民族地區(qū)縣域文化衛(wèi)生服務(wù)供給調(diào)查

中圖分類(lèi)號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：從少數(shù)民族地區(qū)縣域公共服務(wù)的現(xiàn)狀來(lái)看，民族地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政基本是保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的“吃飯財(cái)政”，用于公共服務(wù)的財(cái)力嚴(yán)重不足。在文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域，民族地區(qū)與其他地區(qū)的差距依然非常突出。本文以湖北省恩施州宣恩縣為例，對(duì)民族地區(qū)縣域文化衛(wèi)生服務(wù)供給狀況進(jìn)行分析，并就相關(guān)問(wèn)題提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū) 縣域文化衛(wèi)生服務(wù) 供給

近年來(lái)，民族地區(qū)各級(jí)政府堅(jiān)持以人為本，更加重視社會(huì)發(fā)展和改善民生，積極解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，加快社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)了民族地區(qū)文化衛(wèi)生事業(yè)又好又快發(fā)展。然而必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前民族地區(qū)文化衛(wèi)生事業(yè)的規(guī)模和質(zhì)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娙找嬖鲩L(zhǎng)的需要，還未建立較為完善的社會(huì)公共服務(wù)體系?；诖?，本文在對(duì)湖北省恩施州宣恩縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，探討了民族地區(qū)縣域文化衛(wèi)生服務(wù)供給狀況。

恩施州宣恩縣文化衛(wèi)生服務(wù)供給現(xiàn)狀

（一）文化服務(wù)供給現(xiàn)狀

截至2007年底，宣恩縣廣播人口綜合覆蓋率達(dá)到92.0%，電視人口綜合覆蓋率達(dá)到93.6%，均低于恩施州的平均水平（恩施州這兩項(xiàng)指標(biāo)分別為94.56%和94.85%）。近年來(lái)，該縣在湖北省文化廳和恩施州文體局大力支持下，共爭(zhēng)取到總價(jià)值近300萬(wàn)元的設(shè)備和項(xiàng)目資金，這無(wú)疑給宣恩縣農(nóng)村文化建設(shè)注入了活力。隨著該縣長(zhǎng)潭河鄉(xiāng)文化站維修改造工程的完成，該縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站維修改造工程也在建設(shè)中。同時(shí)，涉及18個(gè)行政村的健身工程已投入建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，宣恩縣也爭(zhēng)取到了總價(jià)值約80萬(wàn)元的流動(dòng)電影放映車(chē)、新聞出版稽查專(zhuān)用車(chē)和流動(dòng)演出車(chē)，還爭(zhēng)取到了14臺(tái)電影放映機(jī)以及40個(gè)“農(nóng)家書(shū)屋”的建設(shè)資金、價(jià)值68萬(wàn)元的全國(guó)“文化信息資源共享工程”的器材與設(shè)備。

（二）衛(wèi)生服務(wù)供給現(xiàn)狀

近年來(lái)，宣恩縣的衛(wèi)生事業(yè)得到了一定發(fā)展。2007年末，全縣擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)252個(gè)，衛(wèi)生技術(shù)人員883人(執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師422人)，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)736張，農(nóng)村衛(wèi)生條件得到改善。全年農(nóng)村改水累計(jì)受益率達(dá)到8%，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到42.2%。農(nóng)村合作醫(yī)療順利推行，農(nóng)民“看病難”的問(wèn)題得到一定緩解。參加農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)26.01萬(wàn)人，參合率82.3%，低于2007年全國(guó)平均水平（全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率為86.2%）。全縣有基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)304家（含個(gè)體診所）；藥品批發(fā)企業(yè)1家，藥品零售連鎖門(mén)店30家，藥品零售企業(yè)20家，非處方藥品銷(xiāo)售點(diǎn)38家；承擔(dān)“兩網(wǎng)”（藥品監(jiān)督網(wǎng)和藥品供應(yīng)網(wǎng)）藥品配送的藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)10家。目前，宣恩縣沒(méi)有藥品零售點(diǎn)的行政村245個(gè)，沒(méi)有衛(wèi)生醫(yī)療點(diǎn)的行政村47個(gè)，既沒(méi)有藥品零售點(diǎn)又沒(méi)有衛(wèi)生醫(yī)療點(diǎn)的行政村9個(gè)，占3.2%。

恩施州宣恩縣文化衛(wèi)生服務(wù)供給存在的問(wèn)題

2007年，宣恩縣地方一般預(yù)算收入為5270萬(wàn)元，一般預(yù)算支出42871萬(wàn)元，支出缺口37601萬(wàn)元。2007年上級(jí)補(bǔ)助35526萬(wàn)元，上級(jí)補(bǔ)助率達(dá)83％。在上級(jí)補(bǔ)助中上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助占比較高，縣級(jí)理財(cái)空間有限。2002年以來(lái)，上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助占上級(jí)補(bǔ)助的比重達(dá)到20％以上，2007年達(dá)到31％。從支出情況看，上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助占本級(jí)一般預(yù)算支出的比重始終保持在20％左右，2007年達(dá)到25％。由于上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助帶有指令性、政策性，縣級(jí)財(cái)政理財(cái)?shù)目臻g減少。

（一）文化服務(wù)供給存在的問(wèn)題

近年來(lái)該縣因體制不順、機(jī)制不活、基礎(chǔ)設(shè)施落后，文化事業(yè)發(fā)展可謂舉步維艱；農(nóng)村的文化陣地幾近喪失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站房屋被擠占或改作他用；文化專(zhuān)干或被抽調(diào)，或在客觀困難條件下勉強(qiáng)維持文化工作；文化經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，導(dǎo)致文化活動(dòng)難以開(kāi)展。面對(duì)這一現(xiàn)狀，該縣從2006年開(kāi)始著手解決農(nóng)村文化建設(shè)所面臨的問(wèn)題，對(duì)各個(gè)文化工作要素進(jìn)行重組。

首先，變“以錢(qián)養(yǎng)人”為“以錢(qián)養(yǎng)事”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化服務(wù)中心的人事調(diào)配、經(jīng)費(fèi)使用、資產(chǎn)管理權(quán)限全部上交縣文體局。在此基礎(chǔ)上，縣文體局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體中心簽訂年度文體工作目標(biāo)任務(wù)合同書(shū)，加強(qiáng)目標(biāo)管理，實(shí)行工作績(jī)效與工資掛鉤，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。

其次，縣政府每年把用于農(nóng)村文化建設(shè)和文化活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，專(zhuān)戶(hù)管理，并做到逐年增加。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化經(jīng)費(fèi)從體制改革前不足30萬(wàn)元增加到2007年的47.37萬(wàn)元，2008年達(dá)到了60萬(wàn)元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體工作人員預(yù)算經(jīng)費(fèi)已從2007年的人平1.97萬(wàn)元增至2008年的2.4萬(wàn)元，增幅達(dá)12%?？h財(cái)政還拿出25萬(wàn)元用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站站房維修和設(shè)備購(gòu)置。

然而，該縣文化服務(wù)供給中仍然面臨著一些尷尬問(wèn)題。比如，現(xiàn)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務(wù)工人員比較多，家中多是留守的老人和小孩，因此流動(dòng)演出車(chē)、“農(nóng)家書(shū)屋”等的使用率不高，有時(shí)下鄉(xiāng)放映電影的時(shí)候觀眾非常少，群眾從這種程式化的服務(wù)中獲益不多。

（二）衛(wèi)生服務(wù)供給存在的問(wèn)題

與恩施州其他縣市以及湖北省平均水平相比較，宣恩縣衛(wèi)生服務(wù)供給仍然有不小的差距。截至2007年底，湖北省共有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)9170個(gè)，衛(wèi)生技術(shù)人員21.41萬(wàn)人，衛(wèi)生防疫、防治機(jī)構(gòu)212個(gè)，衛(wèi)生技術(shù)人員9329人，病床床位14.32萬(wàn)張。2007年底湖北省平均每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)員36.8人，每萬(wàn)人擁有床位數(shù)23.6張。恩施州來(lái)鳳縣這兩個(gè)指標(biāo)分別為31.44人和22.5張，而宣恩縣這兩個(gè)指標(biāo)分別為25.33人和21.1張，均低于恩施州來(lái)鳳縣及湖北省平均水平，可見(jiàn)宣恩縣衛(wèi)生醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施十分落后，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才緊缺。

該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院不少設(shè)備仍處在上個(gè)世紀(jì)六七十年代水平，醫(yī)護(hù)人才流失的現(xiàn)象非常普遍。醫(yī)療技術(shù)水平較差以及政府投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施落后等，仍然是造成農(nóng)民“看病難，看病貴”的主要原因之一，加之農(nóng)民衛(wèi)生意識(shí)淡薄，健康投資理念差，因病致貧、因病返貧現(xiàn)象明顯，影響了農(nóng)民群眾的身體健康和生活質(zhì)量，制約了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的改革與發(fā)展。

宣恩縣個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院至今仍靠血壓計(jì)、體溫計(jì)、聽(tīng)診器這些最簡(jiǎn)單的醫(yī)療設(shè)備，勉強(qiáng)維持低水平的醫(yī)療服務(wù)。如宣恩縣沙道溝鎮(zhèn)衛(wèi)生院每天的門(mén)診病人在80人次左右，住院病人每月接近300人，而在醫(yī)院檢驗(yàn)科室卻沒(méi)有基本的醫(yī)療設(shè)備，給診斷帶來(lái)了隱患。

由于待遇低，工作條件差，近十年來(lái)沒(méi)有一個(gè)大學(xué)生愿意分配到該鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作，而有經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生紛紛離職而去。沙道溝鎮(zhèn)衛(wèi)生院沙坪分院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制前是一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，由于人員流失等原因，一度閑置了7年之久，造成沙道溝鎮(zhèn)17個(gè)村的2萬(wàn)多群眾看病就醫(yī)極不方便。直到2008年10月29日，縣衛(wèi)生局投資5萬(wàn)元對(duì)沙坪衛(wèi)生院的房屋進(jìn)行了維修，添置了醫(yī)學(xué)儀器設(shè)備，沙道溝鎮(zhèn)衛(wèi)生院沙坪分院才又正式掛牌運(yùn)行。

造成上述問(wèn)題的原因是多方面的，如公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)被淡化；政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入嚴(yán)重不足，政府監(jiān)督管理缺位；醫(yī)療資源配置存在結(jié)構(gòu)性矛盾，農(nóng)村和社區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生薄弱；公共衛(wèi)生預(yù)防體系建設(shè)被忽視等。

提高民族地區(qū)縣域文化衛(wèi)生服務(wù)供給水平的政策建議

（一）界定縣鄉(xiāng)財(cái)政的事權(quán)范圍且加大財(cái)政投入

要將農(nóng)村公共衛(wèi)生等大額支出事項(xiàng)的支出重心提高到中央、省級(jí)財(cái)政，同時(shí)調(diào)整政策性地方財(cái)政支出應(yīng)配套的比例，合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障這些本應(yīng)由中央、省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)承擔(dān)主要的支出責(zé)任。

這些事項(xiàng)支出基數(shù)大、剛性強(qiáng)、增長(zhǎng)快，給縣鄉(xiāng)財(cái)政造成了沉重的壓力，按照財(cái)政合理分權(quán)的“利益歸宿”原則及受益原則，同時(shí)考慮到這些事項(xiàng)對(duì)于國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要戰(zhàn)略意義，應(yīng)由中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)這些重要事項(xiàng)承擔(dān)起主要的支出責(zé)任。

（二）增加有效文化供給并發(fā)展民俗文化產(chǎn)業(yè)

要從民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，重視研究民族地區(qū)人們的實(shí)際需求，并據(jù)此增加有效文化供給，發(fā)揮已有文化設(shè)施的作用，充分調(diào)動(dòng)文化積極分子的積極性，建立和完善工作機(jī)制，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供良好的文化條件。同時(shí)，發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，搞好農(nóng)村公共文化服務(wù)，要以保障人民基本文化權(quán)益、滿(mǎn)足群眾精神文化需求為目標(biāo)，以健康向上、公益服務(wù)、普惠共享、滿(mǎn)足需求為原則，一手抓公益性文化事業(yè)，一手抓經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)，健全公共文化服務(wù)體系。當(dāng)前，民俗文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，前景看好，因此要進(jìn)一步加大開(kāi)發(fā)力度，不斷創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)掘潛力，培育人才，打造品牌，開(kāi)拓市場(chǎng)，使民俗文化產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)體系的建設(shè)

一是公共醫(yī)療衛(wèi)生的改革和發(fā)展都要堅(jiān)持公益性質(zhì)。民族地區(qū)各級(jí)政府要加大投入，強(qiáng)化監(jiān)管，維護(hù)規(guī)范的醫(yī)療衛(wèi)生秩序。二是深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革?！敖ㄔO(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度、實(shí)現(xiàn)人人享有基本衛(wèi)生保健服務(wù)的目標(biāo)”是改革的方向，但醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)化取向的改革還須繼續(xù)探索，因?yàn)樽罱K建設(shè)多層次、高水平、高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)體系，政府不可能全包，還必須依靠市場(chǎng)化醫(yī)療衛(wèi)生改革，這是大勢(shì)所趨。三是要調(diào)整不合理、不公正的醫(yī)療資源配置，把民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生的重點(diǎn)放在農(nóng)村和城鎮(zhèn)的社區(qū)，構(gòu)筑好民族地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)這兩張網(wǎng)，為民族地區(qū)人民提供“基本”的醫(yī)療保障。四是改變當(dāng)前重治療輕預(yù)防的局面，把疾病預(yù)防工作重視起來(lái)，重視健康知識(shí)的傳播，重建預(yù)防為主、防治結(jié)合的公共醫(yī)療衛(wèi)生體系。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃以提高資金使用效率

從中央到地方政府各職能部門(mén)在向下注入公共服務(wù)資金和出臺(tái)政策時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，打破條塊分割，避免各部門(mén)在公共服務(wù)供給上無(wú)序供給和資金浪費(fèi)，盡量將有限的資金集中起來(lái)，優(yōu)先滿(mǎn)足最迫切的基本公共服務(wù)需求。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步合理劃分縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)及各自的公共服務(wù)供給責(zé)任，推動(dòng)縣市區(qū)機(jī)構(gòu)和公益型事業(yè)單位進(jìn)行分類(lèi)改革和建立縣市區(qū)預(yù)算內(nèi)公共服務(wù)投入以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，集中預(yù)算投資撥款制度，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)財(cái)政支出監(jiān)督制度。民族地區(qū)要整合人力資源且重構(gòu)組織體系，應(yīng)著眼于一個(gè)市或一個(gè)縣的角度，統(tǒng)籌兼顧，重新整合、配置資源，再造一個(gè)適應(yīng)不同市場(chǎng)需求、更靈活的跨鄉(xiāng)跨縣的扁平化公益型事業(yè)單位組織體系。

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作者簡(jiǎn)介：

柳勁松（1972.10-），男，漢族，湖北咸寧人，博士，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要研究方向：公共管理、中小企業(yè)發(fā)展。