靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建與探析

孟艷玲　房保安

摘要：本文首先闡明為靈活就業(yè)人員建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性，進(jìn)而在對(duì)其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度觀狀及存在的問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建新型靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體思路和政策建議。

關(guān)鍵詞：靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，我國就業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì)，靈活就業(yè)逐漸成為一種普遍的就業(yè)形式，靈活就業(yè)人員群體不斷壯大。因此，把靈活就業(yè)人員納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍內(nèi)，建立惠及全體社會(huì)成員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度完善的應(yīng)有之義。

一、建立靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性

(一)有助于擴(kuò)大就業(yè)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源合理配置

靈活就業(yè)方式是擴(kuò)大就業(yè)的重要渠道。勞動(dòng)者一旦由正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)為靈活就業(yè)，就失去了正規(guī)就業(yè)者享有的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，加大了勞動(dòng)者轉(zhuǎn)向靈活就業(yè)的機(jī)會(huì)成本，阻礙了靈活就業(yè)的發(fā)展。靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立可以使勞動(dòng)者消除顧慮，解除其養(yǎng)老的后顧之憂。因此。靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立將在解決城鎮(zhèn)就業(yè)和大量農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中發(fā)揮舉足輕重的作用，同時(shí)也有利于促進(jìn)勞動(dòng)力充分合理流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

(二)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身完善與發(fā)展的必然要求

當(dāng)前擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面最主要工作就是吸收靈活就業(yè)人員參保，因?yàn)榇蟛糠终?guī)就業(yè)人員都已經(jīng)被該制度覆蓋，而靈活就業(yè)人員中有相當(dāng)一部分為青壯年，吸納這一部分人員參保可以緩解養(yǎng)老年保險(xiǎn)基金支出緊張問題，有利于維持基金的長(zhǎng)期收支平衡。根據(jù)“大數(shù)法則”，迫切需要把這一群體納入覆蓋范圍，如果繼續(xù)排斥靈活就業(yè)人員參保，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的功能將不能得到充分的發(fā)揮。

(三)有利于促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

相當(dāng)一部分靈活就業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)狀況不佳，屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，他們長(zhǎng)期游離于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效化解，將影響社會(huì)的穩(wěn)定。這些人青壯年時(shí)期不參保，年老時(shí)很可能成為社會(huì)的負(fù)擔(dān)，并且長(zhǎng)期不能分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。他們大多是最需要養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者，反而被排除在現(xiàn)存制度之外，這一矛盾不解決，就不能最大限度地保障公平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

二、我國靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀及主要問題

(一)現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋面窄，未能覆蓋所有靈活就業(yè)者

目前大部分靈活就業(yè)人員尚未被納入到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，對(duì)靈活就業(yè)人員的總體規(guī)模及其參保狀況。尚無確切數(shù)據(jù)。根據(jù)《2007年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2007年末全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員為29350萬人，而年末參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者為15183萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)者的51.7％。由于正規(guī)就業(yè)者參保率高，說明現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未覆蓋大部分靈活就業(yè)人員。

(二)現(xiàn)行制度存在缺陷，阻礙靈活就業(yè)人員參保

現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是針對(duì)正規(guī)就業(yè)者設(shè)計(jì)的，對(duì)靈活就業(yè)者來說，在繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率、繳費(fèi)年限、待遇水平和保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)等方面不具有可行性。第一，缺乏財(cái)政支持，參保門檻較高。根據(jù)2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的規(guī)定，靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例為當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY的20％，其中8％計(jì)入個(gè)人賬戶。對(duì)于收入不穩(wěn)定，缺乏財(cái)政和雇主支持的靈活就業(yè)者。承受著沉重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了其當(dāng)期收入和基本生活。第二，繳費(fèi)年限設(shè)置不合理。靈活就業(yè)人員參保一般有最低繳費(fèi)年限的限制，如勞動(dòng)者必須累計(jì)繳費(fèi)滿15年，同時(shí)達(dá)到法定退休年齡后，才能享受保險(xiǎn)待遇；也有地區(qū)對(duì)最高繳費(fèi)年齡做出了限制：男不得超過45歲，女不得超過40歲。而靈活就業(yè)者大多是階段性就業(yè)，繳費(fèi)年限較短，不少靈活就業(yè)人員由于繳費(fèi)能力低、參保意識(shí)弱、中途斷保等原因，產(chǎn)生參保時(shí)間較晚、繳費(fèi)時(shí)間不足以及補(bǔ)繳時(shí)年齡偏大等問題，不能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。第三，不同地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)困難?，F(xiàn)行制度中不同地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)年限不能累加、戶籍制度和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域統(tǒng)籌極大地限制了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。使得大多數(shù)靈活就業(yè)人員由于在任何一個(gè)就業(yè)地區(qū)的繳費(fèi)時(shí)間很難達(dá)到享受退休待遇的最低繳費(fèi)年限，而最終不能享受全額養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

(三)制度建立缺乏法律支撐和政府支持

目前已有一些相關(guān)法規(guī)，如《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、《關(guān)于非全日制用工若干問題的意見》等，但這些規(guī)定不夠系統(tǒng)和全面。由于中央沒有出臺(tái)有關(guān)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的專門政策法規(guī)，而是由各地進(jìn)行試點(diǎn)探索，這種層次較低的地區(qū)性政策降低了政策本身的效力。同時(shí)，這一制度正處于探索時(shí)期，政策變動(dòng)過于頻繁，都在一定程度上影響了今后的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)靈活就業(yè)人員及用人單位對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)重視不夠

由于政策變動(dòng)過于頻繁，相當(dāng)一部分靈活就業(yè)人員對(duì)制度缺乏信任感，寧可選擇個(gè)人儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老方式或參加商業(yè)保險(xiǎn)。也有一部分人對(duì)養(yǎng)老政策的認(rèn)知程度低，對(duì)相關(guān)的政策措施知之甚少。同時(shí)，用人單位為降低成本，不愿為其繳費(fèi)，想方設(shè)法逃避繳費(fèi)。

三、構(gòu)建靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本思路和對(duì)策

(一)建立全面覆蓋、財(cái)政支持、自愿參保的制度框架

靈活就業(yè)人員沒有單位依托，對(duì)其監(jiān)管成本高、難度大，參保很難強(qiáng)制，同時(shí)，我國實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)制擴(kuò)面的客觀條件還不成熟，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系建設(shè)還處在起步階段。結(jié)合靈活就業(yè)人員的特點(diǎn)，目前應(yīng)建立全面覆蓋、財(cái)政支持、自愿參保的新型制度框架。此框架有三個(gè)特點(diǎn)：一是全面覆蓋，把有意愿、能按規(guī)定繳費(fèi)的靈活就業(yè)人員盡量吸納進(jìn)來。二是自愿參保、財(cái)政支持，不具備基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性。從社會(huì)公平和激勵(lì)勞動(dòng)者參保積極性角度，財(cái)政必須參與到靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中來。三是設(shè)計(jì)不同于正規(guī)就業(yè)人員的新制度框架必須要注意與正規(guī)就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平和協(xié)調(diào)發(fā)展，并從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮兩種制度的銜接。

(二)依據(jù)靈活就業(yè)人員特點(diǎn)，在注重技術(shù)操作性的基礎(chǔ)上進(jìn)行宏觀制度設(shè)計(jì)

一是確定適宜的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)率。當(dāng)?shù)褪杖?，者面臨較高的資金折現(xiàn)率時(shí)，參?？赡軠p少其可支配收入，他們會(huì)做出逃避繳費(fèi)的選擇。因此，應(yīng)確定適宜的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)率。目前各地探索的基數(shù)一般都設(shè)為當(dāng)?shù)厣夏甓壬鐣?huì)平均工資的60％～300％,在此基礎(chǔ)上設(shè)立高中低門，個(gè)不同的繳費(fèi)檔次。比較可行的方式是和正規(guī)就業(yè)人員一樣，原則上按實(shí)際收入作為繳費(fèi)基數(shù)，但不得低于最低工資，從而適合各種收入水平的靈活就業(yè)人員參保。繳費(fèi)率可以適當(dāng)降低，按照無歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)條件下的收支平衡原則來設(shè)計(jì)費(fèi)率。二是確定合理的繳費(fèi)年限?？紤]到連續(xù)15年的繳費(fèi)形式對(duì)靈活就業(yè)者參保產(chǎn)生的消極影響，可以嘗試建立更加靈活的

最低繳費(fèi)年限確認(rèn)制度，比如允許勞動(dòng)者在：達(dá)到退休年齡后補(bǔ)足所欠全部本金及滯納金。到法定退休年齡后，本人能夠繼續(xù)工作，又有繳費(fèi)意愿的靈活就業(yè)人員，應(yīng)允許其延長(zhǎng)繳費(fèi)年限。現(xiàn)行制度在增加繳費(fèi)年限方面的激勵(lì)作用比較有限，繳費(fèi)15年后每增繳一年保費(fèi)所增加的基礎(chǔ)養(yǎng)老金比例明顯低于前15年的平均值，這就導(dǎo)致參保者投保15年后不愿繳費(fèi)，或到距退休15年時(shí)才開始投保。為避免這種情說發(fā)生，可以借鑒紉累邊稅的原則，繳費(fèi)15年后所增加的基礎(chǔ)養(yǎng)老金按差額比例遞增，每工作一年，積累一定百分比的養(yǎng)老金待遇，并且在不同統(tǒng)籌地區(qū)所獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益可以累加。三是建立靈活的繳費(fèi)方式。由于存在著工作流動(dòng)性大、收入穩(wěn)定陸差等特點(diǎn)，很難像正規(guī)就業(yè)人員那樣每月由單位以統(tǒng)一劃賬的形式向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按時(shí)足額的繳費(fèi)。尤其是對(duì)那些經(jīng)濟(jì)困難的靈活就業(yè)人員來說更是難以承受。因此，可以允許靈活就業(yè)人員自愿選擇按月、按季甚至按年的繳費(fèi)方式，或是年季月均可的組合繳費(fèi)方式。四是確定多層次的待遇水平。靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老待遇應(yīng)根據(jù)“繳費(fèi)及待遇低進(jìn)低出”、“權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)”的原則視繳費(fèi)情況來確定。應(yīng)將保障重點(diǎn)放在最低層級(jí)的保障水平上，這個(gè)層級(jí)要高于低保，略低于城鎮(zhèn)退休職工養(yǎng)老保障水平。五是養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)?，F(xiàn)行制度把繳費(fèi)分成統(tǒng)籌基金和個(gè)人，賬戶兩部分。靈活就業(yè)人員跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)時(shí)，只能帶走個(gè)人賬戶部分，而統(tǒng)籌基金則沉淀在當(dāng)?shù)責(zé)o法轉(zhuǎn)出?？煽紤]將靈活就業(yè)人員的全部繳費(fèi)轉(zhuǎn)出，如兩地政策不一致，由轉(zhuǎn)入地的社保管理機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)自行確定在本地區(qū)可抵算的保障水平和保障年限，待靈活就業(yè)人員退休后把積累的養(yǎng)老金全部匯集到退休時(shí)定居地所在的統(tǒng)籌區(qū)域，按月發(fā)放。六是增加政府補(bǔ)貼。目前許多地方性政策都規(guī)定對(duì)享受低保人員、下崗再就業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)者參保提供一定比例的補(bǔ)貼。這佯做既鼓勵(lì)了靈活就業(yè)，又保障了他們的老年生活，是“以就業(yè)促保障”的一種有效形式。應(yīng)該把這種做法規(guī)范化，對(duì)地方財(cái)力不足的地區(qū)，中央財(cái)政應(yīng)給與尋定比例的轉(zhuǎn)移支付。

(三)充分發(fā)揮政府部門主導(dǎo)作用

首先要簡(jiǎn)化參保程序，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。為滿足靈活就業(yè)人員頻繁流動(dòng)的需要，應(yīng)加快在全國范圍內(nèi)建立以靈活就業(yè)人員個(gè)人實(shí)名制為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)賬戶，并創(chuàng)建全國統(tǒng)廣的信息平臺(tái)，方便其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在不同統(tǒng)籌區(qū)域間的轉(zhuǎn)移、接續(xù)。為方便靈活就業(yè)人員繳費(fèi)，對(duì)無固定單位的靈活就業(yè)人員和相對(duì)集中經(jīng)營(yíng)的個(gè)體工商戶，可以依托街道社區(qū)勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)、公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、郵局、銀行等部門代理接續(xù)和繳費(fèi)手續(xù)?？梢栽O(shè)立專門的服務(wù)窗口或工作崗位，并積極探索網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)的新途徑，為靈活就業(yè)人員提供方便快捷的服務(wù)。其次，要加大財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支持力度，降低繳費(fèi)門檻，合理設(shè)計(jì)繳費(fèi)檔次。同時(shí)，要加強(qiáng)管理隊(duì)伍的自身建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量。勞動(dòng)監(jiān)察部門要用法律手段來監(jiān)管用人單位的繳費(fèi)情況。此外，還要加大宣傳力度，提高保障意識(shí)。勞動(dòng)保障部門應(yīng)采取各種積極有效的宣傳方式，圍繞養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性和參保方式等關(guān)鍵問題對(duì)靈活就業(yè)人員進(jìn)行廣泛的宣傳和教育，引導(dǎo)他們轉(zhuǎn)變觀念，積極參保。

(四)加強(qiáng)法制建設(shè)，完善配套措施

現(xiàn)有的涉及靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全國性政策法規(guī)大多僅僅在政策層面上作了籠統(tǒng)的規(guī)定，很少有可量化的具體指標(biāo)，政策操作性不強(qiáng)，無法得到有效的實(shí)施。在確定政策設(shè)計(jì)的基本思路之后，應(yīng)該制定具體可行的法規(guī)，為靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)提供制度保障，用法律手段來規(guī)范管理社會(huì)保障部門、用人單位和勞動(dòng)者。通過建立可操作的專項(xiàng)法規(guī)，使靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策措施制度化。此外，應(yīng)盡快打破戶籍制度的壁壘，使靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的建立、轉(zhuǎn)移、接續(xù)更加順暢。在新的針對(duì)靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完善運(yùn)行之前，可以把低保制度和家庭保障作為過渡性的保障措施，以保障其在制度真空期的基本生活。