論新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能

趙　堅(jiān)　姚　紅

中圖分類號：D693 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：本文探討了新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能定位，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容，并進(jìn)一步指出實(shí)現(xiàn)該職能的路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 公共服務(wù) 經(jīng)濟(jì)職能

在我國全面免征農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革取得階段性成效的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能必然發(fā)生變化，正確認(rèn)識其主要職能，對于構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府具有重要意義。

新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能定位

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對政府職能問題進(jìn)行了長期研究，圍繞市場經(jīng)濟(jì)條件下政府是否具有經(jīng)濟(jì)功能以及具有哪些經(jīng)濟(jì)功能的問題形成不同學(xué)派。古典學(xué)派認(rèn)為自由經(jīng)濟(jì)符合“自然秩序”，存在“看不見的手”；福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張政府只有積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，才能解決社會(huì)福利問題；凱恩斯要求擴(kuò)張政府職能；新自由主義則要求收縮政府職能，減少政府干預(yù)；新制度學(xué)派認(rèn)為，盡管存在“市場失靈”，但政府的過度干預(yù)會(huì)造成“政府失靈”，所以，要在市場和政府之間保持平衡。這些觀點(diǎn)對探討我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，具有一定的借鑒意義。

在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府組織，是整個(gè)政府職能體系的末端，其職能與中上層政府組織有明顯差異；不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理目標(biāo)不同，經(jīng)濟(jì)職能必然存在較大差異。同時(shí)，廣大人民是公共權(quán)力的所有者，政府是受廣大人民委托執(zhí)掌公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)。理論上說，上面多級政府下派的責(zé)任與人民權(quán)力是一致的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行中有兩個(gè)最基本的目標(biāo)：一是界定政策框架中的基本規(guī)則，使政府或自己的租金最大化；二是降低交易費(fèi)用以使社會(huì)效益最大化。顯然，這兩個(gè)目標(biāo)是相互沖突的，政府同時(shí)扮演著使自己收益最大化和替人民收益最大化的雙重角色。所以全面清楚地界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能較為困難。但是，不論目標(biāo)差異如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能仍然是經(jīng)濟(jì)職能。另外，目前如何處理好與農(nóng)民的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，培育農(nóng)村市場，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，監(jiān)督上級政府的政令落實(shí)，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的職責(zé)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的基礎(chǔ)。

新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容

（一）公共服務(wù)職能

經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益分化導(dǎo)致不同利益主體產(chǎn)生，各利益主體為維護(hù)和謀取自身的利益必然會(huì)表現(xiàn)出不同的政治訴求，導(dǎo)致多元化的利益格局，因而會(huì)出現(xiàn)各種利益沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接面對廣大農(nóng)民群眾的基層政府，必然就成了矛盾的“協(xié)調(diào)者”和問題的“處理者”，必須綜合利用各種手段，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)利益訴求，協(xié)調(diào)利益，化解矛盾沖突，維護(hù)社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，從而為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

經(jīng)濟(jì)法律服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要構(gòu)建完善的法律咨詢網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)法律的宣傳教育，提高農(nóng)民的法制意識和合法經(jīng)營觀念；最大限度地為農(nóng)民群眾提供周到細(xì)致的法律服務(wù)，妥善處理人民內(nèi)部矛盾和各種利益糾紛，下大力氣整頓農(nóng)村社會(huì)治安秩序，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把宣傳貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策作為自己的重要任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上幫助農(nóng)民厘清市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路。同時(shí)，提供銷售服務(wù)、信息服務(wù)和科技教育培訓(xùn)服務(wù)。銷售服務(wù)的內(nèi)涵主要是對現(xiàn)有的供銷系統(tǒng)進(jìn)行徹底改革，用現(xiàn)代化物流配送的理念，構(gòu)建連鎖經(jīng)營體系，使農(nóng)民對農(nóng)資產(chǎn)品的需求建立起順暢的通道，也使農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場有了銷售渠道；信息服務(wù)的內(nèi)容則是整合農(nóng)村服務(wù)信息資源，加大投入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與所需信息的零距離；科技教育培訓(xùn)服務(wù)指有效整合農(nóng)民科技服務(wù)資源，建立并完善以各級政府為龍頭，以高中等農(nóng)業(yè)院校、科研院所和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)為依托，以企業(yè)與民間科技服務(wù)組織為補(bǔ)充，以縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系和各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的上下貫通的農(nóng)民科技教育培訓(xùn)體系。

（二）經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合地方政府切實(shí)遵從并加以執(zhí)行宏觀調(diào)控、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更加有效地實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)特別注意的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)職能，必須適度，不能擴(kuò)大化。如果過于擴(kuò)大化，勢必會(huì)影響市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，也與建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制背道而馳。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能和經(jīng)濟(jì)行為而言，在一些區(qū)域一定程度上存在擴(kuò)張化傾向。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了強(qiáng)有力的投資主體，而同時(shí)對其經(jīng)濟(jì)行為又缺乏有力的制度約束，加上官員政績考核還不夠科學(xué)合理，會(huì)造成經(jīng)濟(jì)投資的沖動(dòng)。這種強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)和擴(kuò)張行為，并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確的經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)行為，恰恰是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)職能的背離。

（三）公共財(cái)政職能

在一些公共支出項(xiàng)目陸續(xù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上劃到縣級清理的同時(shí)，隨著國家對“三農(nóng)”投入力度的加大，直接面向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付資金及各種財(cái)政補(bǔ)貼的具體落實(shí)和管理責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)，如糧食直補(bǔ)、農(nóng)村社會(huì)保障（如農(nóng)村低保、養(yǎng)老）、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)等。這說明新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際上要面對的，只是職能的及時(shí)轉(zhuǎn)換和重新定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能表現(xiàn)為提供基本財(cái)力保障的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力分配的職能部門，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)履行政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理等職能提供基本的財(cái)務(wù)保障。

（四）監(jiān)管職能

地方政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的范圍和內(nèi)容主要是：監(jiān)督中央政府的經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、宏觀調(diào)控在本地區(qū)的貫徹執(zhí)行情況，及時(shí)糾正和限制違犯國家政策的經(jīng)濟(jì)行為，整治一些不合理的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目；監(jiān)督各項(xiàng)財(cái)政資金的使用，依法對市場主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，為各種市場主體提供法律保護(hù)，維護(hù)公平競爭的市場秩序，使各市場主體在公平的環(huán)境下展開競爭，反對不正當(dāng)競爭。

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能正確履行經(jīng)濟(jì)職能，需要有一個(gè)系統(tǒng)的制度安排，有一條正確的路徑。本文認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)做好如下工作：

（一）服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須確立為民服務(wù)的理念。為民服務(wù)就是堅(jiān)持以農(nóng)民為本、全心全意為農(nóng)民群眾服務(wù)，做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，切實(shí)尊重和突出農(nóng)民群眾的主體地位，努力解決農(nóng)民群眾最關(guān)注的實(shí)際問題，不斷滿足農(nóng)民群眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的根本利益為宗旨，以獲得廣大農(nóng)民的最大滿意度為依附，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”轉(zhuǎn)變，從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變。

2.理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府的關(guān)系，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)?？茖W(xué)劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣(市)政府之間的權(quán)限職能，理順條塊結(jié)合關(guān)系，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“責(zé)任無限大、權(quán)力無限小”的問題。堅(jiān)決控制上級搞各種考核、評比、達(dá)標(biāo)活動(dòng)以及過多的“一票否決”，將現(xiàn)行上級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考評變革為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)增進(jìn)農(nóng)民福祉等工作實(shí)績的考核，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能得到應(yīng)有的發(fā)揮，以有利于新農(nóng)村公共服務(wù)體制的建設(shè)。

3.轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。改變以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)追求經(jīng)濟(jì)增長，忽視社會(huì)管理與公共服務(wù)的狀況，適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)管理方面的職能，切實(shí)將工作重心從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營、催種催收等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到為農(nóng)戶和各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供服務(wù)和營造發(fā)展環(huán)境上來。強(qiáng)化公共服務(wù)職能，即強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，強(qiáng)化引導(dǎo)生產(chǎn)發(fā)展的職能，強(qiáng)化管理公共事業(yè)的職能，強(qiáng)化維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能。

4.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，形成職能轉(zhuǎn)變的有效載體。根據(jù)職能要求、各地情況，特別是新農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)的需要，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，因地制宜地對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡、合并。實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置專業(yè)化，改變以往機(jī)構(gòu)職能交叉的情況，各司其職，消除人浮于事的弊端。充實(shí)和加強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)管理部門，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制。把農(nóng)村“七站八所”（在鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)置并由鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)工資的15個(gè)站所）的改革納入到新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)的范疇，剝離其參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理工作的任務(wù)，變“花錢養(yǎng)人”為“花錢養(yǎng)事”，變“上級部門考核為主”為“農(nóng)民民主考核為主”，使之全心全意為“三農(nóng)”提供切實(shí)的服務(wù)。

5.改善人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)和工作方式，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的落實(shí)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員文化素質(zhì)普遍較低，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不具備市場經(jīng)濟(jì)知識和新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)形勢下的管理服務(wù)能力。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的思維和工作方式，仍習(xí)慣于“工作靠指揮、上班靠派活”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變困難。為此，必須從提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)入手，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，改進(jìn)工作方式和方法，實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)制到引導(dǎo)、從單向到互動(dòng)、從單一到綜合的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。

（二）運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變

1.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行新機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程和全方位著眼，以群眾是否需要和需要什么及市場經(jīng)濟(jì)條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源配置的作用，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能和事權(quán)，并根據(jù)職能和事權(quán)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)決實(shí)行“政企分開”、“政事分開” 和“政社分開”，把政府不該管的事交給企業(yè)、市場、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)，自身職能轉(zhuǎn)到落實(shí)政策、行政依法、提供公共服務(wù)上來。

2.建立準(zhǔn)確反映農(nóng)民需求的表述機(jī)制。要準(zhǔn)確地反映農(nóng)民的需求，必須樹立起服務(wù)政府的新的行政管理理念，進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的關(guān)系，建立健全村民會(huì)議或村民代表會(huì)議制度。強(qiáng)化民主議事和民主監(jiān)督工作，變單一的自上而下的行政壓力為上下結(jié)合、以自下而上的農(nóng)民創(chuàng)造精神為主的動(dòng)力機(jī)制， 建立有效的公共決策權(quán)配置機(jī)制。

3.建立農(nóng)村公共財(cái)政和公共產(chǎn)品的供給機(jī)制。建立農(nóng)村公共財(cái)政體制，解決好與當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共產(chǎn)品的供給問題，必須開拓新的資金渠道，建立中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。就公共品而言，其中既包括純社區(qū)內(nèi)的公共品供給，也包括具有“溢出效應(yīng)”的教育、計(jì)劃生育等公共服務(wù)的提供。具有“溢出效應(yīng)”的公共品，縣級以上財(cái)政要包攬起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供人員跟蹤服務(wù)。對純社區(qū)內(nèi)的公共品，中央、省、縣、鄉(xiāng)四級按一定比例投入，采取以中央、省兩級政府為主導(dǎo)，縣鄉(xiāng)財(cái)政適當(dāng)配套的方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職權(quán)范圍內(nèi)提供應(yīng)有的保障，包括組織實(shí)施、監(jiān)督指導(dǎo)等，比如，將社會(huì)公益性事務(wù)向社會(huì)公開招標(biāo)，由政府通過合同形式明確責(zé)權(quán)利，按實(shí)施情況給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。

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