自由主義政府服務職能的歷史變遷

陳華森

摘要：自由主義政治哲學的發(fā)展經歷了古典自由主義和新自由主義兩個歷史階段。西方服務型政府理念與自由主義政治哲學有緊密的聯系，以其為基礎的政府服務的根本目的即保障個人的基本權利。為了達到這一目的，古典自由主義主張消極的政府服務觀念。隨著時代的發(fā)展，西方社會呼喚自由主義及其政府服務職能的理論轉型，內外交困的歷史背景促使新自由主義實現了自由主義政府服務職能由消極向積極的轉變。

關鍵詞：服務型政府；古典自由主義；新自由主義；消極服務；積極服務

中圖分類號：C06文獻標識碼：A文章編號：1007—5194(2009)01—0177—05

“服務型政府”這一概念是中國學者在對西方政府公共服務理念進行研究的基礎上提出的。1961年1月20日，肯尼迪在他的總統(tǒng)就職演說中說，“不要問你們的國家能為你們做些什么，而要問你們能為你們的國家做些什么。”在當時的歷史情境下，肯尼迪的這句話包含著作為國家代表者的政府和民眾之間誰服務誰的關系。在服務型政府體制下，政府所充當的是服務者的角色。然而，即便是肯尼迪這句話的前半句也沒有真正表達政府服務職能的本質，因為它雖然解決了政府服務職能的基本定位問題，但它沒有解決政府為什么要服務以及怎樣服務的問題。因此，把政府與社會的關系視為企業(yè)家與顧客之間的關系的西方新公共管理理論也沒有真正解釋服務型政府的本質問題。因為政府與公民之間的關系不等同于企業(yè)家與消費者——“顧客”與“客戶”之間的關系，后兩者的關系是平等的交換關系，而前兩者的關系則是主從關系而非平等關系，即政府與公民之間的關系是從屬關系，政府的權力來自于人民，人民是真正的主權者。也正是以此為理論出發(fā)點，肯尼迪的此番言論受到了自由主義思想界的猛烈抨擊。

本文認為，西方政府服務角色的理論根源來自于自由主義的人權學說，這一學說在西方自由主義思想家的政治理論闡述中有明確的表述。正因為有其深厚的政治哲學基礎作為理論支撐，才奠定了作為國家意志執(zhí)行者角色的政府服務職能，這一職能經歷了一個由消極服務到積極服務的發(fā)展過程。

一、古典自由主義政治哲學及其政府消極服務職能

古典自由主義政治理論以個人本位價值觀為基礎，個人權利是政治社會的基礎和國家權力的來源，國家作為“警察”或“守夜人”的工具角色出現，政府的天職即為個人提供服務。在這種消極服務理念的指導下，個人幸福和福利由個人負責，國家和政府不存在為其提供積極保障的合法性。在其指導下，人民成為政府權力的來源，是政府的服務對象；政府是人民的委托物和實現其利益、保障其權利的工具。為了為這種消極服務理論提供論證，他們一般首先預設一個人人自由而平等的自然狀態(tài)，其中的個人為了實現自?；蚴蛊渥匀粰嗬玫奖Ｗo，通過社會契約設立政府，政府作為第三者的角色裁決和處理爭端，維護社會秩序、提供公共服務。

17世紀末的自由主義政治哲學家約翰·洛克在系統(tǒng)闡述和論證個人權利的思想過程中明確了政府與人民之間的從屬關系。他以自然狀態(tài)、自然權利和社會契約論為基礎，從保護個人自然權利的角度出發(fā)確立了人民的主權地位。他認為，自然狀態(tài)中天生自由、平等和獨立的人為了謀求彼此間舒適安全與和平的生活、享受其財產并防止外侵而與其他人通過協(xié)議聯合而成政治共同體，設立政府并組成國家。因此，建立國家和政府的目的即為了保護個人的生命、自由和財產權，政府的合法性即來自于人民的委托和認可，政府因此只掌握著一部分有限的被人民授予的權力，并按照人民的意志行事。洛克認為，上帝在造人的同時賦予人自我保存的愿望，其經濟基礎就是個人的私有財產權。因此，“國家是由人們組成的一個社會，人們組成這個社會僅僅是為了謀求、維護和增進公民們自己的利益?！眹液驼嬖诘恼斃碛杉础氨Ｕ蟼€人的權利和財產，以保護其不受他人的暴力或侵犯。”法律的宗旨則是為公眾謀利益，保障國家和個人的安全，并確保每個人的私有財產不受侵犯。政府官員的職責即公正無私地執(zhí)行平等的法律，保護所有人及其財產。因為政治社會是人們基于保護其權利的造物，“公眾利益”即每個個人的利益，它是“檢驗全部立法的準則和尺度”。政府的職能即充當第三者的裁判員角色維護每個個人的利益，個人利益的實現也即共同利益的實現?；诖?，“洛克將公民社會置于政府之上，使得政府對公民社會負責，公民社會對于政府形成制約，而在根本上，又將個體的自然權利置于社會與政府之上?！币虼?，在他的權力結構體系中，政治社會優(yōu)先于政府，個人則具有至上性，如果把這一關系顛倒過來，政府的服務職能將消失，個人將被置于奴役狀態(tài)。

由政府的服務性質所決定，當政府的合法功能缺失而導致“握有最高執(zhí)行權的人玩忽和放棄他的職責，以致業(yè)經制定的法律無從執(zhí)行”之時，政府的解體即存在正當性。在洛克看來，法律不能被執(zhí)行就等于沒有法律，而沒有法律的政府則不具有政治正當性。據此，人民可以基于其自然權利而另立新的立法機關，構建新的政府。因為政府的權力歸屬于人民，人們加入政治社會并設立政府是為了保障其自由和權利，當它們受到威脅和迫害時，他們同樣有權利撤銷并重組政府以恢復之。

在吉米·邊沁的政治哲學中，政府的職能也是消極服務型的。他認為，只有個人是趨樂避害的主體，只有對個人的損害才是能夠感受到的惡，國家利益則是沒有人能夠感覺得到的善。他認為，人們在其價值選擇先后序列中，喜歡自己一代勝于后一代，喜歡現存者勝于已故者，喜歡自己勝于他人。據此，個人高于國家，“個人的利益應當高于國家財政利益”。不理解個人利益就不能正確理解共同體利益和國家利益，法律要適應的是個人需要的多樣性，政府的職責即增進個人的幸福，它是“立法者應當記住的目的，而且是唯一的目的。它是唯一的標準?！庇谑牵瑐€人成為邊沁理論的根本立足點，個人利益成為最高價值準則。這樣，“個人利益應服從于公共利益”這一命題在邊沁那里是一偽命題。法律和政府的目的也即為個人利益的實現提供和平的環(huán)境而不能對這一過程實施積極的干預。

二、新自由主義的政府服務觀

(一)破——對古典自由主義政府消極服務職能的批判

從以上分析可知，古典自由主義的人民主權實際上是個人主權，政府的合法性建立在個人同意的基礎上。由這一本質所決定，政府的職能即維護個人權利、提供公共服務并維護和平的社會秩序。這種消極服務理論使國家在經濟領域表現為“警察國家”或消極國家，使政府成為消極政府。這一職能導致了西方社會18世紀經濟大繁榮，同時也給它帶來了嚴重的社會經濟和政治問題。由于單個個人的利益成為道德制高點，它造成了人們之間普遍的分散和隔離狀態(tài)，使人們只管自己，變成一堆互相排斥的原子，使人與人之間的共同紐帶松弛甚至消失，使

人們彼此熟視無睹、漠不關心，并最終導致“人反對人，個人反對個人的普遍戰(zhàn)爭。”隨著自由競爭的資本主義向壟斷資本主義的發(fā)展，社會分裂為兩大直接對立的階級，國家和政府成了為資產階級服務的工具，它對于無產階級來說則成為虛幻的共同體，無產階級被排斥于國家之外。馬克思主義和社會主義運動正是因應這種社會矛盾而生，資本主義經濟危機也是這種對立的產物。面對馬克思主義的尖銳批評以及蓬勃發(fā)展的社會主義運動，同時為了應對經濟危機、維續(xù)資本主義世界的存在，自由主義政府服務職能轉型的歷史課題提上了議事日程。

早在19世紀80年代，J·S·密爾即開始對自由主義思想傳統(tǒng)進行修正，其后與之相承的自由主義即采取了新自由主義(政治學意義上的)形式。它的外推力很大一部分來源于社會主義思想和運動。從這種意義上說，新自由主義是以自由主義為本、社會主義為用的混合主義，杜威把它稱為“新個人主義”，霍布豪斯稱之為“自由社會主義”，霍布豪斯則自稱為新自由主義者或自由社會主義者。新自由主義政府服務職能由消極向積極轉變的宗旨在于揚棄古典自由主義所導致的個人與個人、個人與社會之間的嚴重對立，進而實現個人之間以及階級之間的調和。在這一過程中，國家和政府在必要之時要對某些個人或團體予以積極干預。

為了論證新自由主義的政府積極服務職能觀，杜威對個人與社會做出了新的闡釋。在個人方面，他反對啟蒙思想家把個人化約為原子式的獨立自足的自然狀態(tài)，并認為，人是有其獨特性的、存在于各種關系之中的“社會的動物”。因為把個人置于社會關系中進行考察，相對于古典自由主義的個人觀而言，杜威哲學中的個人是一種新型的個人：“其思想與欲望的模式與他人具有持久的一致性，其社交性表現在所有常規(guī)的人類聯系中的合作性”。這種個人不與他人對立與疏遠，而與他人合作與共存。與對個人的社會性的認識一樣，杜威把社會也理解為一種關系，它是“個人相互間這種或那種形式的關系。而且所有關系都是相互作用，而非固定的模式?！币虼耍鐣⒎请s亂無章的、毫無目標的個人聚合，而是“一些循著共同的路線，具有共同的精神，并參照共同的目的而活動的個人聚集在一起而成的?！币虼?，個人與社會在杜威的視野中是有機結合的，“如果從個人身上舍去社會的因素，我們便只剩下一個抽象的東西，如果我們從社會方面舍去個人的因素，我們就只剩下一個死板的、沒有生命力的集體?！闭驗閭€人與社會的統(tǒng)一性，國家即人人共有共享之國家，政府則應該在實現這種統(tǒng)一中發(fā)揮積極作用。為此，杜威把古典自由主義哲學稱之為個人主義的、“放任主義的政治哲學，或警察式的政治哲學”，因為它反對社會控制和干預，反對公共生活和共同行動，把個人與社會割裂，它最終導致社會兩極對立以及社會、經濟和政治危機。

總之，在新自由主義的視野中，古典自由主義已經不合時宜，在它主導下的個人與個人、個人與社會的關系已經惡化，社會的維續(xù)也因此而成問題。對此，國家和政府不能袖手旁觀。為了維續(xù)社會的正常發(fā)展，必須對之進行變革和改造。西方20世紀30年代經濟大危機催生的英國的凱恩斯主義和美國的羅斯福新政宣告新自由主義積極服務職能登上歷史舞臺，同時也宣告古典自由主義消極服務職能的終結。

(二)立——政府積極服務職能觀的確立

為了為積極的政府服務職能提供證明，新自由主義者竭力為個人與社會的統(tǒng)一關系提供論證，并進而論證這一統(tǒng)一關系實現過程中的政府積極職能。

杜威為此論證了人類自然狀態(tài)中的合作關系。他指出，世間的每一存在物“是孤獨的，單個的，也是結合在一起的?！币虼耍瑐€人之間的結合并非虛構，而是人類普遍的存在方式，集團化和個體化的傾向都是人類的自然傾向，人是個體性和社會性的統(tǒng)一，是獨立性與合作性的統(tǒng)一。正因為如此，他認為視個人心理為孤立占有物的舊個人主義與真理相悖，而他的新個人主義即為個人與社會和諧一致的“道德的和社會的個人主義”。杜威的個人與社會統(tǒng)一說繼承和發(fā)展了黑格爾的社會有機說，在他的理論中，社會是一有機實體而非虛幻物，個人也非孤立的原子。在社會公共生活中，個人與社會和國家不相疏遠，個人的解放與共同利益的實現可以統(tǒng)一，其可能性正是人的個體性和社會性二合一的本性?；趯€人與社會統(tǒng)一關系的解剖，杜威反對把個人與社會對立起來。在他看來，“個人和社會的對立是站不住腳的，而且是很多混亂的根源。”他認為，舊個人主義價值觀主導下的個人與社會的二元對立同時對社會和個人造成了損害，然而，二者是可以融合的，例如，作為普遍的、共享的個人自由必須得到社會化的、有組織的理性控制。因為舊個人主義把個人與社會對立而導致個人自由的片面化，才致使社會中部分人的自由喪失。為了醫(yī)治個人與社會的對立而造成的社會創(chuàng)傷，杜威主張“一切個人的特殊要求與興趣都要服從于社會利益和批判理智的判斷”，并倡導以“公益或博愛為目的”，以“社會公益為中心”對之進行改造。

在英國，格林試圖以他的積極自由觀來調和個人與社會的關系。他認為，自由是一種做或享受某些值得做或享受的事情的積極權利或能力，也是一種人們可以與他人共事和共享的事物。這種權利和能力不僅是道義上的軟要求，也是社會生活的客觀需要。對每個人來說，他的能力的實現雖然是其個人目標，但這一目標只有在作為整體的人類社會中才能完全實現。格林的積極自由觀并非使人們在其私域中按其所好行事而不管其喜好如何以及是否有能力獲致自由的古典自由主義免除限制和強制的消極自由觀，相反，他認為自由不允許一個人或一群人以犧牲他人的自由為代價而享有自由，社會自由的發(fā)展和進步應以增進社會善的能力的不斷發(fā)展和廣泛運用來衡量。在這里，格林的積極自由觀是個人與他人的和諧發(fā)展的自由觀。在他看來，自由同時屬于個人和社會，個人在行使這種自由的過程中與社會統(tǒng)一起來，他與社會不再相互對立而是相互依存，共同善就是這種統(tǒng)一的紐帶。

霍布豪斯則把社會喻為一和諧的有機體：“它依靠各部分的協(xié)調生長而存在并繁榮昌盛，每個部分在按照自己的方式和性質發(fā)展的過程中也促進其他部分的發(fā)展?！睘榇?，霍布豪斯同時反對片面的集體主義和片面的個人主義兩種傾向，認為前者視共同體優(yōu)于個人，而后者則反對國家的積極功能。他指出，個人與社會是相通的，社會的生命是通過許多相互作用的個人生命來表現的。另外，霍布豪斯還通過區(qū)分社會自由和非社會自由來進一步論證個人與社會的統(tǒng)一關系：與一切公共控制對立的、一個人只顧自己愿望或利益的自由是非社會自由，這種自由是社會關系中的人們不可能實現的；社會自由則是全體社會成員都能享有的、不傷害他人活動的自由，這種和諧共存的自由在古典自由主義和個人主義價值觀指導下則不能實現?；舨己浪挂舱撟C了個人財富中包含的社會因素，他認為財富是社會性

勞動的產物，正因為如此，累進稅的征收并非對個人的壓迫，而是使財富的社會價值回歸社會。另外，他也論證了個人權利的社會性，因為個人在享有其權利的同時即意味著將義務強加于他人，從而使社會承擔一定的義務。因此，個人權利本身就蘊涵著一定的社會關系。正因為個人與個人之間、個人與社會之間的普遍聯系，人們之間才存在著每個人都能分享的共同利益，從這個意義上說，個人和社會之間存在著一種天然的和諧。

鮑?？彩莻€人與社會關系的統(tǒng)一論者，他把政治學視為“把人與人聯系在一起的種種關系的道理”的學問。在這種關系中，任何權利只能在社會中被承認，同時，只有個人才擁有權利；離開社會調節(jié)的個人權利是專斷的權利，同時，離開個人特性和關系的社會毫無意義。在他看來，每個人利益的實現即公共利益的實現，個人利益與公共利益、個人與社會密切相關。任何權利都與公共利益有著密切關系，任何權利都并非絕對的、可以與整體分開的權利，它只能在整體之中尋找它的依據。

霍布森也論證了個人與社會的統(tǒng)一關系。他指出，隨著人類文明的發(fā)展，人類活動在越來越復雜的同時，人的個體化也在加強，但個人發(fā)展的同時也伴隨著個人的社會化發(fā)展。例如，在社會生產過程中，作為人的基本關系的生產關系中的個人行為就不是單個人的行為，因為“單獨自我的個人行為是不能創(chuàng)造出任何財富的……社會到處都充滿了與單個生產者之間的合作。”出于對社會關系的強調和重視，霍布森甚至把社會視為一有其生命、意志、目的和自身意義的主體或有機體，個人是社會的元素，社會通過個人而表現，個人和社會之間是相互依存的關系。

羅素也試圖使個人與社會統(tǒng)一起來。他在論述權威與個人的關系時論證了社會進步所必需的個人創(chuàng)造力與社會內聚力的結合問題。在他看來，生活的一部分必須由社會控制，另一部分則由個人的創(chuàng)造性支配。杰出人物受其創(chuàng)造性支配的部分更大，應想方設法使之壯大和活躍，當其個人性呈現掠奪性時，社會才應對之施以限制。社會進步要解決個人的創(chuàng)造性與組織的結合問題，使個人在其中有生機和活力，而非使其消極服從強加給他們的條件。但是，個人也必須受到限制，社會是個人自由實現的條件，因為即使是最低限度的自由，在社會中也比在魯濱遜·克魯索所生活的荒島上更容易得到保障。因此，他反對個人拯救式的宗教個人主義，主張對個人主義施以更多的限制和約束。他同時反對偏向個人或社會的兩種極端，并主張借助人的智慧、自制和同情心實現二者的統(tǒng)一。

新自由主義是因應西方社會時代發(fā)展的要求，反思古典自由主義的歷史產物。古典自由主義政治哲學的政府職能只為社會中自由競爭的個人提供消極服務。但是，弱肉強食、勝者通吃的自由競爭的結果是，個人與個人、個人與社會對立。其結果是，大資產階級壟斷了國家政權，中下層階級的生存權受到威脅，資本主義危機也隨之而至。面對資本主義內部的危機和世界社會主義運動的沖擊，新自由主義的歷史任務即調和個人與個人、個人與社會之間的對立與矛盾，其基本策略即使國家和政府服務職能由消極向積極轉型，使其不再以純粹的第三者的中立角色而出現，而必須對社會中的個人施以積極的影響和干預，即使是經濟領域也是如此。這一服務職能的歷史變遷直接導致了西方社會幾十年的持續(xù)經濟繁榮。不過，新自由主義政府服務職能改造的矯枉過正又導致了20世紀80年代保守自由主義——古典自由主義的當代繼承者成為西方政府主導思想，西方政府服務職能隨后也就在消極服務和積極服務兩極之間搖擺。但是，不管它搖擺的范圍和程度如何，政府為個人服務的職能卻始終如一。

責任編輯：吳涌汶