建設(shè)用地計(jì)劃管理下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易

汪　暉　陶　然

有關(guān)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的實(shí)踐，近年來在中國的土地利用實(shí)踐中不僅出現(xiàn)了，而且發(fā)展到了相當(dāng)?shù)囊?guī)模。自2000年以來，為了突破我國既有土地計(jì)劃管理模式對(duì)快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中建設(shè)用地供應(yīng)的約束，我國一些東部沿海省份在政策層面做出了一系列非常有創(chuàng)意的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的改革嘗試。這些嘗試，不僅為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的研究提供了獨(dú)特、豐富的實(shí)踐素材，而且也意味著對(duì)現(xiàn)有土地計(jì)劃管理模式的完善、突破乃至于創(chuàng)新。對(duì)于我國這樣一個(gè)中央政府希望保護(hù)稀缺的耕地資源，同時(shí)地方政府在高速城市化和工業(yè)化條件下用地需求日漸增大的發(fā)展中國家而言，這些改革的意義非常重大。

一、建設(shè)用地計(jì)劃管理模式下的浙江土地規(guī)劃實(shí)施

（一）我國建設(shè)用地的計(jì)劃管理模式

我國建設(shè)用地實(shí)行的計(jì)劃管理，主要是通過實(shí)施土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱土地規(guī)劃)和年度土地利用計(jì)劃(以下簡稱土地計(jì)劃)來實(shí)現(xiàn)的。土地規(guī)劃一般規(guī)定了較長時(shí)段（比如10—15年）內(nèi)一個(gè)地區(qū)可以新增的建設(shè)用地總量，并在空間上落實(shí)到具體地塊。具體而言，新增建設(shè)用地的規(guī)模主要取決于所謂的建設(shè)占用耕地“規(guī)劃指標(biāo)”，因?yàn)閺慕y(tǒng)計(jì)來看，大多數(shù)地區(qū)新增建設(shè)用地占用的主要地類是耕地。原則上講，一個(gè)地區(qū)在規(guī)劃期內(nèi)實(shí)際新增建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量不僅不能超過“規(guī)劃指標(biāo)”總量，而且也必須符合土地規(guī)劃的空間布局。在符合土地規(guī)劃的前提下，年度土地計(jì)劃則規(guī)定了一個(gè)地區(qū)當(dāng)年可新增的建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量。

為了實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”，中央政府還將規(guī)劃期內(nèi)補(bǔ)充耕地總量下達(dá)到各省區(qū)，因此如果某地區(qū)補(bǔ)充耕地潛力不足，建設(shè)占用耕地就會(huì)從規(guī)模上受到限制。1997年中央政府提出各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴(yán)格按照耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加、不能減少。原國家土地管理局下達(dá)至各省區(qū)的早期方案中是嚴(yán)格依據(jù)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的原則，要求各省到規(guī)劃期末實(shí)現(xiàn)凈增耕地。但國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》將耕地保有量調(diào)整為192015萬畝，比1996年底現(xiàn)狀耕地減少3045萬畝，這可能是因?yàn)椴糠稚鷳B(tài)退耕和災(zāi)毀的耕地減少指標(biāo)最終未納入占補(bǔ)平衡方案，相應(yīng)地中央政府下達(dá)到各省區(qū)的補(bǔ)充耕地量均超過各省區(qū)的建設(shè)占用耕地指標(biāo)，但低于耕地減少量。

綜上所述，建設(shè)占用耕地量(“規(guī)劃指標(biāo)”)、補(bǔ)充耕地量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)是1997—2010年土地規(guī)劃的核心指標(biāo)。這三個(gè)指標(biāo)一旦確定，一個(gè)地區(qū)未來新增建設(shè)用地總量和空間布局就被確定下來。而每個(gè)年度能夠新增的建設(shè)用地量則由年度土地計(jì)劃來決定。

（二）浙江省1997—2010年土地規(guī)劃指標(biāo)分解

首先，和全國各省區(qū)一樣，浙江省全覆蓋的土地規(guī)劃于1999年獲得國務(wù)院批準(zhǔn)并開始實(shí)施。規(guī)劃期限是1997—2010年。1997年啟動(dòng)的這輪土地規(guī)劃的一個(gè)特點(diǎn)是重要的控制性規(guī)劃指標(biāo)，如基本農(nóng)田保護(hù)面積、規(guī)劃期內(nèi)耕地減少量、補(bǔ)充耕地量，以及耕地保有量均由中央以自上而下的方式下達(dá)到各省區(qū)，然后由各省逐級(jí)分解下達(dá)，一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地規(guī)劃是土地規(guī)劃實(shí)施和管理的基礎(chǔ)性規(guī)劃，是建設(shè)用地審批過程中判斷農(nóng)轉(zhuǎn)用面積和空間布局是否符合規(guī)劃的直接依據(jù)。

其次，中央政府下達(dá)給浙江省的基本農(nóng)田保護(hù)面積為2711萬畝。參照中央政府下達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的方法，浙江省下達(dá)到各地市的基本農(nóng)田保護(hù)面積也大致占各地級(jí)市當(dāng)年耕地面積的85%左右，差異不超過2%。實(shí)際上，雖然大致按照一個(gè)比例分配基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的方法未考慮到各地的耕地資源稟賦、未來建設(shè)用地需求，以及保護(hù)基本農(nóng)田的邊際機(jī)會(huì)成本上巨大差別，但由于保護(hù)基本農(nóng)田的邊際成本在技術(shù)上很難測度，特別是如果不按照相近比例分配基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)會(huì)遇到來自市、縣地方政府的巨大壓力，因此大致同比例的分配方法因其技術(shù)簡便和行政阻力較小而被采用。

第三，中央下達(dá)到浙江省的補(bǔ)充耕地量為116萬畝，比建設(shè)占用耕地指標(biāo)多出16萬畝。按照“占補(bǔ)平衡”的原則，浙江省下達(dá)到各地市的補(bǔ)充耕地量是與建設(shè)占用耕地規(guī)劃指標(biāo)基本掛鉤的。

（三）現(xiàn)行建設(shè)用地計(jì)劃管理模式與浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

浙江是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高，城市化和工業(yè)化速度最快的省份之一。由于1999年中央下達(dá)給浙江省的“規(guī)劃指標(biāo)”和逐年下達(dá)的“計(jì)劃指標(biāo)”偏緊，在現(xiàn)行剛性約束很強(qiáng)的土地計(jì)劃管理體制下，浙江省的建設(shè)用地實(shí)際需求很難得到滿足。表現(xiàn)為：在規(guī)劃指標(biāo)和計(jì)劃指標(biāo)總量上，無法滿足快速增長的建設(shè)用地需求。在空間布局上，規(guī)劃的新增建設(shè)用地在空間上與實(shí)際需要也不完全匹配。在補(bǔ)充耕地量上，由于補(bǔ)充耕地量與建設(shè)占用耕地量掛鉤，使耕地補(bǔ)充潛力較小而用地量較大的地區(qū)很難達(dá)到“占補(bǔ)平衡”的要求。

顯然，以建設(shè)占用耕地的“規(guī)劃指標(biāo)”、“補(bǔ)充耕地量”和“基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)”為三個(gè)基本要素的土地規(guī)劃，和年以農(nóng)用地轉(zhuǎn)用“計(jì)劃指標(biāo)”為基本要素的年度土地計(jì)劃構(gòu)成的一整套土地利用計(jì)劃管理模式，是非常嚴(yán)格的。

二、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”

當(dāng)土地規(guī)劃的主要控制性指標(biāo)在較少考慮各地建設(shè)用地實(shí)際需求的情況下，自上而下層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，就會(huì)出現(xiàn)快速工業(yè)化、城市化地區(qū)在建設(shè)用地供給上嚴(yán)重不足，同時(shí)其基本農(nóng)田保護(hù)和耕地占補(bǔ)任務(wù)難以落實(shí)的現(xiàn)象。但這里的一個(gè)關(guān)鍵問題是，由于作為指標(biāo)分配者的上級(jí)政府與下級(jí)政府乃至用地單位，存在用地需求和非農(nóng)用地邊際產(chǎn)出方面的信息不對(duì)稱，要從經(jīng)濟(jì)上按照各地實(shí)際需求來有效率分解規(guī)劃指標(biāo)非常難以操作，這是因?yàn)橄录?jí)政府和用地單位都有激勵(lì)高報(bào)用地需求；同時(shí)，即使上級(jí)政府按照一定的客觀指標(biāo)去進(jìn)行多指標(biāo)加權(quán)分解，不僅在技術(shù)上容易引起爭議，而且很容易引致下級(jí)政府的政治阻力。任何分配方案都可能被認(rèn)為是厚此薄彼并可能造成各地發(fā)展機(jī)會(huì)的不公平。

（一）區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移政策

區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的第一個(gè)維度是引入“折抵指標(biāo)”和“復(fù)墾指標(biāo)”。所謂“折抵指標(biāo)”是指經(jīng)過土地整理新增有效耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)?！皬?fù)墾指標(biāo)”的概念提出“對(duì)按規(guī)劃集中遷建的農(nóng)村居民點(diǎn)和工業(yè)企業(yè)，已經(jīng)退宅還田、退建還耕的面積，可在新址等量置換農(nóng)用地，作為新的建設(shè)用地”。折抵與復(fù)墾指標(biāo)雖類似計(jì)劃指標(biāo)，但從地方政府的使用角度來看卻要優(yōu)于計(jì)劃指標(biāo)。這是因?yàn)橛?jì)劃指標(biāo)具有時(shí)效性，如果當(dāng)年未用則過期作廢。但在折抵指標(biāo)和復(fù)墾指標(biāo)的使用上，浙江省創(chuàng)造性地建立了土地整理折抵指標(biāo)庫和建設(shè)用地復(fù)耕指標(biāo)庫，折抵指標(biāo)和復(fù)墾指標(biāo)如同銀行存折里的資金一樣，可不斷積累并分年度支取，不存在當(dāng)年沒有使用完就作廢的問題。

區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的第二個(gè)維度是“待置換用地區(qū)”和“基本農(nóng)田集中置換政策”。雖然“待置換用地區(qū)”概念的引入擴(kuò)大了規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)，但“待置換用地區(qū)”原來的規(guī)劃用途大部分是一般農(nóng)田，而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃編制時(shí)將日后可能會(huì)建設(shè)占用的那部分耕地劃入了“基本農(nóng)田”，那么就無法劃入“待置換用地區(qū)”，從而依然無法進(jìn)行建設(shè)占用。

（二）跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易

雖然“折抵、復(fù)墾指標(biāo)”、“待置換用地與基本農(nóng)田集中置換政策”等一系列 “區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”政策的引入可以增加建設(shè)占用耕地量，但仍然存在一個(gè)跨區(qū)域不平衡的問題。在浙江經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地市，如杭州、寧波，以及部分特別發(fā)達(dá)的縣市，如義烏、樂清、瑞安、東陽和紹興越城區(qū)等地，建設(shè)用地需求遠(yuǎn)超過省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而這些地區(qū)土地整理、復(fù)墾的潛力卻低于全省平均水平。因此它們通過本地土地整理可獲折抵、復(fù)墾指標(biāo)量非常有限；其次，基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)是在1999年批準(zhǔn)的土地規(guī)劃中明確下來的，而在一些建設(shè)用地需求較大、土地整理新增耕地潛力很少的發(fā)達(dá)地區(qū)，由于新增基本農(nóng)田很少，往往無法通過基本農(nóng)田集中置換的方式增加待置換用地區(qū)面積，從而限制了其新增建設(shè)用地空間；最后，還有一個(gè)不同地區(qū)都需要滿足“耕地占補(bǔ)平衡”要求的問題。常見的矛盾依然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速地區(qū)建設(shè)占用耕地量大，但補(bǔ)充耕地潛力卻較小，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況正好相反。

為了破解上述問題，浙江省創(chuàng)造性地引入市場機(jī)制，通過構(gòu)建“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地代?！焙汀耙椎匮a(bǔ)充耕地”三個(gè)具有可操作性的概念，實(shí)現(xiàn)了“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”。

三、結(jié)論與討論

對(duì)于浙江在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易上的改革探索，學(xué)界也有論述，質(zhì)疑浙江的做法是規(guī)避中央政府的基本農(nóng)田審批權(quán)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，導(dǎo)致基本農(nóng)田質(zhì)量下降和建設(shè)用地總量失控。浙江省土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的豐富實(shí)踐，無疑提供了一個(gè)審視我國現(xiàn)有耕地保護(hù)和建設(shè)用地計(jì)劃管理制度的新視角。作為一個(gè)地區(qū)間耕地資源稟賦不同、而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又非常不均衡的大國，在維持既定的耕地保護(hù)目標(biāo)和不對(duì)土地利用計(jì)劃管理整體框架進(jìn)行根本性調(diào)整的前提下，如何在全國范圍內(nèi)引入“區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”和“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”的系統(tǒng)性改革方案，實(shí)現(xiàn)土地利用效率提高和跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，是深化當(dāng)前我國土地政策體系改革必須要處理的重大問題。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”具有全國層面上的意義。實(shí)際上，由于浙江全省耕地資源非常有限，在省內(nèi)進(jìn)一步進(jìn)行“折抵指標(biāo)交易”、“耕地易地有償代?！焙汀爱惖馗卣佳a(bǔ)平衡”的空間已經(jīng)日漸縮小。

上述“浙江模式”在全國層次上的推廣，對(duì)于浙江自身未來的發(fā)展也有重大意義。如何在充分總結(jié)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的“浙江模式”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行理論提升和政策體系完善，并促進(jìn)其在全國層次上的推廣，是未來相關(guān)各級(jí)政府部門和學(xué)術(shù)界必須要面對(duì)的挑戰(zhàn)。

（作者單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系、中科院地理科學(xué)與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心）