景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后的變向投資行為分析及制度安排

戴春芳 閻友兵 王志凡

摘要:部分投資者在獲得景區(qū)經(jīng)營權(quán)之后,并不致力于景區(qū)內(nèi)部建設(shè)和資源保護的繼續(xù)投資,而是發(fā)生了投資變向。這不僅增強了景區(qū)經(jīng)營的風(fēng)險性,而且危及景區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性,同時也損害了當(dāng)?shù)鼐用窈吐糜握叩南M權(quán)益。產(chǎn)生這種行為的主要動因在于其投資正外部性沒有得到有效解決,應(yīng)該通過合理的制度安排,在政府投資、經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)和剩余索取權(quán)激勵等方式進行連續(xù)補給,以補償其投資的正外部性,從而糾正投資方向。

關(guān)鍵詞:景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓;變向投資;經(jīng)營外部性;制度安排

中圖分類號:F590.3文獻標識碼:B

一、 問題的提出

在民間資本和外資投資旅游產(chǎn)業(yè)的熱潮推動下,中國旅游業(yè)未來5年社會投資總量累計將達到19 000億元[1]。而旅游景區(qū)在旅游產(chǎn)業(yè)中居于中心地位,投資者往往將旅游景區(qū)作為投資旅游業(yè)的切入點,因此景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的浪潮將繼續(xù)澎湃前進。

但是在景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的實踐當(dāng)中,有一部分投資者在獲得經(jīng)營權(quán)之后,并不致力于景區(qū)內(nèi)部建設(shè)和資源保護的繼續(xù)投資,而是發(fā)生了投資變向,如投資于房地產(chǎn)、賭博娛樂業(yè),等等。這不僅違背了景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的初衷,同時也損害了旅游消費者和當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益,不利于景區(qū)的長期健康有序的可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)然,這種變向投資行為可以分為兩種情況考慮:一是在景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之前,投資者就已明確這種思想;二是在景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之后,投資者出于無奈而轉(zhuǎn)向其他行業(yè)投資。對于前者,筆者認為,這是一種商業(yè)投機行為,是以占據(jù)資源、炒作資本為主要動機的投資行為,大大增強了景區(qū)經(jīng)營的風(fēng)險性,政府應(yīng)予以必要的行政監(jiān)控,或設(shè)置有利于景區(qū)長遠發(fā)展的進入機制,以避免資源的配置失當(dāng),如簽訂考慮全面的轉(zhuǎn)讓合同,采取嚴格有力的監(jiān)管措施,等等。第二種情況,主要從外部性理論的視野對景區(qū)投資者變向投資行為進行動因分析,在投資者是“經(jīng)濟人”這個假設(shè)前提下,認為只要使其投資景區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護所獲收益大于其他投資所獲收益,則投資者就會致力于景區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護。在此基礎(chǔ)上,筆者提出如果對投資者投資行為正外部性進行補償,就能減少其投資景區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護的私人成本,增加其私人收益,同時,亦使社會收益增加,并進而提出“連續(xù)補給制”的制度安排 。

二、變向投資行為的消極作用

(一)分散資金,增強景區(qū)經(jīng)營風(fēng)險性

投資于旅游景區(qū)的社會資本很多來源于一些中小民營企業(yè),其自身經(jīng)濟實力有限,投資變向會使其有限的資金分散,進而使其難以集中財務(wù)優(yōu)勢進行景區(qū)投資建設(shè),將大大增強景區(qū)經(jīng)營的風(fēng)險。即便是資金雄厚的大型企業(yè),投資變向也勢必減少景區(qū)投資建設(shè),其多元化經(jīng)營戰(zhàn)略也會使其企業(yè)集團的財務(wù)管理難度加大,景區(qū)經(jīng)營風(fēng)險性也會增強。

(二)脫離初衷,危及景區(qū)發(fā)展持續(xù)性

轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)是當(dāng)前許多景區(qū)管理和經(jīng)營改革過中引入企業(yè)化經(jīng)營的一種制度創(chuàng)新模式,其初衷是引入社會資本,促進旅游景區(qū)的長足發(fā)展[2]。但是,這種變向投資行為顯然違背了景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的初衷,投資者在一定程度上放棄了景區(qū)建設(shè)與經(jīng)營,那么景區(qū)的內(nèi)部建設(shè)、環(huán)境保護、服務(wù)質(zhì)量以及管理水平等各個方面都無法得到資金保證,這顯然不利于景區(qū)的長期健康有序的可持續(xù)發(fā)展。

(三)資源浪費,損害旅游者的消費權(quán)益

投資者變向投資就會使得景區(qū)的內(nèi)部建設(shè)、環(huán)境保護、服務(wù)質(zhì)量以及管理水平等各個方面都無法得到資金保證,導(dǎo)致景區(qū)資源的浪費和低效率利用,從某種程度上降低了景區(qū)的資源價值,那么對于旅游者而言,同樣的門票支出、在同一個旅游景區(qū)所獲得的體驗價值要低于景區(qū)沒有轉(zhuǎn)讓之前所獲得的體驗價值,其旅游消費權(quán)益顯然遭到損害。

(四)配置失當(dāng),影響當(dāng)?shù)卣c居民的收益

景區(qū)所在地政府將景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)經(jīng)營,其目的就是借助社會資金,走出景區(qū)發(fā)展的資金困境,從而能夠更大范圍的享受旅游發(fā)展所帶來的拉動效應(yīng)。變向投資行為的結(jié)果是投資者占據(jù)資源卻低效率利用,導(dǎo)致資源配置失當(dāng),從而富了投資者,窮了居民,嚴重影響了當(dāng)?shù)卣c居民的收益。以投資房地產(chǎn)為例,房地產(chǎn)投資的私人收益明顯高于景區(qū)建設(shè)和和環(huán)境保護投資的私人收益,但是,房地產(chǎn)業(yè)的正外部性效應(yīng)顯然要低于旅游業(yè),其扶貧功能和經(jīng)濟拉動作用業(yè)也要低于旅游產(chǎn)業(yè),也就是說,其所帶來的社會收益遠遠低于旅游景區(qū)發(fā)展帶來的社會收益。

三、變向投資行為動因的外部性分析

外部性(externality)是微觀經(jīng)濟學(xué)的一個基本概念,指的是私人的收益與社會收益、私人成本與社會成本不一致的現(xiàn)象。某個人從其活動中得到的私人利益小于其所帶來的社會效益,這種性質(zhì)的外部影響被稱為“外部經(jīng)濟”;某個人為其活動所付出的私人成本小于其造成的社會成本,則被稱為“外部不經(jīng)濟”[4]。

和其他經(jīng)濟活動一樣,旅游景區(qū)的投資行為也呈現(xiàn)出明顯的外部不經(jīng)濟性和外部經(jīng)濟性。景區(qū)投資行為的外部不經(jīng)濟性主要表現(xiàn)在資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,人文景觀與民俗風(fēng)情的商業(yè)化,等等。這已引起社會的普遍關(guān)注,大量學(xué)者在這一方面進行了研究。而旅游景區(qū)投資行為的外部經(jīng)濟性具有直接性、突顯較早等特點,是一種顯性效應(yīng),如提高景區(qū)所在地的知名度,增加當(dāng)?shù)鼐用袷找媾c就業(yè)機會,改造當(dāng)?shù)氐慕煌ň€路、通訊設(shè)備、旅游設(shè)施,方便了當(dāng)?shù)厝说纳畹萚3]。但是,投資者并沒有因當(dāng)?shù)鼐用窈驼芤娑@取額外的經(jīng)濟效益,相反卻要為生態(tài)環(huán)境的破壞背上罵名。也就是說,投資者投資行為的外部經(jīng)濟性沒有得到額外補償,而外部不經(jīng)濟性卻要額外投入。

為了進一步解釋這個問題,筆者運用一個簡單的經(jīng)濟學(xué)模型進行分析。先來考察旅游景區(qū)投資行為外部經(jīng)濟的情況。假定投資者是完全理性的“經(jīng)濟人”,其投入資金進行景區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護的私人利益為V璸,所產(chǎn)生的社會利益為V璼。顯然,環(huán)境保護的受益者不只是投資者,而是包括投資者在內(nèi)的整個生態(tài)環(huán)境區(qū)域的所有居民和游客,故私人利益小于社會利益:V璸

再來考察旅游景區(qū)投資行為外部不經(jīng)濟的情況。假定投資者不投入資金保護環(huán)境,過度開發(fā)利用資源時的私人成本和社會成本分別為C璸和C璼。由于存在外部不經(jīng)濟,故私人成本小于社會成本:C璸

通過以上的分析,可以發(fā)現(xiàn),景區(qū)投資者實際上陷入了一個兩難的境地:一方面,旅游資源是旅游景區(qū)產(chǎn)品的核心,是吸引游客前來消費的關(guān)鍵因素。從自身利益出發(fā),保護資源,擁有良好的生態(tài)環(huán)境是其收益之源。因此,應(yīng)該投資景區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護。另一方面,如果投資景區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護,則需要其資金投入量較大,私人短期收益卻甚小,而社會其他受益者卻投入較小,“搭便車”現(xiàn)象比較嚴重。那么,不投資環(huán)境保護所產(chǎn)生的收益損失比投資環(huán)境保護所產(chǎn)生的私人成本要小。因此,投資者又不愿意投資景區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護。更值得一提的是,旅游景區(qū)的復(fù)雜性質(zhì),決定了投資者不可能完全承擔(dān)起提供和維護景區(qū)部分公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的責(zé)任[5]。因此,環(huán)境保護和景觀資源保護的投資主體應(yīng)是多元的,它主要包括國家財政、當(dāng)?shù)卣?dāng)?shù)厥芤婢用?、來訪游客和景區(qū)投資者。

基于以上的分析,得出結(jié)論:部分投資者為了避開這個兩難的困境,于是選擇既不將資金投入景區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護,也不故意過度開發(fā)利用資源,背上破壞環(huán)境的罵名,而是選擇了第三條道路,即變向投資,轉(zhuǎn)向投資地產(chǎn)、飯店、餐飲、交通和賭博娛樂業(yè)等短期收益較大的產(chǎn)業(yè)部門,以彌補自己投資行為的外溢部分。

四、連續(xù)補給—規(guī)避變向投資行為的制度安排

變向投資行為實際上還是對資源的浪費和低效率利用,導(dǎo)致配置失當(dāng),應(yīng)進行一個較好的制度安排,從內(nèi)部引發(fā)投資者的投資景區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護的積極性,規(guī)避變向投資行為,運用一種較為合適的方式將投資者帶回最初的軌道。為了較好地解決這個問題,筆者基于投資者是“經(jīng)濟人”的假設(shè),主要從經(jīng)濟學(xué)角度提出了“連續(xù)補給制”這一制度安排,以補償投資者投資行為的正外部性,使其投資景區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護所獲收益大于投資其他產(chǎn)業(yè)部門所獲收益,基于“經(jīng)濟人”追求經(jīng)濟利益最大化的理性認識,投資者將會重新選擇投資景區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護,從而起到規(guī)避變向投資行為的作用。

所謂“連續(xù)補給制”,就是景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓前后不間斷地對投資者的正外部性進行社會補給,以激發(fā)其投資景區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護的積極性,主要包括轉(zhuǎn)讓前補給、轉(zhuǎn)讓后補給和轉(zhuǎn)讓期滿補給三個內(nèi)容。

(一)景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之前的社會補給

在景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之前,政府應(yīng)投資解決一些公共產(chǎn)品的提供與維護,為投資者進行景區(qū)經(jīng)營管理,投資景區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護提供一個良好的基礎(chǔ)和氛圍,減輕其環(huán)境保護的資金壓力,降低其投資環(huán)境保護的心理壓力。政府投資主要在以下幾個方面。

1.外圍交通可進入性。主要是指旅游者從城區(qū)進入景區(qū)的旅游交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善,提高旅游景區(qū)的外圍通達性。

2.歷史性環(huán)境問題。主要是指原有景區(qū)營運過程中所遺留的重大環(huán)境問題,以及景區(qū)周邊地區(qū)的原有污染源和污染物的治理,如污染河道的治理等。

3.社會治安環(huán)境。主要是指政府應(yīng)為投資者的經(jīng)營活動和游客的旅游活動提供一個安全的社會環(huán)境。如增強警力,增加哨崗,加強巡邏,整頓社會秩序,協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用衽c投資者、游客的關(guān)系,等等。

(二)景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之后的社會補給

景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之后,采取經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)投資者的投資行為,協(xié)調(diào)政府、當(dāng)?shù)鼐用?、投資者三者關(guān)系,主要是稅收、津貼和股權(quán)配置手段,其關(guān)鍵是獎罰分明,?？顚Ｓ?。具體措施有:

1. 征收環(huán)境稅。由政府向造成景區(qū)外部不經(jīng)濟的旅游景區(qū)投資者收取一定的旅游資源使用補償費,增加景區(qū)經(jīng)營的邊際成本,使邊際私人成本向邊際社會成本靠近,抑制景區(qū)外部不經(jīng)濟行為的產(chǎn)生,同時,對遭受外部不經(jīng)濟的其他企業(yè)或當(dāng)?shù)鼐用襁M行補貼。這種稅收的征收,實際上是對投資者投資行為外部不經(jīng)濟的經(jīng)濟懲罰。這里的環(huán)境稅應(yīng)該辨證的看待,看似增加了私人成本,實際上是基于信息不對稱的一種制度安排,有利于緩解投資者與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系。

2.成立環(huán)?；饡?。其資金來源主要有三方:投資者景區(qū)經(jīng)營的門票收入、國家財政津貼、當(dāng)?shù)厥芤婢用穸愂?。同時,成立專門的環(huán)保組織或委員會,其成員主要來自以上三個方面的投資主體,成員之間互相監(jiān)督,權(quán)力制衡,以確保環(huán)?；鸬膶？顚Ｓ?。這種環(huán)保基金的設(shè)置,實則是對投資者投資行為外部經(jīng)濟的社會經(jīng)濟補償,因景區(qū)生態(tài)環(huán)境改善可以帶來更多的旅游者和經(jīng)濟收益,其直接受益者還是投資者。

3.采取股權(quán)配置,減少政府干預(yù)。投資者獲得景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后,根據(jù)轉(zhuǎn)讓條款應(yīng)在一定時間期內(nèi)付給政府一定的轉(zhuǎn)讓費用,往往是一個固定的數(shù)目。這樣政府就沒有承擔(dān)任何的景區(qū)經(jīng)營風(fēng)險。于是,政府在景區(qū)的經(jīng)營過程中也會出現(xiàn)一些短期行為,損害投資者的經(jīng)濟收益,如政府官員或其相關(guān)人員免費游覽景區(qū),政府強行在景區(qū)內(nèi)設(shè)立會議場所,政府換屆后的承諾失信和優(yōu)惠政策中斷,賒賬不付,開白條等,這些都會大大打擊投資者的投資積極性。

但是,如果采取股權(quán)配置的方式來付給當(dāng)?shù)卣D(zhuǎn)讓費用,則可以一定程度上減少這些短期行為的發(fā)生。也就是說,不分期按固定的數(shù)目付給政府轉(zhuǎn)讓費用,而是讓政府以景區(qū)資源自身價值入股,先根據(jù)資源價值和獲利能力,投資者與政府協(xié)商一個合理的股份比例,然后根據(jù)盈利水平付給政府股息作為轉(zhuǎn)讓費用。當(dāng)然,在轉(zhuǎn)讓初期投資者應(yīng)該為獲取經(jīng)營權(quán)付出一定金額的轉(zhuǎn)讓費用。這樣政府收益就與景區(qū)盈利水平聯(lián)系在一起,可以減少不利于景區(qū)運營的政府短期行為的發(fā)生,有利于投資者的投資行為良性發(fā)展。

(三)景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期滿時的社會補給

目前我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓條款中大都規(guī)定了投資者獲得經(jīng)營權(quán)的條件以及經(jīng)營期間的行為要求,對經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期滿時景區(qū)資源價值的剩余索取權(quán)歸屬未做任何規(guī)定,這樣,在經(jīng)營權(quán)期滿時,實際上是資源所有者獲得資源價值的所有剩余索取權(quán)。在這種制度安排下,由于投資者對自己的行為后果不負責(zé)任,投資者對景區(qū)資源進行保護時所獲得的收益小于對景區(qū)不進行保護時所獲得的收益,從而激勵投資者對資源過度利用,而將資源破壞的成本強加給后人。因此,從外部性理論出發(fā),筆者認為在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期滿時應(yīng)對投資者予以必要的激勵,鼓勵其在經(jīng)營期的各個階段都進行環(huán)保投資,減少對環(huán)境破壞的短期行為。

1.給予投資者在經(jīng)營期限期滿時資源價值一定比例的剩余索取權(quán)。這樣就使投資者認識到,對于那些投資回報周期比較長的環(huán)保項目,或者位于經(jīng)營權(quán)即將期滿時的環(huán)保投資項目,投資者進行投資也同樣會得到收益。投資者在經(jīng)營期間內(nèi)為保護景區(qū)資源進行的投資行為如果在經(jīng)營期間內(nèi)得不到補償,在經(jīng)營權(quán)期滿時能夠在資源價值的剩余索取權(quán)分配上得到補償。

2.給予投資者在經(jīng)營期限期滿時優(yōu)先購買景區(qū)經(jīng)營權(quán)的權(quán)力。這有利于避免在經(jīng)營權(quán)期滿時因資源價值評估不合理對投資者造成的損失,由于旅游資源的價值受人們的主觀因素影響很大,不同的評估者對資源價值評估的結(jié)果相關(guān)很大,而我國當(dāng)前對旅游資源評估還沒有一個合法的程序。如果資源價值被低估,投資者剩余索取權(quán)的利益將得不到實現(xiàn)。如果給予投資者優(yōu)先購買景區(qū)的下期經(jīng)營轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)力,投資者如果認為資源價值評估過低,可通過優(yōu)先以較低的價格購買下一期景區(qū)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓權(quán)的方式使損失得到補償[6]。

參考文獻:

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(責(zé)任編輯:石樹文)