我國政黨制度法制化的歷史考察

周賢山

摘要：我國的政黨制度建立后在曲折中發(fā)展前進(jìn)，總結(jié)我國政黨制度發(fā)展的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，最為重要的是要用法律和制度把政黨制度確定下來，用制度化、規(guī)范化、程序化來保障各政黨在國家政治生活中的地位和作用，實現(xiàn)政黨制度法制化。健全我國政黨制度法律制度，進(jìn)一步規(guī)范政黨在國家政治生活中的活動，對于發(fā)揮政黨功能，保障社會主義民主政治健康發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：政黨制度；法制化；歷史考察

中圖分類號：D665

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3163(2009)04-0026-04

新中國的建立是以共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和召集、各個民主黨派共同參加的新政協(xié)的召開為發(fā)端的，在此基礎(chǔ)上，我國實際上確立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度。我國的政黨制度建設(shè)在曲折中前進(jìn)，既在國家政治生活中發(fā)揮過重要作用，也曾一度出現(xiàn)執(zhí)政黨路線錯誤、參政黨近于癱瘓的境況?？偨Y(jié)我國政黨制度發(fā)展的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，最為重要的一點就是要用法律和制度把政黨制度確定下來，用制度化、規(guī)范化、程序化來保障各政黨在國家政治生活中的地位和作用，實現(xiàn)政黨制度法制化。回顧我國政黨制度法制化建設(shè)的歷史進(jìn)程，總結(jié)其中的經(jīng)驗教訓(xùn)，對于建立健全我國政黨制度法律制度、保障社會主義民主政治健康發(fā)展具有重要意義。

一、政黨制度法制化的含義和主要內(nèi)容

政黨政治是當(dāng)代世界民主政治的主要表現(xiàn)形式和總體特征。為了促進(jìn)政黨政治健康發(fā)展，世界上許多國家在憲法中規(guī)定了各政黨在國家政治生活中的地位，以及政黨執(zhí)政或參政的途徑和方式，并制定了一些規(guī)范政黨活動的單行法律法規(guī)。各政黨為了促進(jìn)自身發(fā)展，也加強(qiáng)了自身制度建設(shè)?？梢哉f，政黨制度法制化是政黨政治發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢。

目前學(xué)術(shù)界還沒有關(guān)于政黨制度法制化的明確定義。筆者認(rèn)為：政黨制度法制化主要是指通過建立健全法律、制度和綱領(lǐng)，使政黨在國家政治生活中的地位、參與國家政治生活途徑和方式明確化、程序化，并使政黨之間關(guān)系、黨內(nèi)生活的規(guī)范化。它主要應(yīng)當(dāng)包括以下幾個層次的內(nèi)容。

第一，通過憲法規(guī)定政黨在國家生活中的地位。憲法是一個國家的根本法，它規(guī)定國家制度和社會制度的基本原則。政黨制度法制化，首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在憲法中。憲法規(guī)定政黨制度的實質(zhì)，就是確定政黨在國家政治生活中的地位，規(guī)范政黨與公共權(quán)力機(jī)關(guān)之間、政黨之間的關(guān)系，規(guī)定政黨如何執(zhí)掌、參與國家政權(quán)，實現(xiàn)政治目標(biāo)等問題。

第二，制定規(guī)范政黨活動的基本法律和單行規(guī)定。憲法對政黨活動和政黨制度的規(guī)定只能是原則性的。憲法精神的實施和實現(xiàn)，必須要有專門的法律法規(guī)予以規(guī)定。這種規(guī)范政黨組織及活動的專門法律，既需要以綜合性的形式對政黨活動的基本原則、基本方式和途徑進(jìn)行立法規(guī)定，也可以采取就事論事的辦法、針對政黨活動中某一方面的重大問題作出法律規(guī)定。此外，在其他方面的立法中往往包含一些關(guān)涉政黨運作的內(nèi)容。

第三，各政黨共同制定共同遵守的綱領(lǐng)性文件。政黨之間為了達(dá)到共同的目標(biāo)，會通過共同協(xié)商的方式，制定處理政黨相互關(guān)系的方針、原則以及具體方式方法。這些方針、原則及具體方式方法，為各政黨所認(rèn)同，成為各政黨處理相互關(guān)系的準(zhǔn)則。隨著政黨活動和政黨關(guān)系的發(fā)展，各個政黨在參加國家政治生活中會形成新的方式和途徑，將這些方式和途徑在共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，形成新的規(guī)范化制度化程序化的原則，是政黨制度法制化的重要內(nèi)容與實踐途徑。

第四，各政黨加強(qiáng)自身制度建設(shè)，規(guī)范黨內(nèi)活動。各個政黨作為一個政治實體進(jìn)行活動，自然要遵守國家的憲法和法律以及共同制定的綱領(lǐng)性文件。同時，各個政黨自身要依法設(shè)立章程、規(guī)章、紀(jì)律和制度，并且依據(jù)這些章程、規(guī)章、紀(jì)律和制度來規(guī)范政黨的組織建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)體制、黨員活動和對外聯(lián)系等一系列過程，促進(jìn)政黨自身發(fā)展。各個政黨的依法自律與依法活動成為政黨法制建設(shè)不可或缺的內(nèi)容。

應(yīng)當(dāng)指出的是，一個國家在多黨并存的政治狀態(tài)下，執(zhí)政黨對于政黨存在、發(fā)展、活動規(guī)則的制定，在很大程度上影響著該國政黨制度法制化的狀態(tài)和發(fā)展方向，有時候這種影響甚至是決定性的。

二、我國政黨制度法制化的開創(chuàng)和曲折探索時期

伴隨著新中國的成立，我國政黨制度就開始了法制化的探索和建設(shè)過程。在這個過程中，我們既有成功的經(jīng)驗也有失敗的教訓(xùn)。

1我國政黨制度法制化的開創(chuàng)

由中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同參加和組成的中國人民政治協(xié)商會議的召開，是我國多黨合作制度確立的重要標(biāo)志。1949年9月中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式”；“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)?！闭鐒⑸倨嬖跁纤赋龅哪菢?，“這個共同綱領(lǐng)是中國歷史上一個極端重要的文獻(xiàn)”，“是目前時期全國人民的大憲章”。它在新中國成立后的一個時期內(nèi)，起著臨時憲法的作用。

1954年全國人民代表大會制度實行以后，中國人民政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會職權(quán)的作用自然消失。1954年12月中國人民政治協(xié)商會議二屆一次會議的召開，標(biāo)志著人民政協(xié)職能的重大轉(zhuǎn)變。會議指出，在人民代表大會制實行后，人民政協(xié)將不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，而是以各民主黨派、各人民團(tuán)體為基礎(chǔ)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，即多黨合作的主要組織形式。這次會議對人民政協(xié)的性質(zhì)、任務(wù)、組織原則及政治協(xié)商準(zhǔn)則的規(guī)定，從組織形式上保證了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制的正常發(fā)展。

1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》的講話中正式提出了共產(chǎn)黨和各民主黨派長期共存、互相監(jiān)督的方針。毛澤東說：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好?現(xiàn)在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存、互相監(jiān)督?！薄S后中共八大的決議明確：“必須按照長期共存、互相監(jiān)督的方針，繼續(xù)加強(qiáng)同各民主黨派和無黨派民主人士的合作，并且充分發(fā)揮人民政治協(xié)商會議和各級協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。在一切政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)和武裝部隊中，共產(chǎn)黨員都必須負(fù)責(zé)建立起同黨外工作人員合作共事的良好關(guān)系?！遍L期共存、互相監(jiān)督方針的提出和確定，是中國共產(chǎn)黨處理同民主黨派關(guān)系問題的一個重要發(fā)展，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度在社會主義階段的進(jìn)一步確立。

2我國政黨制度法制化遭受嚴(yán)重影響

從1957年反右到1966年文化大革命的發(fā)生，是多黨合作制度發(fā)展受到嚴(yán)重影響的時期。這一時期，多黨合作的格局雖然存在，但由于“左”傾錯誤的影響，中國共產(chǎn)黨與民主黨派的關(guān)系受到嚴(yán)重?fù)p害，一大批民主黨派人士被打成右派；許多重要領(lǐng)導(dǎo)人被撤銷職務(wù)，離開領(lǐng)導(dǎo)崗位；民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)重新改組，各級組織遭到打擊和削弱，聲譽(yù)受到損害；從而使各民主黨派的組織發(fā)展和自身建設(shè)受到重要

影響，在國家政治生活中的地位和作用明顯下降，其政治功能亦逐步喪失。這一時期，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的合作關(guān)系雖仍然保持著，但作為一種制度，已經(jīng)遭到嚴(yán)重的削弱和損害。1957年反右斗爭以后，民主黨派成員的政治熱情受到極大挫傷，政治參與意識明顯減弱，許多人不再像過去那樣坦誠地發(fā)表政見，嚴(yán)防“禍從口出”。他們對中國共產(chǎn)黨自然產(chǎn)生了戒備和防范的心理，中國共產(chǎn)黨的威信遭到巨大損害，這就給多黨合作制度蒙上了陰影。

3我國政黨制度法制化嚴(yán)重破壞與停滯

歷時十年之久的“文化大革命”，給中國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化帶來了巨大的損失。在這場內(nèi)亂中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度也受到了從未有過的嚴(yán)重挫折，中國民主黨派遭到了災(zāi)難性的打擊。主要表現(xiàn)在：在階級斗爭擴(kuò)大化錯誤理論的指導(dǎo)下，多黨合作制度被根本否定；政協(xié)及各民主黨派被迫停止辦公，多黨合作的政治格局形同虛設(shè)；民主黨派基層組織被解散，民主黨派人士慘遭迫害；民主黨派與中共長期合作的關(guān)系遭到嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致多黨合作制度名存實亡。

三、我國政黨制度法制化的恢復(fù)和發(fā)展新時期

“文化大革命”結(jié)束以后，我國政黨制度得以恢復(fù)，并逐步走上發(fā)展的正軌，特別是十一屆三中全會以來，我國政黨制度法制化建設(shè)不斷取得新的發(fā)展。

1我國政黨制度法制化的恢復(fù)

1977年12月召開的第四屆全國政協(xié)常委會第七次會議是“文化大革命”結(jié)束后的第一次政協(xié)會議。葉劍英代表中共中央重申了中共同民主黨派的長期共存、互相監(jiān)督的方針，并號召各民主黨派把工作活躍起來。1978年2月，第五屆全國人民代表大會和第五屆政治協(xié)商會議在北京同時召開，各民主黨派都派代表參加了兩會。這屆政協(xié)會議是1964年第四屆政協(xié)一次會議閉幕后召開的第一次全國政協(xié)會議。會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議章程》，選舉鄧小平為全國政協(xié)主席。這兩次政協(xié)會議的召開標(biāo)志著人民政協(xié)工作的正式恢復(fù)，也標(biāo)志著我國政黨制度的發(fā)展重新回到正軌。

2我國政黨制度法制化的發(fā)展

中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會，在把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時，強(qiáng)調(diào)為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。中國共產(chǎn)黨通過健全民主集中制，恢復(fù)各級黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)，健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)，使黨內(nèi)民主開始健康發(fā)展，國家政治生活也逐步恢復(fù)正常。1979年10月，鄧小平在全國政協(xié)和中央統(tǒng)戰(zhàn)部招待出席各民主黨派和全國工商聯(lián)代表大會代表時的講話中，首次把我國的多黨合作，從方針政策提升到政治制度的高度，指出：“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實行多黨派的合作，這是我國具體歷史條件和現(xiàn)實條件所決定的，也是我國政治制度中的一個特點和優(yōu)點?！?/p>

1982年中國共產(chǎn)黨十二大將“長期共存、互相監(jiān)督”與“肝膽相照、榮辱與共”聯(lián)在一起，規(guī)定為新時期黨對民主黨派的基本方針。十六字方針是對八字方針的進(jìn)一步深化和重大發(fā)展。它形象地表述了中共與民主黨派坦誠布公、同甘共苦、休戚與共的關(guān)系，反映了中共與各民主黨派新型合作關(guān)系的本質(zhì)和特征，是黨處理與民主黨派關(guān)系的準(zhǔn)繩。1982年五屆人大五次會議和五屆政協(xié)五次會議分別通過的《中華人民共和國憲法》和《中國人民政治協(xié)商會議章程》將多黨合作制度確立下來，并將十六字方針作為黨對民主黨派的新的基本方針和準(zhǔn)則。

1987年黨的十三大報告第一次將共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度同人民代表大會制度，作為我國的基本政治制度和根本制度并列提出。指出“人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，按照民主集中制的原則辦事，是我們的特點和優(yōu)勢”。并明確提出，黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)，其主要方式是，使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，以實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。這里的關(guān)鍵，是黨對于國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，將通過法定程序和法律形式，把黨的主張變?yōu)閲乙庵?，而不是以黨代政，黨直接管理國家事務(wù)。這是對黨領(lǐng)導(dǎo)國家政治生活的方式的制度化規(guī)范化程序化的規(guī)定，是我國政黨制度法制化發(fā)展過程中的重要一步。

1989年12月，在中共中央主持下，經(jīng)由各民主黨派參與研究、充分協(xié)商，制定了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(以下稱《意見》)，作為完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的具體化措施?！兑庖姟敷w現(xiàn)了中共與各民主黨派、無黨派人士的共同愿望，其制定過程的本身就充分體現(xiàn)了多黨合作的精神，是多黨合作制度發(fā)揮作用的成功范例?！兑庖姟逢U明我國實行多黨合作的基本原則，規(guī)定了關(guān)于完善多黨合作和政治協(xié)商制度的一系列政策性措施。它第一次以中共中央文件形式宣布：“我國實行的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作的政黨體制……是符合中國國情的社會主義政黨制度，堅持和完善這項制度，是我國政治體制改革的一項重要內(nèi)容?！钡谝淮蚊鞔_指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度”，第一次明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨和八個民主政黨在國家政治生活中的地位和作用，規(guī)定了民主政黨參政的基本內(nèi)容和發(fā)揮民主政黨監(jiān)督作用的總原則，提出共產(chǎn)黨與各民主政黨進(jìn)行政治協(xié)商和在國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)合作共事的各種形式和具體安排。《意見》是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，實施中共與各民主黨派長期合作的綱領(lǐng)性文件及共同的行動準(zhǔn)則，是我們黨歷史上第一個關(guān)于多黨合作和政治協(xié)商制度的文件，在我國政黨制度法制化道路上具有里程碑意義。

3我國政黨制度法制化的進(jìn)一步發(fā)展

黨的十四大在確定建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為我國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的同時，確定完善人民代表大會制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為我國政治體制改革的目標(biāo)。八屆人大一次會議首次把多黨合作制載人憲法，并強(qiáng)調(diào)指出，它將長期存在和發(fā)展。

黨的十五大報告明確指出，堅持和完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，堅持長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強(qiáng)同民主黨派合作共事，鞏固我們黨同黨外人士的聯(lián)盟，并再次將共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度同人民代表大會制度并列提出。以上這些，表明了共產(chǎn)黨對多黨合作的積極態(tài)度，為多黨合作的政黨體制提供了執(zhí)政黨方面的政策依據(jù)。報告還指出，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。進(jìn)而提出要建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，明確了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法任務(wù)，為完善和發(fā)展我國的政黨制度法制化提供了理論指導(dǎo)。

黨的十六大明確提出，發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)；強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要

把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來；同時重申了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標(biāo)。2004年初中國共產(chǎn)黨頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，這是共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度建設(shè)的重要里程碑。通過發(fā)展黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨的紀(jì)律，也帶來了國家政治生活和民主監(jiān)督氣氛的活躍。2004年，十屆人大二次會議通過憲法修正案，將我國社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新的社會階層作為社會主義事業(yè)建設(shè)者納入愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部構(gòu)成，進(jìn)一步擴(kuò)大了黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)，使我國政黨制度的內(nèi)容進(jìn)一步豐富。2005年2月中共中央頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的制度建設(shè)的意見》，規(guī)定多黨合作和政治協(xié)商的重要政治準(zhǔn)則。明確發(fā)展是我國多黨合作和政治協(xié)商的根本任務(wù)，明確無黨派人士在多黨合作和政治協(xié)商中的地位、職能和作用，進(jìn)一步完善政治協(xié)商，明確充分發(fā)揮民主黨派和無黨派人士的參政議政作用的新措施，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，支持民主黨派自身建設(shè)，成為我國政黨制度法制化過程中的又一個里程碑。

黨的十七大報告把堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路的內(nèi)容之一，指出要堅持社會主義政治制度的特點和優(yōu)勢，推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。這就進(jìn)一步確立了我國政黨制度在國家政治制度體系中的地位和作用。在此基礎(chǔ)上，報告還對我國政黨制度制度化建設(shè)做出了若干安排。比如明確指出，支持人民政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)；把政治協(xié)商納入決策程序，完善民主監(jiān)督機(jī)制，提高參政議政實效；加強(qiáng)政協(xié)自身建設(shè)，發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局的重要作用。并對全黨提出要求，要貫徹長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強(qiáng)同民主黨派合作共事，支持民主黨派和無黨派人士更好履行參政議政、民主監(jiān)督職能，選拔和推薦更多優(yōu)秀黨外干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。所有這些規(guī)定，為完善我國政黨制度法制化具有重大指導(dǎo)意義。

應(yīng)當(dāng)說，建國以來特別是改革開放以來，我國政黨制度法制化得到長足的發(fā)展，具有中國特色的政黨制度已經(jīng)在我國政治生活中生下根來，并在促進(jìn)中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面的發(fā)展與進(jìn)步方面發(fā)揮了巨大作用，做出了巨大貢獻(xiàn)，我們有必要也必須長期堅持這個政黨制度。同時我們也應(yīng)當(dāng)看到，我國的政黨制度法制化建設(shè)情況與建設(shè)社會主義政治文明的要求，與發(fā)揮政黨領(lǐng)導(dǎo)或參與國家政權(quán)的職能的需要相比還有一定差距。實施依法治國的治國方略，建設(shè)社會主義政治文明，決定了我們必須立足國情，在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上、有領(lǐng)導(dǎo)有步驟有秩序地建設(shè)中國特色政黨制度，推進(jìn)政黨制度法制化進(jìn)程，當(dāng)前主要是要在憲法中進(jìn)一步明確我國政黨制度的地位和作用，制定規(guī)范政黨領(lǐng)導(dǎo)和參與國家政治生活及政黨日常行為的基本法律和單行法律，同時加強(qiáng)各政黨黨內(nèi)法規(guī)和制度建設(shè)。通過這些法制化措施，用更明確具體的法律和制度確立政黨制度在我國政治生活中的地位和作用，進(jìn)一步規(guī)范政黨在國家政治生活中的活動，以更好地發(fā)揮執(zhí)政黨和參政黨的政黨功能，建設(shè)更高水平社會主義政治文明。

編輯：壬古