淺析政府投資項(xiàng)目“代建制”

趙柱明

摘要：實(shí)行代建制，通過代建合同，選擇有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)隊(duì)伍，依靠專業(yè)人士，實(shí)行社會化管理，做到了投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營“四分開”，建立了投資責(zé)任約束機(jī)制，方便監(jiān)督管理，提高項(xiàng)目實(shí)施情況的透明度，規(guī)范了投資建設(shè)程序。它是建設(shè)工程項(xiàng)目管理方式在政府投資項(xiàng)目上的一種具體運(yùn)用和管理制度。

關(guān)鍵詞：政府；投資項(xiàng)目；“代建制”

中圖分類號：F820

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0003-02

政府投資非經(jīng)營性項(xiàng)目和公益性建設(shè)項(xiàng)目，通常采用政府或投資方直接負(fù)責(zé)，由最終使用管理單位自建的管理方式。工程項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)常由非專業(yè)機(jī)構(gòu)和非專業(yè)人員、甚至由抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，技術(shù)力量薄弱，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目責(zé)任主體虛位，投資與建設(shè)、建設(shè)與管理混為一體，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，容易導(dǎo)致決策失誤或監(jiān)督失效、失靈，不但不利于保證工程質(zhì)量和工期，而且項(xiàng)目單位超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的“三超”現(xiàn)象十分普遍，造成投資額度失控；而且項(xiàng)目的策劃、實(shí)施和運(yùn)營各個(gè)環(huán)節(jié)政府主管部門基本帶有指令方式，缺乏比較、競爭，導(dǎo)致“三公”欠失等。浪費(fèi)資源的同時(shí)也容易滋生腐敗?！按ㄖ啤钡某霈F(xiàn)有效地解決了這些問題。

所謂代建制，是指政府通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施的組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。實(shí)行代建制的關(guān)鍵在于通過公開競爭機(jī)制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位、用經(jīng)濟(jì)合同以及法律手段來約束代建單位執(zhí)行代建合同約定的代建任務(wù)。、

一、出臺代建制的意義

實(shí)施代建制，有利于政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能。對代建制項(xiàng)目，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目的具體建設(shè)實(shí)施交給專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位進(jìn)行管理，能較好地理順政府投資項(xiàng)目中各方的責(zé)權(quán)利，從而使政府從微觀管理、具體項(xiàng)目管理上解脫出來，重點(diǎn)進(jìn)行宏觀管理和規(guī)范市場秩序等方面的工作。

同時(shí)代建制可以改變過去自建制存在的如下一些弊端，一是使用單位缺乏全面專業(yè)化的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)審查、工程質(zhì)量控制、工期控制以及成本控制等方面難以達(dá)到專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)；二是使用單位在建設(shè)過程中自行改變項(xiàng)目功能，擴(kuò)大規(guī)模，提高標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致突破投資概算現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是因缺乏有效的運(yùn)作及監(jiān)管機(jī)制，容易導(dǎo)致工程腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

二、代建制的探討

目前，在政府投資項(xiàng)目中國家出資方式有兩種。一種是國家資金以資本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以獨(dú)立的需方組建建設(shè)單位；另一種是隨著國家投資體制改革的實(shí)行，國家資金可以以投資方式進(jìn)入非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目中，國家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項(xiàng)目的需方，并委托社會專業(yè)化項(xiàng)目管理單位組建建設(shè)單位。為了區(qū)分由地方政府部門作為獨(dú)立需方組建建設(shè)單位的傳統(tǒng)指揮部模式，我們把后者稱作代建制。

國家希望通過建立代建制，來解決其出資項(xiàng)目存在的“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，但在如何建立代建制的問題上，還有很多問題需要進(jìn)一步的落實(shí)和探討。如代建制下誰是委托方、從什么時(shí)候開始、是否需要分階段進(jìn)行、各階段的目標(biāo)和任務(wù)是什么、如何劃分建設(shè)各方的責(zé)權(quán)利等等，這些問題不探討清楚，其他問題就不能迎刃而解，最終還是會回到這些問題上來。下面分階段就這些問題談點(diǎn)看法：

(一)國家資金開始投資至項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)為止

使用單位必須認(rèn)識到：當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)需要實(shí)施代建制時(shí)，為了讓代建單位在實(shí)施階段更好地控制風(fēng)險(xiǎn)，國家資金最早可以在項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)時(shí)開始介人，最遲可以到初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)。因?yàn)椋┕D設(shè)計(jì)必須由代建單位負(fù)責(zé)實(shí)施，以便代建單位能夠協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)與施工的矛盾。

當(dāng)國家資金需要在初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)前介入時(shí)，確定項(xiàng)目造價(jià)、工期和功能的任務(wù)可由代建單位來完成，但此階段的重點(diǎn)是保證項(xiàng)目功能滿足使用方的要求，因此由項(xiàng)目使用方委托代建單位來實(shí)施更合理一些。由于此委托由代建單位向使用者負(fù)責(zé)，所以工程造價(jià)有可能會處于失控狀態(tài)，國家應(yīng)通過建立目標(biāo)責(zé)任制來作為控制造價(jià)的措施。如，在委托合同中明確對代建單位進(jìn)行獎罰考核，獎罰額度可以按超過上一階段目標(biāo)值的10％～30％來控制，此獎罰的對稱性體現(xiàn)了合同雙方的公平性，同時(shí)也保證了各建設(shè)主體各自的利益。由于這次對目標(biāo)值的預(yù)計(jì)節(jié)省，不是真正意義上的節(jié)省，所以獎罰比例不宜過高。

但是，由于代建方為降低項(xiàng)目實(shí)施時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，希望最終的初步設(shè)計(jì)預(yù)算留有余地，所以，獎勵作用較小，形成的初步設(shè)計(jì)預(yù)算可能會偏高。因此在項(xiàng)目初設(shè)批準(zhǔn)后，國家應(yīng)通過招投標(biāo)重新確定代建單位，并通過比較標(biāo)書中的工程師預(yù)算來重新選擇代建單位，這一措施可以消除導(dǎo)致工程預(yù)算偏高的一些消極因素，促使代建單位在目標(biāo)責(zé)任制的作用下降低工程預(yù)算價(jià)格。

事實(shí)上本階段不存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，因此可以由使用方按照國家資金介入前的建設(shè)模式進(jìn)行，即由使用單位按照項(xiàng)目管理制的要求委托工程建設(shè)咨詢單位來完成。這樣既可以簡化程序，提高工作效率；同時(shí)能使得在有限資金下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能最大化。國家可以采用“先借后給”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算”的原則，審查初步設(shè)計(jì)，不符合這一要求的初步設(shè)計(jì)有權(quán)不予支付建設(shè)資金。

(二)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之后

該階段主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)初步設(shè)計(jì)中的各建設(shè)目標(biāo)。為了解決“32期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，必須改革傳統(tǒng)的指揮部模式，實(shí)行代建制，國家資金由注入方式變?yōu)橥顿Y方式。為了保證實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，代建單位應(yīng)由國家投資管理部門委托，讓代建單位對國家負(fù)責(zé)，并通過招投標(biāo)確定。

1資方的作用

該階段主要的關(guān)注焦點(diǎn)是建設(shè)目標(biāo)的動態(tài)控制。國家可以建立目標(biāo)責(zé)任制、費(fèi)用索賠制、履約擔(dān)保制等來分配主要的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

為了發(fā)揮目標(biāo)責(zé)任制的作用，應(yīng)該對代建單位提出的造階目標(biāo)進(jìn)行考核，獎罰額度可以控制在超過目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的50％～70％；由于這是真正意義上的節(jié)省，標(biāo)準(zhǔn)過低，代建單位會產(chǎn)生寧可花錢不愿省錢的動力，當(dāng)然標(biāo)準(zhǔn)過高也不符合市場雙贏的規(guī)律。

在索賠制問題上，假如不給代建單位索賠權(quán)，代建單位只能增加風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用。那么當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不發(fā)生時(shí)，國家因無故支付此項(xiàng)目費(fèi)用受到損失；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，由于此項(xiàng)費(fèi)用不能抵御風(fēng)險(xiǎn)，造成代建單位破產(chǎn)，結(jié)果還是國家受損。因此，費(fèi)用索賠制是降低工程造價(jià)的最合理制度。

2建方的作用

代建單位可以自營設(shè)計(jì)、監(jiān)理業(yè)務(wù)，考慮到代建單位以工程咨詢單位為主，注冊資本較低，因此不宜承擔(dān)施工任務(wù)，以便國家控制建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。但是，由于代建單位具有市場行為特征，當(dāng)代建單位具有自營能力時(shí)，國家不應(yīng)強(qiáng)行規(guī)定代建單位必須將各專業(yè)工作，通過招標(biāo)形式委托別的社會專業(yè)化項(xiàng)目管理單位實(shí)施。盡管委托方對代建單位進(jìn)行了上述限制，但代建單位還是根據(jù)合同法向委托方提供業(yè)務(wù)額10％(包括自營業(yè)務(wù))的履約保證金，作為履約擔(dān)保。

3用方的作用

使用單位應(yīng)協(xié)調(diào)好參建各方(代建、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、供貨商、承包商)與當(dāng)?shù)氐母鞣N關(guān)系，解決好建設(shè)用地、用水、用電等資源問題?？紤]到政策處理所需的費(fèi)用彈性很大，且系政策性很強(qiáng)的工作，不宜由以技術(shù)型為主的代建單位承擔(dān)，所以該項(xiàng)工作宜由使用方負(fù)責(zé)實(shí)施，國家資金宜以補(bǔ)助的形式由使用方包干使用。

同時(shí)，使用單位需要對工程初步設(shè)計(jì)進(jìn)行變更時(shí)，應(yīng)首先取得代建單位的書面意見，然后再報(bào)國家投資主管部門審批；代建單位應(yīng)本著對國家負(fù)責(zé)，作好參謀工作；國家投資主管部門應(yīng)根據(jù)使用單位和代建單位的意見，再決定是否批準(zhǔn)進(jìn)行初步設(shè)計(jì)變更。不管此類變更有否批準(zhǔn)，使用單位不得以此來為難代建單位，并在工程驗(yàn)收時(shí)發(fā)難，所以建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收應(yīng)由國家投資主管部門組織。

三、結(jié)束語

應(yīng)當(dāng)說“代建制”為政府投資項(xiàng)目管理工作提出了一個(gè)新的課題，也提供了一個(gè)新的舞臺，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，任重而道遠(yuǎn)。相信通過不斷的探索和實(shí)踐，一定能使這個(gè)模式更趨完善，更具可操作性，真正顯示出“代建制”在政府和市場之間的橋梁作用。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯王建國]