中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全

趙學(xué)清　吉田慶子

摘要：農(nóng)業(yè)是關(guān)系一國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全與國(guó)家整體利益緊密相關(guān)。而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國(guó)政府對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)扶持與保護(hù)政策體系中最主要、最常用的政策工具，不論從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的法理依據(jù)、價(jià)值目標(biāo)，還是從其在利益平衡中所發(fā)揮的各種機(jī)制來看，都蘊(yùn)含著維護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全的內(nèi)在要求，并且發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。本文從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全的視角，剖析中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，并提出相關(guān)重構(gòu)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；補(bǔ)貼；經(jīng)濟(jì)安全；制度

中圖分類號(hào)：F12文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007—5194—0082—04

一、中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國(guó)政府對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)扶持與保護(hù)政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，其目的是保證本國(guó)糧食安全、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收益。

在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大背景下，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的價(jià)值取向基于宏觀意義之視角，即對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的根基產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)，以保障糧食安全、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，最終達(dá)到社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)；而立足于微觀角度，則是對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的增量利益起導(dǎo)向保護(hù)作用。農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的微觀個(gè)體，由于農(nóng)業(yè)自身的弱質(zhì)性使其難以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)主體的增量利益，在經(jīng)濟(jì)上一直處于積貧積弱的地位。而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為國(guó)家支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)政策工具，是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)在制度層面的表達(dá)，它通過對(duì)農(nóng)業(yè)的實(shí)質(zhì)性投入和支持，以利益驅(qū)動(dòng)的形式激發(fā)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)增量利益的產(chǎn)生，有效實(shí)現(xiàn)和保護(hù)廣大農(nóng)民的利益。

在當(dāng)下的中國(guó)，農(nóng)民作為一個(gè)龐大的弱勢(shì)群體，保護(hù)其利益實(shí)現(xiàn)的意義絕不僅限于微觀個(gè)體之利益的實(shí)現(xiàn)，而是關(guān)乎中國(guó)時(shí)代性困境——“三農(nóng)”問題的解決。顯然，“三農(nóng)”問題的困境事實(shí)上是農(nóng)民生存與發(fā)展的困境，“三農(nóng)”問題關(guān)鍵是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民利益問題，農(nóng)民利益主要就是農(nóng)民生存利益和發(fā)展利益，必然需要通過相關(guān)利益機(jī)制的建構(gòu)和完善來保障和促進(jìn)農(nóng)民的生存與發(fā)展權(quán)益。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為向內(nèi)傾斜農(nóng)村公共財(cái)政，在農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的維護(hù)上具有至關(guān)重要的作用。通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展資源瓶頸，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展也就為農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，最終推動(dòng)農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。為此，最大程度體現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民的利益應(yīng)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度最為重要的價(jià)值目標(biāo)之一。

后工業(yè)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)為宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，往往非由個(gè)體，而是由于市場(chǎng)自身的天然缺陷、政府失靈以及一些國(guó)際國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等宏觀性因素所導(dǎo)致。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全理念正是以宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在為基礎(chǔ)，表達(dá)了對(duì)關(guān)系一國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈的根基產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)的關(guān)注，主要指農(nóng)業(yè)不受內(nèi)外因素變化的影響，而保持在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位且可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。

當(dāng)前，影響中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全的因素主要有：(1)自然環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)的危險(xiǎn)和威脅。(2)一國(guó)農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)和對(duì)各種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避能力。(3)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固，農(nóng)業(yè)穩(wěn)健、持續(xù)增長(zhǎng)，在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。(4)農(nóng)業(yè)對(duì)內(nèi)外部的沖擊和擾動(dòng)的承受、消化和動(dòng)態(tài)調(diào)整能力，以及保障農(nóng)民、農(nóng)業(yè)組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)整體經(jīng)濟(jì)利益的能力。主要指國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控能力(在中短期內(nèi)通過財(cái)政政策調(diào)節(jié)總需求和總供給熨平農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)波動(dòng))、農(nóng)村市場(chǎng)對(duì)外部沖擊的吸納消化能力，法律、經(jīng)濟(jì)、組織體制與國(guó)際接軌程度和保障農(nóng)民、農(nóng)業(yè)組織、經(jīng)濟(jì)整體利益的能力，以及產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)付經(jīng)濟(jì)安全問題的能力。(5)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略資源(如糧食)的保障。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的現(xiàn)實(shí)瓶頸

根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的價(jià)值目標(biāo)，若要實(shí)現(xiàn)對(duì)不同利益訴求的有效平衡就需要建立起一個(gè)完善的利益平衡機(jī)制。但縱觀中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系卻難以實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，利益來源機(jī)制單一。中國(guó)尚缺乏引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、組織和企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的機(jī)制，補(bǔ)貼幾乎由國(guó)家財(cái)政一方承擔(dān)，資金來源單一，補(bǔ)貼的力度明顯不足。并且，目前中國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出實(shí)行分塊管理，有限的資金不能形成合力。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在實(shí)施中涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等部門，政出多門，協(xié)調(diào)困難，交易成本高。具體來看，據(jù)農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)對(duì)屬于“綠箱”政策性質(zhì)的補(bǔ)貼支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例很低，屬于“黃箱”政策補(bǔ)貼范圍的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例為1.23％，離WTO要求中國(guó)的8.5％國(guó)內(nèi)支持微量允許標(biāo)準(zhǔn)有較大差距。在WTO規(guī)則的11種綠箱政策中，中國(guó)使用的綠箱政策僅有6種(政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲(chǔ)備、國(guó)內(nèi)糧食援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助)。在中國(guó)已經(jīng)實(shí)行的6項(xiàng)綠箱政策中，農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)掛鉤的農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼等在中國(guó)目前的農(nóng)業(yè)政策體系中還有欠缺，而這些補(bǔ)貼正是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、提高農(nóng)民收入的關(guān)鍵所在。在黃箱政策方面。由于長(zhǎng)期以來一直實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，國(guó)家宏觀政策向工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者傾斜，政府對(duì)農(nóng)業(yè)征稅，不僅不能給農(nóng)民以價(jià)格支持，反而以低于國(guó)際市場(chǎng)的干預(yù)價(jià)格，拿走了本應(yīng)屬于農(nóng)民的利益，一定程度上挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。WFO的綠箱政策和黃箱政策的合理運(yùn)用仍是中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的軟肋。中國(guó)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策上的態(tài)度仍有待轉(zhuǎn)變，財(cái)政支持的力度亟需進(jìn)一步加大，應(yīng)積極采取措施拓寬補(bǔ)貼資金的來源渠道，充分利用“黃箱”補(bǔ)貼的空間，用好“綠箱”政策，以保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼源源不斷地快速產(chǎn)生。

其次，利益分配機(jī)制失衡。目前中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)失衡，缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致了補(bǔ)貼利益分配不合理，從而直接影響了補(bǔ)貼的實(shí)際效果及其作用的發(fā)揮。中國(guó)大量補(bǔ)貼用于彌合購(gòu)銷差價(jià)、降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格以及貼息貸款等流通領(lǐng)域。對(duì)于農(nóng)民的脫鉤直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)等方面補(bǔ)貼很少，而這些方面卻正是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的關(guān)鍵所在，也是使農(nóng)業(yè)產(chǎn)生和農(nóng)民獲得更多增量利益的要求。而發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，流通領(lǐng)域支持措施的補(bǔ)貼效率一直較低。同時(shí)，監(jiān)督機(jī)制不健全也造成了資金流失。在宏觀上表現(xiàn)為國(guó)家缺乏對(duì)補(bǔ)貼資金到位狀況的監(jiān)督保障。國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和投入往往有30％不能及時(shí)到位或根本不能到位，被短期或長(zhǎng)期移作他用。在微觀上表現(xiàn)為財(cái)政缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立項(xiàng)預(yù)算、審核和效益跟蹤管理。

最后，利益保障機(jī)制缺位。農(nóng)業(yè)作為一個(gè)弱質(zhì)性、低效益、高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，尤其在加入WTO以后以及中國(guó)農(nóng)業(yè)外部環(huán)境不斷惡化的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著更多自然和非自然性的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民所賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。而在中

國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼制度仍然缺失，從而使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)無法得到有效規(guī)避。

三、中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全面臨的新挑戰(zhàn)

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，尤其是中國(guó)加入WTO以后，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全面臨以下挑戰(zhàn)。

首先，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅下調(diào)，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)入，將危急中國(guó)糧食安全。根據(jù)加入WTO承諾，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅將從22.5％下降到17.5％。目前，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅已降至17％。而根據(jù)《中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議》，將撤消長(zhǎng)期實(shí)施的對(duì)美國(guó)西北部各州小麥進(jìn)口的禁令。同時(shí)，美國(guó)的牛肉、柑橘、玉米等農(nóng)產(chǎn)品也將進(jìn)入中國(guó)。除美國(guó)外，我們還將面臨對(duì)歐盟各農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的市場(chǎng)開放問題。因此，中國(guó)農(nóng)業(yè)必將面臨一場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)和嚴(yán)峻考驗(yàn)。近10年來，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食的生產(chǎn)成本以年平均10％的速度遞增，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品已不具備商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)出口的大宗農(nóng)產(chǎn)品仍維持較高的出口補(bǔ)貼，這使得大宗農(nóng)產(chǎn)品在出口方面將占據(jù)很大的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)在承諾取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼后，一段時(shí)間里中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品將處于被動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)處境，一些有優(yōu)勢(shì)的出口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力可能會(huì)下降。加入WTO后，面臨進(jìn)口沖擊的農(nóng)產(chǎn)品主要有小麥、玉米、稻谷、大豆、棉花、植物油等。近年來，農(nóng)產(chǎn)品在總量上供大于求，糧棉等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌，庫(kù)存量大。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測(cè)，約有50％的農(nóng)產(chǎn)品將面臨較大的沖擊，這對(duì)一些大宗農(nóng)產(chǎn)品主要產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民將會(huì)產(chǎn)生不利影響。

其次，宏觀調(diào)控難度加大。中國(guó)過去一直對(duì)糧食進(jìn)口控制較嚴(yán)，加入WTO后降低了政府在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易中的宏觀調(diào)控能力，其調(diào)控的方式和手段受到了限制。一是政府利用關(guān)稅、配額等手段控制農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易的空間變小，利用技術(shù)壁壘限制進(jìn)口的空間也很有限。二是農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易將逐步受市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)。一方面，國(guó)營(yíng)外貿(mào)企業(yè)將成為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它們?cè)诮?jīng)營(yíng)中必將考慮自身的經(jīng)濟(jì)利益，政府只能在宏觀上調(diào)控和把握農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易。另一方面，根據(jù)中國(guó)同美國(guó)達(dá)成的中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議規(guī)定：每年進(jìn)口糧食配額中將有一部分分配給私營(yíng)企業(yè)使用，即由它們按照市場(chǎng)規(guī)則組織進(jìn)口，并且要逐年增加。三是美國(guó)把中國(guó)視為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在談判中加上了很多附加條款。在WTO成員國(guó)中，關(guān)稅配額執(zhí)行率并不高，一般也沒有誰去認(rèn)真追究。而對(duì)中國(guó)在關(guān)稅配額管理中增加了再分配、發(fā)放時(shí)間限定和懲罰性措施等限制條款?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定，每年9月份要向世貿(mào)組織報(bào)告關(guān)稅配額執(zhí)行情況，如完不成，則頂?shù)窒履觋P(guān)稅配額指標(biāo)。

再次，增加農(nóng)民收入難。加入WTO后對(duì)中國(guó)農(nóng)民的就業(yè)和收入將會(huì)有一定程度的沖擊。一方面，隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的逐步擴(kuò)大開放，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品將擠占中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的一部分市場(chǎng)，將會(huì)使農(nóng)產(chǎn)品“出售難”的問題更加突出，致使農(nóng)民增產(chǎn)不增收。按目前的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，進(jìn)口這些商品有利可圖，進(jìn)口量會(huì)有相當(dāng)一部分變成現(xiàn)實(shí)。如果我們承諾的關(guān)稅配額量全部變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)進(jìn)口，相當(dāng)于農(nóng)作物面積減少1.1億畝，約占5％，將影響1600萬農(nóng)民就業(yè)。另一方面，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格回升將受到國(guó)際市場(chǎng)的制約。這些因素可能會(huì)使一部分農(nóng)民失業(yè)，勢(shì)必造成一定的社會(huì)不安。

四、構(gòu)建農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度維護(hù)中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度無疑成為防控農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全的一項(xiàng)重要法律制度。盡管影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全的因素繁多，涉及范圍相當(dāng)廣泛，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一整套完善的制度體系的相互配合與協(xié)調(diào)，僅僅依靠某種制度或政策是絕不可能實(shí)現(xiàn)的，但作為該體系的重要組成部分，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的存在依據(jù)、價(jià)值追求以及在利益平衡過程中所發(fā)揮的各項(xiàng)機(jī)制都與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全的目標(biāo)高度契合。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度作為一種平衡利益的機(jī)制存在，以改變農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)地位、保障農(nóng)民合法權(quán)益等為目標(biāo)，這本身就是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全最有效的維護(hù)。對(duì)多元化的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益來源機(jī)制將會(huì)大大提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度，更好地落實(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略，使處于基礎(chǔ)性地位但同時(shí)又是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)得到應(yīng)有的支持。合理均衡的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益分配機(jī)制能夠使有限的資金最大程度發(fā)揮補(bǔ)貼效率，不僅使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者直接受益獲利，還能夠增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益保障機(jī)制可以使面臨著更多的自然和非自然性的風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)擁有更加強(qiáng)大的抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。毫無疑問，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度在利益平衡中所扮演的角色也同樣在維護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全方面起著至關(guān)重要的作用。，

據(jù)此，從一定意義上說，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度其實(shí)就是一種極為重要的維護(hù)國(guó)家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全的制度，但同時(shí)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和發(fā)展的制度。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全與農(nóng)業(yè)的發(fā)展是密不可分的。因?yàn)槲覀冋f的安全是農(nóng)業(yè)作為一介整體保持可持續(xù)發(fā)展中的安全；同樣，農(nóng)業(yè)發(fā)展是在安全前提下的發(fā)展，而不是不顧安全、不計(jì)后果的盲目增長(zhǎng)與發(fā)展。因此，我們?cè)谘芯哭r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全問題時(shí)，切不可忘記發(fā)展的目標(biāo)。而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度將促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和維護(hù)農(nóng)業(yè)安全統(tǒng)一成為一體。

針對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的運(yùn)行現(xiàn)狀及其折射出的制度缺陷，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的發(fā)展進(jìn)路應(yīng)以建構(gòu)良性的利益平衡機(jī)制為主線，從補(bǔ)貼的來源、分配、和保障等方面進(jìn)行制度健全和完善。

(一)構(gòu)建多元化的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來源體制

僅僅依靠財(cái)政補(bǔ)貼將難以支撐整個(gè)農(nóng)業(yè)，而使財(cái)政補(bǔ)貼和銀行信貸支持相結(jié)合，建立新的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼制度也許是一條值得探索的途徑。美國(guó)2002年5月新農(nóng)業(yè)法中的“貸款差額補(bǔ)貼”值得借鑒。貸款差額補(bǔ)貼是政府預(yù)先規(guī)定各農(nóng)產(chǎn)品的“借貸率”(相當(dāng)于最低保護(hù)價(jià))，參與這一計(jì)劃的農(nóng)民，在播種前，可用未來的作物產(chǎn)量為抵押品，按政府規(guī)定的借貸率申請(qǐng)貸款；農(nóng)作物收獲后，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于借貸率時(shí)，農(nóng)民可按市場(chǎng)價(jià)格銷售農(nóng)產(chǎn)品，償還按借貸率借的貸款，賺取所得利潤(rùn)；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于借貸率時(shí)，農(nóng)民可以在銷售農(nóng)產(chǎn)品后，再按照低于借貸率的市場(chǎng)價(jià)格償還當(dāng)初借出的銷售貸款。市場(chǎng)價(jià)格低于借貸率的部分就是政府向農(nóng)民提供的直接補(bǔ)貼。貸款差額補(bǔ)貼能夠有效地填補(bǔ)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格(包括國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格)與農(nóng)民種糧成本加收益之間的差額，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。

(二)構(gòu)建均衡的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分配體制

逐步將糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼，這是“黃箱”轉(zhuǎn)化為“綠箱”補(bǔ)貼的一條可行的路徑，符合國(guó)際農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的調(diào)整趨勢(shì)。作為一項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策改革，直接收入補(bǔ)貼之所以在近年為許多國(guó)家奉行，主要是因?yàn)橹苯邮杖胙a(bǔ)貼效率更高，更有利于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和增加透明度。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)業(yè)科技投入。目前，中國(guó)的農(nóng)業(yè)?？萍纪度胩?，這與中國(guó)的農(nóng)業(yè)大國(guó)地位極不相稱。同時(shí)，還要重視農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用的力度。中國(guó)技術(shù)進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率約為40％，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般達(dá)到70％～80％。這反映了科學(xué)研究和技術(shù)推廣對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的適應(yīng)度較差，農(nóng)業(yè)技術(shù)科研在一

定程度上偏離了市場(chǎng)需求的方向，形成了大量無效供給。因此，應(yīng)逐步改善農(nóng)業(yè)科技投入與農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的局面，在加大農(nóng)業(yè)科技投入的同時(shí)，注重農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應(yīng)用。再者，加強(qiáng)補(bǔ)貼的集中性和針對(duì)性，集中利用有限的資金也將大大提高補(bǔ)貼效率。這主要是指對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的糧、棉、油等重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品的支持措施和支持力度，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，應(yīng)集中有限的財(cái)政性資金，強(qiáng)化對(duì)糧、棉、油等重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品的支撐。

(三)構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼保障體制

首先，應(yīng)當(dāng)建立有效的糧食安全保障體系。糧食儲(chǔ)備是一種基本的農(nóng)業(yè)政策，是維護(hù)糧食安全和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。包括以下三個(gè)方面：第一，糧食儲(chǔ)備量保持在必要的數(shù)量?jī)?nèi)；第二，應(yīng)該重視政府儲(chǔ)備的市場(chǎng)化；第三，應(yīng)大力加強(qiáng)糧食的商業(yè)儲(chǔ)備和農(nóng)戶儲(chǔ)備，這也是世界糧食儲(chǔ)備發(fā)展的趨勢(shì)。將一部分儲(chǔ)備轉(zhuǎn)由社會(huì)負(fù)擔(dān)，有利于調(diào)動(dòng)非政府部門的儲(chǔ)備能力和積極性，解決由政府儲(chǔ)備產(chǎn)生收儲(chǔ)質(zhì)量不高、儲(chǔ)備成本大、效率低的問題。

其次，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和保險(xiǎn)體系。通過風(fēng)險(xiǎn)保障實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提升為收益保險(xiǎn)，取代災(zāi)害救濟(jì)和價(jià)格補(bǔ)貼，是當(dāng)今農(nóng)業(yè)政策的重要走向和內(nèi)容?？蓮恼咝员ｋU(xiǎn)人手，向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保險(xiǎn)，并由各級(jí)財(cái)政設(shè)立災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)助金，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼。逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍，增加險(xiǎn)種。還應(yīng)建立農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)制度，使之成為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者最低收入水平的保障手段。

再次，完善農(nóng)產(chǎn)品出口信貸制度。一是逐步完善政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸的管理體制。政府應(yīng)明確規(guī)定各出口信貸指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)(財(cái)政部、商務(wù)部及中國(guó)人民銀行等)的職責(zé)，合理分工，應(yīng)明確一個(gè)部門作為農(nóng)產(chǎn)品出口信貸的主管部門，各出口信貸機(jī)構(gòu)對(duì)該主管部門負(fù)責(zé)，避免出口信貸秩序混亂。二是建立農(nóng)產(chǎn)品專項(xiàng)出口信貸或擔(dān)保制度，重點(diǎn)培育一批規(guī)模大、效益好、帶動(dòng)能力強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)，增強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)防范能力，改變出口信貸缺乏的局面。對(duì)符合信貸條件的農(nóng)產(chǎn)品出口生產(chǎn)者和出口企業(yè)直接提供政府貸款或有政府貼息的優(yōu)惠貸款，并根據(jù)出口情況，確定不同時(shí)期提供優(yōu)惠貸款的科目。三是建立和完善以出口信貸和出口信用保險(xiǎn)為重點(diǎn)-一的農(nóng)產(chǎn)品出口金融支持體系，推動(dòng)出口信用保險(xiǎn)與出口融資業(yè)務(wù)緊密結(jié)合。美國(guó)、歐盟等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，非農(nóng)產(chǎn)品的出口信貸尚且需要以國(guó)家財(cái)力的大量投入為基礎(chǔ)，而農(nóng)產(chǎn)品的特殊性更決定其出口信貸必然以國(guó)家財(cái)政的大量投入為前提。在WTO允許的范圍內(nèi)，建立和完善相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品出口金融支持體系、不斷增加對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸的支持應(yīng)該是當(dāng)前的首要任務(wù)。

(四)建立和完善包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持法律體系，實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法制化管理

針對(duì)中國(guó)目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)短期化、補(bǔ)貼方式模糊不清、補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼數(shù)額隨意性大、補(bǔ)貼管理體制運(yùn)行不暢，影響補(bǔ)貼效果的問題，應(yīng)建立和完善包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持法律體系，實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法制化管理。為此，應(yīng)抓緊制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》，研究制定在WTO規(guī)則框架下的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助條例》、《貧困地區(qū)援助條例》、《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》和《農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》等法律法規(guī)，健全農(nóng)業(yè)支持法律體系。

責(zé)任編輯：陳劍