市場制度不斷發(fā)展與個體理性日益成熟的產(chǎn)物，而黑車問題的屢禁不止則是多方仍然未能通過博弈達成均衡結(jié)果的表現(xiàn)，即既定的制度安排無法使人們獲得一種滿足狀態(tài)。在上述博弈中，政府作為無可厚非的制度博弈的主導方卻在最終的博弈結(jié)果中使自己處于一個極其尷尬的位置。理想同現(xiàn)實的反差激起對規(guī)制效用的反思。

三、規(guī)制俘虜：對政府規(guī)制效用的質(zhì)疑

出租車在整個城市公共交通系統(tǒng)中需要占用城市中極為緊缺的道路資源，加之其運送效率要遠遠低于其他公共交通工具，這一特殊定位決定了，政府對出租車的數(shù)量進行管制必要性與合理性。但現(xiàn)實中競爭市場的協(xié)調(diào)控制功能被削弱、交易成本的上升等客觀現(xiàn)象表明當前出租車特許經(jīng)營權(quán)這一制度并未有達到既定的檢驗標準。這里面就暴露出規(guī)制俘虜?shù)膯栴}。規(guī)制俘虜是指立法者與執(zhí)法者均被產(chǎn)業(yè)所俘虜，因而確立政府規(guī)制的立法機關(guān)或政府規(guī)制機構(gòu)謹代表某一特殊利益集團的利益，而非一般公眾。該理論認為，政府規(guī)制與其說是為了社會公益的目的，毋寧說是特殊利益集團尋租的結(jié)果。

黑車問題中，政府行動的失效，不僅反映出當前政府規(guī)制中政府價值取向上的偏差，也暴露出了非市場領(lǐng)域中的政府客觀存在的缺陷：第一，組織內(nèi)在性對組織目標的影響。體現(xiàn)在行政設(shè)租——市場主體尋租的交易中，規(guī)制機構(gòu)利用自身“買方壟斷”的優(yōu)勢地位從而以機會主義方式行事，向市場主體設(shè)租以便進行權(quán)錢交易。第二，“不虞效應(yīng)”難以規(guī)避。政府作為國家的組織形式，是社會中少見的大型制度化組織，其運行結(jié)果很難預(yù)測。為修正市場缺陷，政府每通過規(guī)制試圖緩解個體理性與集體理性之間的沖突卻往往會在公共政策之外的領(lǐng)域中遭受無法預(yù)料的副作用。第三，分配不公導致特權(quán)。非市場領(lǐng)域試圖通過重新分配來克服市場帶來的不平等，但重新分配的公共政策并非必然的平等。社會生活中行政主體偏向于受管制團體，而普遍地對未經(jīng)組織的利益缺乏回應(yīng)。這就為濫用職權(quán)提供了機會。綜上，規(guī)制俘虜理論對規(guī)制的定義雖然具有片面性，但我們必須承認政府規(guī)制的缺陷正如政府規(guī)制的必要性一樣都是顯而易見的。

四、制度構(gòu)建：走出規(guī)制困境

諾斯把制度定義為社會的博弈規(guī)則。當現(xiàn)狀出現(xiàn)不平衡時就必然要重新尋找制度的均衡點。具體到黑車問題上，就是要打破現(xiàn)行制度的低效率狀態(tài)。這就要求政府：

積極推動行政結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的封閉型、自制型向回應(yīng)型轉(zhuǎn)變。為尋求以對話方式表達訴求和解決問題的利益群體暢通渠道，為政府規(guī)制過程提供一個開放的結(jié)構(gòu)與理性對話的空間，讓行政主體與相對方自由而充分的進行信息較量，讓政府規(guī)制由談判和博弈過程中產(chǎn)生，達成一種基于合作、合意的最優(yōu)均衡，建立可持續(xù)的對話平臺，并以制度形式加以確定。讓原本傳統(tǒng)的行政主導型轉(zhuǎn)向“論證一商談”型。更多地通過談判和博弈回應(yīng)社會的需求，實現(xiàn)社會合作的局面。

通過制度構(gòu)建消解個體理性與集體理性的反論并抑制行政機會主義。要通過行政法制度豐富和創(chuàng)新保證政府規(guī)制能力在抽取社會資源、控制市場沖突、維持公共安全等諸方面協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其要能通過制度創(chuàng)新保證政府規(guī)制所擔負功能的適應(yīng)性和合法性，隨著社會環(huán)境的變化而維持社會成員對政府規(guī)制的認同。應(yīng)允許并鼓勵有相同利益訴求的個體通過自己的組織和政府或其他組織建立制度性對話，以制度性的對話機制緩解可能因缺乏對話渠道而造成的非制度性表達對正常公共秩序的負作用。這就要求政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政思路，寬容并培育溫和、理性的民間組織，讓它們有序地釋放訴求。

[責任編輯陳丹丹]