達(dá)縣鐵山林場(chǎng)林權(quán)現(xiàn)狀及改革建議

王守洪 牟必春

摘要: 以達(dá)縣鐵山林場(chǎng)為例,通過(guò)對(duì)其林權(quán)的發(fā)展、變化、現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的進(jìn)行調(diào)查和分析,提出了明確產(chǎn)權(quán)、積極推行林權(quán)制度改革、切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)、促進(jìn)國(guó)有森林資源效能充分發(fā)揮的國(guó)有林權(quán)改革建議。

關(guān)鍵詞:林權(quán);現(xiàn)狀;265

存在的問(wèn)題;原因;建議;達(dá)縣鐵山林場(chǎng)

中圖分類號(hào):F326.22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào): 1007-5739(2009)20-0267-02

森林是我國(guó)重要的自然資源,具有極大的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。由于自然或歷史的原因,當(dāng)前我國(guó)對(duì)森林資源的占有、管理、經(jīng)營(yíng)和收益的權(quán)利分配上還存在相當(dāng)大的混亂,從而導(dǎo)致造林難、護(hù)林難、林農(nóng)增收難及國(guó)有林業(yè)企事業(yè)單位發(fā)展難等諸多問(wèn)題?，F(xiàn)擬從四川省達(dá)縣鐵山林場(chǎng)的林權(quán)變化和現(xiàn)狀入手,深入細(xì)致地查找林權(quán)中的問(wèn)題,分析其原因,并據(jù)此提出有關(guān)國(guó)有林權(quán)制度改革的建議。

1達(dá)縣鐵山林場(chǎng)的林權(quán)現(xiàn)狀

為了恢復(fù)森林植被,培育更多更好的森林資源,1958年經(jīng)當(dāng)時(shí)的四川省達(dá)縣專員公署批準(zhǔn),在達(dá)縣的鐵山區(qū)域成立了達(dá)縣鐵山林場(chǎng),屬于國(guó)營(yíng)的全額撥款事業(yè)性質(zhì)的單位。成立初期的鐵山林場(chǎng),利用鐵山的荒山荒坡進(jìn)行植樹造林,改造一些低產(chǎn)林或疏林等,同時(shí)還管護(hù)一些已有的國(guó)有森林、無(wú)主的森林、地主的森林和有主人但未管理或不便管理的森林。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下,鐵山林場(chǎng)直接所造和所管理的森林便是鐵山林場(chǎng)擁有的森林資源,其性質(zhì)為國(guó)有,面積約為5 000hm²。

由于建場(chǎng)初的造林或護(hù)林未對(duì)所經(jīng)營(yíng)森林權(quán)屬進(jìn)行明確,改革開(kāi)放后隨著老百姓物權(quán)意識(shí)的增加,各種類型的林權(quán)糾紛不斷,經(jīng)過(guò)20世紀(jì)80年代末至90年代初的多次確權(quán)定界活動(dòng)后,按照讓利于民的原則,大多數(shù)國(guó)有森林劃給了鐵山林區(qū)周邊集體村社。鐵山林場(chǎng)森林資源的現(xiàn)狀是:面積2 030hm²,蓄積15.98萬(wàn)立方米,林權(quán)均為國(guó)有,但82%林地屬集體所有,森林大多處在鐵山山脈的上部,位于生態(tài)脆弱的地段,而且其全部在四川鐵山國(guó)家森林公園內(nèi)部,全部為生態(tài)公益林。

2達(dá)縣鐵山林場(chǎng)林權(quán)中存在的問(wèn)題

2.1林權(quán)爭(zhēng)議多

鐵山林區(qū)的森林在大辦鋼鐵時(shí)期幾乎被破壞殆盡,達(dá)縣鐵山林場(chǎng)建場(chǎng)初期在鐵山進(jìn)行大量的營(yíng)造和管護(hù)森林,對(duì)于恢復(fù)鐵山的森林植被具有十分重要的意義。當(dāng)時(shí)鐵山林場(chǎng)的造林和護(hù)林是由政府出資進(jìn)行的,是政府行為,得到了政府及當(dāng)?shù)乩习傩盏恼J(rèn)可,鐵山林場(chǎng)所營(yíng)造和管護(hù)而形成起來(lái)的森林毫無(wú)異議地成為了國(guó)有森林資源。森林資源屬于國(guó)有,而土地卻是鐵山周邊村社集體所有,由于當(dāng)時(shí)國(guó)家的政策和相關(guān)制度并不完善,鐵山林場(chǎng)沒(méi)有在政府的組織下對(duì)所營(yíng)造和管護(hù)的森林進(jìn)行確權(quán)登記,未能依法與周邊村社對(duì)森林進(jìn)行確權(quán)定分,致使多年來(lái)得到口頭認(rèn)可的國(guó)有森林資源在當(dāng)前不斷出現(xiàn)所有權(quán)爭(zhēng)議和糾紛。另外由于四川省達(dá)州市在縣(市)行政區(qū)域的調(diào)整中,對(duì)鐵山林場(chǎng)及其森林資源沒(méi)有相應(yīng)地進(jìn)行重新劃分,致使在通川區(qū)境內(nèi)鐵山林場(chǎng)的250hm²森林與通川區(qū)農(nóng)林局在產(chǎn)權(quán)方面也一直存在爭(zhēng)議。

2.2國(guó)有森林資源管理體制不完善

森林資源分類經(jīng)營(yíng)的理論早已形成,但國(guó)有森林資源分類經(jīng)營(yíng)的政策卻遲遲未能出臺(tái),政府對(duì)鐵山林場(chǎng)森林資源的經(jīng)營(yíng)目的沒(méi)有明確定位,致使國(guó)家對(duì)管理這些森林資源的鐵山林場(chǎng)性質(zhì)一直處于模糊不清的狀態(tài),出現(xiàn)了對(duì)鐵山林場(chǎng)在不同時(shí)期曾按照差額撥款、全額撥款或自收自支對(duì)待的差別。鐵山林場(chǎng)的森林資源是國(guó)有資源,且是生態(tài)公益林,政府或相關(guān)部門應(yīng)該評(píng)估其效益,由于生態(tài)效益是由全民共享,應(yīng)該由政府來(lái)為其買單,從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,由于體制不完備,鐵山林場(chǎng)森林資源雖屬國(guó)有公益型,但國(guó)家并未能對(duì)其完全負(fù)責(zé)。

2.3國(guó)有森林資源經(jīng)營(yíng)機(jī)制混亂

森林資源的培育和保護(hù)是一項(xiàng)具體的生產(chǎn)性事務(wù),應(yīng)該以企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理形式來(lái)實(shí)現(xiàn)其生產(chǎn)目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái),鐵山林區(qū)的國(guó)有森林資源是達(dá)縣鐵山林場(chǎng)這個(gè)事業(yè)單位進(jìn)行培育和保護(hù),政府對(duì)鐵山林場(chǎng)按照事業(yè)單位進(jìn)行管理,人事權(quán)和部分的政權(quán)由政府或主管部門負(fù)責(zé)。鐵山林場(chǎng)現(xiàn)人均管理森林資源不到30hm²,不僅生產(chǎn)效率差,而且單位整體效益極其低下,用事業(yè)單位的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)性的目標(biāo),所謂的事業(yè)單位企業(yè)化管理,實(shí)為政企不分,經(jīng)營(yíng)機(jī)制嚴(yán)重混亂。

2.4周邊集體森林經(jīng)營(yíng)不善,影響國(guó)有森林質(zhì)量

鐵山林場(chǎng)周邊全是集體森林,其中部分是集體所有的天然林,部分則是過(guò)去鐵山林場(chǎng)營(yíng)造或管護(hù)的森林,在解決集體土地分層時(shí)分給周邊集體村社的。擁有這些森林的農(nóng)村集體只種田生產(chǎn)糧食,不懂森林經(jīng)營(yíng),他們對(duì)所擁有的森林只砍伐而不造不管,造成大多數(shù)森林已經(jīng)變?yōu)槭枇?、灌木林或荒山?森林資源數(shù)量越來(lái)越少,林分質(zhì)量越來(lái)越差,使得生活在整個(gè)鐵山林區(qū)的野生動(dòng)植物資源生存環(huán)境惡化,也致使國(guó)有森林的林下資源質(zhì)量和數(shù)量受到影響。

3存在問(wèn)題的原因

鐵山林場(chǎng)國(guó)有森林資源爭(zhēng)議多,國(guó)有森林資源的經(jīng)營(yíng)效率低下,國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)積極性未能充分調(diào)動(dòng)起來(lái),森林資源的效益未得到充分發(fā)揮,表面上是地權(quán)林權(quán)二者不一致,經(jīng)營(yíng)者不懂或不積極進(jìn)行森林經(jīng)營(yíng)所致,但筆者認(rèn)為其主要矛盾在于資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)不明晰,而使得對(duì)國(guó)有森林資源的責(zé)、權(quán)、利混亂所致。

首先是所有權(quán)不清晰,據(jù)統(tǒng)計(jì),鐵山林場(chǎng)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有森林資源中,目前尚存在所有權(quán)爭(zhēng)議的有5處,面積達(dá)400 hm²以上,有爭(zhēng)議的國(guó)有森林資源中除在通川區(qū)境內(nèi)的250 hm²森林生長(zhǎng)良好外,其余林分由于爭(zhēng)議不能進(jìn)行有效的經(jīng)營(yíng)措施而生長(zhǎng)狀況較差。其次是鐵山國(guó)有森林資源長(zhǎng)期堅(jiān)持國(guó)營(yíng),林業(yè)主管部門對(duì)造林、采伐及運(yùn)輸進(jìn)行管理,所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)沒(méi)有進(jìn)行有效的分離,這使得出現(xiàn)該管的沒(méi)有管好、不該管的又管得過(guò)多過(guò)死,使國(guó)有森林資源的經(jīng)營(yíng)管理缺乏活力,未能充分發(fā)揮效益。再次是部分收益權(quán)沒(méi)有明確,鐵山林場(chǎng)82%國(guó)有森林資源是地權(quán)屬集體、林權(quán)歸國(guó)有,由于地權(quán)和林權(quán)的分離而產(chǎn)生的收益分配問(wèn)題長(zhǎng)期存在,這也是導(dǎo)致影響國(guó)有森林資源經(jīng)營(yíng)管理及效益發(fā)揮的一個(gè)重要因素。

4國(guó)有林權(quán)制度改革建議

國(guó)有森林資源應(yīng)堅(jiān)持公有制為主體,在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,積極推行國(guó)有林產(chǎn)權(quán)制度改革,切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)產(chǎn)業(yè)建設(shè),促進(jìn)國(guó)有森林資源生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的充分發(fā)揮。

4.1明晰森林資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

林權(quán)是一種特殊的物權(quán),結(jié)合造林管護(hù)的實(shí)際、歷史的情況以及鐵山國(guó)有森林的公益性質(zhì),要用《森林法》和《物權(quán)法》等相關(guān)政策法規(guī),來(lái)準(zhǔn)確地定分鐵山國(guó)有森林資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán),理順?biāo)袡?quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)之間的關(guān)系,并要嚴(yán)格地按照《物權(quán)法》的要求切實(shí)地保護(hù)相關(guān)權(quán)利者的利益。國(guó)有林場(chǎng)所擁有的各種森林資源,包括林木資源、林地資源、林中間隙地、林下資源以及荒山荒地等都可以作為林權(quán)改革的對(duì)象,其產(chǎn)權(quán)都要得到明確,這是搞好國(guó)有森林資源經(jīng)營(yíng)管理的前提條件。

4.2國(guó)有林權(quán)改革要與分類經(jīng)營(yíng)相結(jié)合

以森林分類經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),綜合考慮區(qū)域自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況,按照不同的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的,將國(guó)有林場(chǎng)劃分為商品經(jīng)營(yíng)型、生態(tài)公益型和混合經(jīng)營(yíng)型3類,實(shí)行分類經(jīng)營(yíng),分類管理。鐵山國(guó)有森林處在鐵山山脈的上部,屬于生態(tài)脆弱地段,而且其全部在四川鐵山國(guó)家森林公園內(nèi)部,因此鐵山林場(chǎng)國(guó)有森林全為生態(tài)公益林。生態(tài)公益林主要?jiǎng)?chuàng)造生態(tài)效益,而生態(tài)效益為全民享受,培育和保護(hù)鐵山國(guó)有森林資源,應(yīng)由政府來(lái)投資。在當(dāng)前林業(yè)的生產(chǎn)職能已由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)效益為主的情況下,片面地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益,讓國(guó)有林場(chǎng)自求平衡,將不利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.3抓好權(quán)屬的合理有序流轉(zhuǎn)

在確定森林資源各類權(quán)屬的基礎(chǔ)上,各權(quán)屬關(guān)系主體可以通過(guò)平等協(xié)商,確定各類權(quán)屬的收益分配比例,也可依法、有償和合理地流轉(zhuǎn)相關(guān)權(quán)屬關(guān)系,從而使森林資源的所有、經(jīng)營(yíng)、管理和收益得到協(xié)調(diào)并能有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)。由于鐵山國(guó)有森林處于鐵山國(guó)家森林公園內(nèi),并是重要的生態(tài)公益林,建議由政府或公園建設(shè)業(yè)主出資采用流轉(zhuǎn)的方式,將地權(quán)屬集體的國(guó)有森林的林地權(quán)屬轉(zhuǎn)為國(guó)有,森林公園周邊村社擁有的重要的集體公益林也可采用流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)為國(guó)有,這樣既能解決集體村社有權(quán)無(wú)收益的問(wèn)題,避免林權(quán)糾紛,同時(shí)也有利于開(kāi)展森林公園的各項(xiàng)建設(shè)。

4.4依托國(guó)有森林資源,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)國(guó)有森林資源的經(jīng)營(yíng)和管理,要強(qiáng)化以國(guó)有森林資源為依托的林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè),利用國(guó)有林業(yè)企事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì),把國(guó)有林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)提升到一個(gè)新的水平,充分展示國(guó)有林業(yè)企事業(yè)單位在林業(yè)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)上的骨干和示范作用,并以此推動(dòng)全社會(huì)林業(yè)建設(shè)的進(jìn)步。對(duì)鐵山國(guó)有森林資源的利用,應(yīng)該以鐵山林場(chǎng)為主,吸引政府和社會(huì)各方的力量,依托鐵山國(guó)家森林公園這塊牌子,狠抓森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展,同時(shí)也可因地制宜地開(kāi)發(fā)種植和養(yǎng)殖業(yè),充分利用林下資源,這樣鐵山國(guó)有森林資源就能夠得到持續(xù)經(jīng)營(yíng)并越來(lái)越好,重點(diǎn)公益林的生態(tài)效益就能得到充分發(fā)揮,并能創(chuàng)造出更多的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

4.5國(guó)有林權(quán)改革要與國(guó)有林場(chǎng)改革相結(jié)合

要保證鐵山國(guó)有森林資源的培育和管護(hù)的高效性,就應(yīng)該引入現(xiàn)代企業(yè)制度,實(shí)行公司化的管理,即由政府主管部門或?qū)ｉT的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)效益或生態(tài)效益的需要,確定生產(chǎn)目標(biāo),讓企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)目標(biāo)。因此,按市場(chǎng)需要改革達(dá)縣鐵山林場(chǎng)以前的運(yùn)行機(jī)制勢(shì)在必行。國(guó)有林場(chǎng)改革要克服以下2種錯(cuò)誤做法:一是按照農(nóng)村包產(chǎn)到戶的模式,劃小經(jīng)營(yíng)單位或分片到戶,筆者認(rèn)為這種做法不符合林業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期性和規(guī)?；囊?也不符合分類經(jīng)營(yíng)的要求;二是借林權(quán)改革之名,讓一些企業(yè)或個(gè)人低價(jià)承包租賃或買賣國(guó)有森林資產(chǎn),這種做法與法律的公平原則背道而馳,只能造成國(guó)有森林資產(chǎn)的流失,而對(duì)放活國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)權(quán),促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒(méi)有直接作用。

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