加快林權(quán)制度改革促進產(chǎn)業(yè)生態(tài)建設(shè)

江西省發(fā)展改革委

江西是南方集體林區(qū)重點林業(yè)省份。2004年9月份開始，全省開展了一場轟轟烈烈的以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。這場改革涉及面之廣、惠及林農(nóng)之多、對江西農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展影響之深遠，都是前所未有的。因此，被廣大農(nóng)民稱之為“第三次土改”。

一、林改是農(nóng)村改革的拓展和深化

林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，是深化林業(yè)體制改革、增強林業(yè)發(fā)展活力的核心內(nèi)容，同時也是整個農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的重要組成部分。通過林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，對于加快林業(yè)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題，促進全省農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定，具有十分重大而深遠的意義。

第一，深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，是進一步理順和明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)，保護農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動全社會發(fā)展林業(yè)積極性的根本措施。改革開放以來，全省各地為穩(wěn)定、落實和完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度做了大量卓有成效的工作，對促進我省林業(yè)發(fā)展起到了積極作用。但同時我們也必須看到，林業(yè)產(chǎn)權(quán)尤其是占全省森林資源85%以上的集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)，仍然有許多不完善、不落實的問題。通過改革，明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，確保收益權(quán)，真正做到“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”，讓農(nóng)民群眾更多地從林業(yè)經(jīng)營中得到實惠，真正形成“全民動手、全社會辦林業(yè)”的良好氛圍。

第二，深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，是破解當(dāng)前林業(yè)發(fā)展難題，加快林業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)我省林業(yè)率先跨入可持續(xù)發(fā)展新階段的迫切需要。當(dāng)前，林業(yè)改革的重點在兩大塊。一是分類經(jīng)營改革。也就是在將森林劃分為生態(tài)公益林和商品林以后，明確如何嚴(yán)格保護公益林，維護生態(tài)安全；如何放活商品林，提高林業(yè)經(jīng)濟效益。二是產(chǎn)權(quán)制度改革。通過明晰林地、林木的權(quán)屬，依法嚴(yán)格保護林權(quán)所有者的財產(chǎn)權(quán)，維護其合法權(quán)益，從而調(diào)動社會各方面造林積極性，促進林業(yè)更好更快發(fā)展。

第三，深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，是促進農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的重要途徑。我省既是一個農(nóng)業(yè)省份，同時也是一個典型的山區(qū)省份。全省2/3的人口在農(nóng)村，2/3的國土面積在山區(qū)，85%以上的森林資源也集中在山區(qū)。當(dāng)前，綜合開發(fā)山區(qū)資源主要有兩大障礙因素。一是思想觀念還沒有從過去以木材生產(chǎn)為主的傳統(tǒng)觀念上轉(zhuǎn)變過來，認(rèn)為開發(fā)山區(qū)資源就是砍木材，沒有把開發(fā)的重點放到毛竹、油茶、森林旅游、森林蔬菜、森林食品、森林藥材等這些既不破壞生態(tài)環(huán)境、又極具市場前景和開發(fā)潛力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上來。二是體制機制不活。山區(qū)林業(yè)經(jīng)營中公有的比重較大，非公有制林業(yè)發(fā)展較慢。開展林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，在明晰權(quán)屬的基礎(chǔ)上，鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展股份林業(yè)、民營林業(yè)、個私林業(yè)，積極培育龍頭企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，形成市場帶企業(yè)、企業(yè)建基地、基地連農(nóng)戶的市場化開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的山區(qū)資源開發(fā)格局，做大山區(qū)經(jīng)濟總量，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，帶動農(nóng)民增收致富奔小康。

二、林改的核心是徹底還權(quán)還利

林改工作紛繁復(fù)雜，但核心問題只有一個，就是還權(quán)還利。

所謂徹底還權(quán)，就是把能夠分到戶的山全部分到戶，凡是能夠單獨區(qū)分開來的山場，一律不搞聯(lián)戶發(fā)證。為了切實把這項工作落到實處，對此，我省提出了以縣為單位，分山到戶率、分戶發(fā)證率、糾紛調(diào)處率、群眾滿意率必須達到80%以上的要求，并把它作為林改檢查驗收的最低控制指標(biāo)。這樣做的目的只有一個，就是堅決分山到戶，把經(jīng)營自主權(quán)徹底還給林農(nóng)，充分調(diào)動廣大林農(nóng)的積極性。到目前為止，我省林權(quán)制度主體改革已基本結(jié)束，全省分山到戶率達到82.5%。

所謂徹底還利，就是從2004年9月1日起，將除育林基金外的所有涉林收費項目全部取消，并且不允許出臺任何其它收費項目。省委省政府態(tài)度非常堅決，把利益徹底還給林農(nóng)，財政面臨的困難由政府承擔(dān)。為此，僅省財政就拿出6個多億的轉(zhuǎn)移支付資金，分別安排給縣、鄉(xiāng)、村，確保取消涉林收費后基層組織能夠正常運轉(zhuǎn)。

三、林改使江西農(nóng)村煥發(fā)出了勃勃生機

一是林地林木全面升值，林農(nóng)收入大幅度增加。根據(jù)省統(tǒng)計局抽樣調(diào)查統(tǒng)計，通過減負(fù)增收和發(fā)展林業(yè)，2005—2007年，全省農(nóng)民來自林業(yè)的現(xiàn)金收入每年都以20%以上的速度增長。由于林改政策的拉動，全省木材價格大幅上漲，主要木材產(chǎn)地的木材收購價均上漲了1倍以上，毛竹價格上漲了3倍。林木林地的流轉(zhuǎn)價格也隨之大幅攀升，得到林改實惠的農(nóng)民個個喜笑顏開，齊聲稱贊黨的富民政策好。

二是林業(yè)經(jīng)營者積極性空前高漲，全社會辦林業(yè)的格局開始形成。通過林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，有效地激發(fā)了社會各界投資林業(yè)的熱情，企業(yè)、個人造林育林的積極性空前高漲。2005—2007年，全省每年完成人工造林都在320萬畝以上，2008年將有望突破500萬畝，其中企業(yè)和個人投資造林將超過2/3，創(chuàng)歷史最好水平。按照每畝投資250元的標(biāo)準(zhǔn)計算，2008年全省投入造林的社會資金將達到8.3億元以上。

三是大量糾紛得到妥善化解，農(nóng)村社會更加和諧穩(wěn)定。林改中，許多積怨多年甚至經(jīng)地方法院判決都難以執(zhí)行的糾紛得到了妥善解決。由于產(chǎn)權(quán)明晰到戶，老百姓護林積極性大大提高，森林案件連年下降，農(nóng)村社會秩序井然，林改對和諧平安江西建設(shè)起到了非常積極的推動作用。

四是促進了農(nóng)村民主法制建設(shè)，鞏固了基層政權(quán)。林改的基本做法是充分發(fā)動群眾，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，整個改革過程尊重了民意，體現(xiàn)了民主，有力地推動了農(nóng)村民主法制建設(shè)，極大地提升了基層組織依法理政水平。同時，廣大基層干部在林改中兢兢業(yè)業(yè)，歷盡千辛萬苦、踏遍千山萬水、深入千家萬戶，感動了群眾，鍛煉了干部，密切了黨群干群關(guān)系。林改后的村級換屆，干部連選連任的比例大幅度增加。

五是林業(yè)管理體制得到理順，依法治林取得實質(zhì)性進展。通過林改，全省林業(yè)行政事業(yè)經(jīng)費納入了財政預(yù)算，從此不再靠向老百姓收錢過日子；過去靠壟斷經(jīng)營養(yǎng)活的林業(yè)公司，改為承擔(dān)行業(yè)管理和服務(wù)職能，經(jīng)費納入了財政預(yù)算；390多家森工企業(yè)完成了改制，改制面達到73%。全省建立了一批林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心和森林資產(chǎn)評估、木材檢量等中介服務(wù)組織，將部分非行政職能從林業(yè)主管部門剝離出去，實現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變和林業(yè)執(zhí)法環(huán)境的優(yōu)化。

四、鞏固和發(fā)展林改成果必須不斷深化各項配套改革

（一）鼓勵和規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)

加快建設(shè)林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，通過交易中心的規(guī)范流轉(zhuǎn)，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)林業(yè)要素向大戶和能人集中，實現(xiàn)資源變資本，提升林業(yè)發(fā)展水平。目前全省共有35個縣（市、區(qū)）建成了林權(quán)交易中心，共實施1169宗、面積達69萬多畝的林權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，涉及金額達7億多元。另有13個縣（市、區(qū)）的交易中心正在建設(shè)中。林權(quán)交易中心正在成為一個集林權(quán)登記、信息發(fā)布、交易實施、中介服務(wù)、金融辦理、綜合服務(wù)為一體的綜合性林業(yè)管理與服務(wù)平臺。

（二）完善林業(yè)法律法規(guī)

完善林業(yè)法律法規(guī)是確保林業(yè)健康有序發(fā)展的重要前提。在已經(jīng)出臺《江西省森林條例》的基礎(chǔ)上，加快制定相關(guān)配套的單項地方性法規(guī)。目前已列入省人大和省政府立法計劃的有：《江西省生態(tài)公益林管理辦法》《江西省森林公園管理條例》《江西省濕地管理辦法》，這些法律法規(guī)的出臺，必將會促進我省林業(yè)的發(fā)展。

（三）積極推進林業(yè)投融資體系建設(shè)

林業(yè)建設(shè)需要大量的資金投入，為了破解融資難的問題，一方面，依托現(xiàn)有的投資渠道，繼續(xù)爭取國家在長江防護林、荒山造林和封山育林、血防林、林業(yè)種苗等方面的支持；另一方面，加強與金融部門的聯(lián)系，主要是與農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)村信用聯(lián)社等金融機構(gòu)聯(lián)合，開發(fā)適應(yīng)林業(yè)特點的金融產(chǎn)品，完善貸款和抵押、擔(dān)保等政策。到2008年底，全省新增林權(quán)抵押貸款30億元。同時，針對林業(yè)的自然屬性和風(fēng)險的不確定性特點，積極探索開辟森林火災(zāi)、森林病蟲害和林業(yè)自然災(zāi)害的政策性保險業(yè)務(wù)，著手建立林業(yè)救災(zāi)準(zhǔn)備金制度，有效利用社會保障機制來化解林農(nóng)的經(jīng)營風(fēng)險。

（四）建立更加有效的森林資源管理體系

要改革木材采伐管理制度，確保采伐指標(biāo)到戶，在全省全面禁伐天然闊葉林。與此同時，完善公益林補償機制，提高公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)，建立“以政府投入為主，直接受益單位補償為輔”的籌資機制，不斷提高生態(tài)補償能力，縮小林農(nóng)收益差距，充分調(diào)動林農(nóng)保護生態(tài)公益林的積極性。一方面爭取國家和省財政提高對生態(tài)公益林的補償額度；另一方面，積極探索開辟公益林的社會化補償途徑，如從礦山、旅游、水電等部門提取補償資金等，以減輕財政補償?shù)膲毫Α?/p>

（五）組建“三防”協(xié)會等林業(yè)合作組織

組織和引導(dǎo)林農(nóng)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合起來，組建各種形式的林業(yè)合作組織，在政策扶持、信貸融資、采伐指標(biāo)分配、科技服務(wù)等方面給予適當(dāng)傾斜，有效提高林業(yè)經(jīng)營的組織化程度，增強林農(nóng)抵御風(fēng)險的能力。到2008年底，全省組建“三防”協(xié)會等林業(yè)合作組織突破1萬個，成為我省林業(yè)發(fā)展的重要力量。

（六）創(chuàng)新科技體制，為林農(nóng)提供良好的科技服務(wù)

大力實施科教興林戰(zhàn)略，努力提高林業(yè)科技自主創(chuàng)新能力，全面推進林業(yè)科學(xué)技術(shù)進步與創(chuàng)新，促使林業(yè)科技工作更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，適應(yīng)實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要歷史意義和現(xiàn)實意義。

（七）大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，富裕廣大林農(nóng)群眾

富裕林農(nóng)必須依靠發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。完善林業(yè)發(fā)展專項資金制度，在做大做強木材精深加工產(chǎn)業(yè)的同時，依托我省現(xiàn)有林業(yè)資源優(yōu)勢，突出抓好毛竹、油茶兩大特色產(chǎn)業(yè)，抓好毛竹、油茶林的低改，大力培植森林食品、森林藥材、花卉苗木等產(chǎn)業(yè)，不斷壯大森林旅游業(yè)，進一步增強山區(qū)縣的自身發(fā)展能力，帶動群眾致富。