我國機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)之歷史必然性及現(xiàn)實(shí)緊迫性

趙峰++李清章++蔡玉龍

摘要：機(jī)構(gòu)編制工作是行政管理工作重要的組成部分，一個(gè)運(yùn)行暢順、管理科學(xué)的行政機(jī)構(gòu)都在編制上有著科學(xué)精致的設(shè)計(jì)。在“四個(gè)全面”的偉大歷程中，機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)有著歷史必然性和現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)編制；法制化；必然性；現(xiàn)實(shí)性

中圖分類號(hào)：D630.1；D922.1 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）024-000-02

機(jī)構(gòu)編制工作是行政管理工作重要的組成部分，一個(gè)運(yùn)行暢順、管理科學(xué)的行政機(jī)構(gòu)都在編制上有著科學(xué)、精致的設(shè)計(jì)。我黨歷來高度重視機(jī)構(gòu)編制工作。毛澤東主席說“正確的路線確定之后，干部就是決定的因素”，從一方面說明機(jī)構(gòu)編制中人這一“活的因素”的重要性。黨和國家對(duì)編制工作非常重視，黨的十六大首次將“實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化”寫入報(bào)告，開啟了我國機(jī)構(gòu)編制法治化的進(jìn)程，黨的十八大進(jìn)一步提出“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”，為機(jī)構(gòu)編制管理的精密化提出了更高的要求。習(xí)近平總書記在《領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)點(diǎn)歷史》中強(qiáng)調(diào)“要學(xué)習(xí)和借鑒中國歷史上治國理政的豐富經(jīng)驗(yàn)”，則為進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)編制工作提出了傳統(tǒng)的借鑒和本土化要求。因此，本文不揣谫陋，通過對(duì)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行歷史的反思和借鑒，對(duì)我國機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)的歷史必然性和現(xiàn)實(shí)緊迫性予以分析，以增強(qiáng)我國機(jī)構(gòu)編制工作的法治化進(jìn)程，從而為我國“四個(gè)全面”建設(shè)提供一定的機(jī)構(gòu)支撐。

一、歷史的必然：傳統(tǒng)官僚體制的鏡鑒

作為有著悠久歷史的我國，在官僚體制改革上有自己比較成熟的管理經(jīng)驗(yàn)和一套較為完整的官僚機(jī)制。早在西周時(shí)期，《禮記》里面就對(duì)大司寇、小司寇等機(jī)構(gòu)的職責(zé)就有明確的規(guī)定，之后歷代王朝都有因有革，總之這個(gè)過程是一個(gè)不斷完善的過程。在唐代，還出現(xiàn)了中國第一部行政法典《唐六典》，該法典可以認(rèn)為是對(duì)唐以前機(jī)構(gòu)編制的歷史概括和精簡提升，這一做法也為后代王朝所借鑒。總起來，我國官制機(jī)構(gòu)有以下幾個(gè)特征：

重視機(jī)構(gòu)設(shè)置的法定化?！叭呗闪?，人事出其中”[1]。我國古代官制出于綜合政治考慮，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上重視法定化，防止設(shè)置的任意性。所以如此，是和中國的禮法傳統(tǒng)不可分。“古者天子建國，諸侯立家，自卿大夫以至于庶人，各有等差，是以民服事其上，而下無覬覦”。 [1]

不難發(fā)現(xiàn)，這種做法既能通過“各有等差”，滿足于人一定的向上愿望，同時(shí)又通過“民服事其上”，建立一定的等級(jí)程序，杜絕官制中的奔逐之風(fēng)。通過用法的形式明確職責(zé)，“典正法度，以職相參”，從而改變“職事難分明，無益于治亂”的不當(dāng)運(yùn)行[1]。這種做法不影響設(shè)置上的靈活性，而這種做法則多通過兼職的方式解決，既防止存在推諉情形，又可節(jié)約編制。如金代為解決榷鹽問題，就采取這種辦法。章宗泰和三年（1203年）二月“以解鹽司使治本州，以副治安邑” [2]這種通過使、副的關(guān)系，就體現(xiàn)了在機(jī)構(gòu)設(shè)置上一定的靈活性。

重視考課內(nèi)容的穩(wěn)定。中國古代官制一大特點(diǎn)就是非常重視官制考課，通過考課既能增進(jìn)官員任職的自覺性和積極性，又通過考課發(fā)現(xiàn)廉吏、能吏，從而實(shí)現(xiàn)官吏的良性流動(dòng)和有效激勵(lì)。即使如魏晉南北朝時(shí)期，盡管王朝更迭頻繁，但對(duì)于官員考課仍不放松。晉武帝規(guī)定“五條詔書”以考課官員“一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”[3]內(nèi)容就包括官員道德，勸勵(lì)百姓，撫恤孤寡，獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)業(yè)和禁止腐敗等內(nèi)容，覆蓋面可謂很廣。而且內(nèi)容也隨時(shí)有所調(diào)整，體現(xiàn)時(shí)代性，但重視考核官員道德和獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)桑等內(nèi)容變化不大，這反映了中國官制重視官德的良好傳統(tǒng)。即使對(duì)于有惠政于民的官員，在獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，也給予一定的限制，反映了古代政治的理性。如北魏孝文帝規(guī)定：“自今牧守溫仁清儉、克己奉公者，可久于其任，歲積有成，遷位一階?！?[4]對(duì)于官員有政績者，除了獎(jiǎng)勵(lì)，且可以“久于其任”，對(duì)任期多久沒有限制。而到宋代，則除了獎(jiǎng)勵(lì)外，對(duì)于官員任期連續(xù)則給予禁止。明確規(guī)定“文臣以四年，武臣以五年” [5]，而且考課內(nèi)容也發(fā)生了些許變化?！爸秀尶颊n之法，以才實(shí)為差；外臺(tái)薦籍之章，以干廉為重” 。[6]但這些變化中恒定不變的仍然是對(duì)官德的重視。

重視官員選任的程序化。中國官制盡管從西周到唐宋發(fā)生了很大的變化，但重視對(duì)官員選舉的程序，即如漢代的“察舉”也有嚴(yán)格的程序。隋唐以后科舉制度，為寒族庶民進(jìn)入官僚系統(tǒng)打開了渠道，從而一洗中國官制的貴族傳統(tǒng)。但其重視對(duì)官員的選任是一脈相承的。“唐制：凡命官，遷除、磨勘、移易、差遣，中書皆命詞以告?！盵7]宋代對(duì)唐代選官程序予以改革，取出了其蕪雜的成分，更加重視程序選任。在宋代，進(jìn)士釋褐即做官，似乎很隨意，其實(shí)也是有嚴(yán)格程序的，因?yàn)閷?duì)進(jìn)士官員選任對(duì)時(shí)代風(fēng)尚有很大影響?！斑M(jìn)士試御前，考官定名號(hào)來上，所謂高第者，天子常親擢賜之，天子以此占上意好，而士之遇否，治之通塞系焉?！盵5]為此還設(shè)立了專門負(fù)責(zé)考核的“審官院”，“國朝之制，自諸司四品暨尚書郎，卿寺丞屬，皆委之審官考核其賢否?！盵6]通過和考課的結(jié)合，形成機(jī)構(gòu)管理精致合作，從而保障了官制運(yùn)行的順暢、穩(wěn)健?！敖裰屵x之法至為詳密，以歲課校其勞勤，以薦章視其操守。二者備矣，然后敘遷，美秩榮資，由此階漸”。 [6]所以如此就是為了改變“輕重不相準(zhǔn)，失位次之序”的不當(dāng)情形。[1]

二、現(xiàn)實(shí)的緊迫：現(xiàn)代政治發(fā)展的歸向

當(dāng)前我國政治體制改革在穩(wěn)健運(yùn)行，隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的實(shí)施，為我國機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)增加了現(xiàn)實(shí)緊迫感。加之與國際社會(huì)的接軌，一些機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)定也成為對(duì)外交往的障礙。盡管改革開放以來我國出臺(tái)了有關(guān)機(jī)構(gòu)編制的法律、法規(guī)不少，《全國人民代表大會(huì)組織法》和《國務(wù)院組織法》等相關(guān)法律也對(duì)機(jī)構(gòu)編制提出了相應(yīng)的要求，但總的來看，效果不甚理想。超編制配備領(lǐng)導(dǎo)干部，超規(guī)定增設(shè)機(jī)構(gòu)，甚至一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)也隨著時(shí)間推移而成了固定的機(jī)構(gòu)，這種情形要求必須加大對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作法制化的建設(shè)，同時(shí)也凸顯了其緊迫性。

國際接軌的需要。我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與國際交往日漸頻繁，一些機(jī)構(gòu)編制建設(shè)落后，也呼喚我國機(jī)構(gòu)編制必須盡快通過法制化的形式，加大與國際接軌的力度，從而進(jìn)一步提升我國國際政治形象。這表現(xiàn)在很多方面。一方面要通過機(jī)構(gòu)的整合，加大與國外相機(jī)構(gòu)的接軌。我國現(xiàn)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)臃腫，常常因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置的過于抽象，而造成交流的障礙，引起無謂的爭論。一方面，隨著國際間、區(qū)域間合作的加強(qiáng)，必須通過機(jī)構(gòu)建設(shè)來加強(qiáng)政治交流順暢。這就要求必須通過法制化的形式，增加機(jī)構(gòu)編制建設(shè)的穩(wěn)定性和權(quán)威性。機(jī)構(gòu)建設(shè)的法制化不是為了維護(hù)某些非法定利益，也不是為了利益固化而通過機(jī)構(gòu)的設(shè)置以維護(hù)。其目的就是通過維護(hù)編制內(nèi)的利益，通過實(shí)行行政節(jié)約，從而維護(hù)編制內(nèi)人員的利益，只有通過維護(hù)編制內(nèi)人員入編利益和申請(qǐng)編制保護(hù)的權(quán)利，并設(shè)立一定的救濟(jì)體制，才能激活編制內(nèi)人的“活的因素”，也進(jìn)而保證行政機(jī)構(gòu)透明、節(jié)約、廉效的建設(shè)。在這方面英國的“小政府大社會(huì)”和美國依照《政府績效與結(jié)果法案》建立的國家績效評(píng)審委員會(huì)都很有啟發(fā)和借鑒意義。國外通過法制建設(shè)解決濫用權(quán)力的做法也為解決我國機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率不高和濫用權(quán)力提供了途徑，這是因?yàn)椤霸谖拿魃鐣?huì)，對(duì)于濫用權(quán)力，唯一可采用的解決辦法就是依靠法律。為了保證依靠法律，重要的是對(duì)于無論來自哪方面的誤用或?yàn)E用權(quán)力，法律本身應(yīng)提供充足而有效的解決辦法” [8]，必須通過機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)，使形成機(jī)構(gòu)利益共同體，讓機(jī)構(gòu)編制內(nèi)的人員明白，如果他玷污了他的崗位，那么“整個(gè)制度以及任命他的人就失去信任” [8]。

依法治國的需要。全面依法治國作為“四個(gè)全面”的重要組成部分，在我國未來政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活中將發(fā)揮越來越積極的作用。習(xí)近平總書記在紀(jì)念憲法頒布三十年大會(huì)上指出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用，全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，這為我國機(jī)構(gòu)編制法法治化建設(shè)提出了明確的方向。這就要求我國機(jī)構(gòu)編制法制化，一方面充分重視和提升法律在機(jī)構(gòu)編制建設(shè)中的戰(zhàn)略地位作用。在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員定額等工作上要做科學(xué)評(píng)估和精細(xì)設(shè)定。要強(qiáng)化編制法規(guī)的剛性，取消任意性。如果地方編制規(guī)定與法律法規(guī)有沖突，就應(yīng)無條件服從法律規(guī)定，不應(yīng)有任何緩沖余地。另一方面要理性認(rèn)識(shí)國內(nèi)法律和國際法規(guī)接軌的問題。盡管目前我國編制法規(guī)尚不盡完善，但在借鑒國外法律時(shí)也必須有理性、謹(jǐn)慎的態(tài)度，“我們應(yīng)該完全相信我們自己的法律，我們認(rèn)為它與條約的義務(wù)是一致的。在解釋我們的法律時(shí)，我們應(yīng)該參考條約，把它看作是我國法律的一種借助力量。”[8]只有確實(shí)樹立法律在機(jī)構(gòu)編制管理中的權(quán)威作用，才能切實(shí)發(fā)揮編制管理在組織政治文明，推進(jìn)人文提升中的重要作用。

機(jī)構(gòu)改革的需要。2016年6月27日，李克強(qiáng)總理在2016年夏季達(dá)沃斯論壇中提出：“我們還要進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，來營造公平競爭的市場環(huán)境，堅(jiān)決把政府該放的權(quán)放出去，能放給市場的直接放給市場，同時(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，而且還要探索包容有效的審慎監(jiān)管方式。”這也為今后機(jī)構(gòu)編制法制化提出了時(shí)代的緊迫。我國現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上小而全，小而碎的情形，而且許多機(jī)關(guān)職能存在交叉、重疊、互為制約的特質(zhì)，這為我國社會(huì)主義特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了許多人為的機(jī)構(gòu)羈絆，迫切需要進(jìn)行改革。在這方面必須舉起法律的利劍，斬?cái)嘁磺袡C(jī)構(gòu)設(shè)置和管理上存在的“戈亞迪之結(jié)”。要通過簡政放權(quán)，放寬行政審批職權(quán)，明晰政府和市場權(quán)力之界。讓政府歸政府，讓市場歸市場。使科學(xué)精干的政府機(jī)構(gòu)和市場中介組織相互補(bǔ)充，相得益彰，增強(qiáng)機(jī)制合作，有效推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

三、小結(jié)

目前，我國機(jī)構(gòu)編制法制化工作在有序進(jìn)行，但這種運(yùn)行取得的成績不能過分樂觀。在這方面機(jī)構(gòu)臃腫、效能低下、與市場脫節(jié)等現(xiàn)象仍未得到有效解決，甚而在一些地方還出現(xiàn)反復(fù)，成為機(jī)構(gòu)編制工作中的痼疾。這就要求我們?cè)谖磥頇C(jī)構(gòu)編制法制化過程中，一方面要大膽借鑒和汲取我國歷史上官制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，增加我國機(jī)構(gòu)編制法制化工作的歷史內(nèi)涵和人文情懷，做到“慎防其端，禁于未然，不以私恩害公義?！盵1]另一方面在學(xué)習(xí)和借鑒國外機(jī)構(gòu)編制先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮法律在機(jī)構(gòu)編制管理中的權(quán)威和固化作用，增加編制工作的穩(wěn)定性和權(quán)威性。對(duì)編制法制化過程中出現(xiàn)的新情況，必須從“促使立法的總目的實(shí)現(xiàn)” [9]的原則出發(fā)，不能因?yàn)樯鐣?huì)新情況的出現(xiàn)而唐突法律，削弱對(duì)法律的信仰。我們有理由相信，隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，我國機(jī)構(gòu)編制必將在其中發(fā)揮積極而充分的作用。

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[8]丹寧勛爵.法律的未來.北京：法律出版社，2011.

[9]丹寧勛爵.法律的訓(xùn)誡.北京：法律出版社，2011.

作者簡介：趙 峰（1979-），男，河北邯鄲人，河北工程大學(xué)文法學(xué)院講師，研究方向：外國法制史研究。

李清章（1969-），男，河北邯鄲人，歷史學(xué)博士，河北工程大學(xué)文法學(xué)院講師，研究方向：中國古代法制史研究。

蔡玉龍（1980-），男，河北石家莊人，博士，河北省人大常委會(huì)副處長，研究方向：立法研究。

基金項(xiàng)目：2016年度河北省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室研究課題《我國機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)之路徑抉擇》（20162006）。