構(gòu)建新時期基層財政體制

王　琦

提要隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的不斷深化和對財政支持的迫切需求，不斷惡化的財政狀況已經(jīng)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。因此，推進(jìn)縣級財政體制改革，構(gòu)建新型財政體系，切實解決縣鄉(xiāng)財政難題，是確?？h域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。

關(guān)鍵詞：縣級財政體制；事權(quán)；財權(quán)；轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號：F811.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

縣級財政是按照“一級政權(quán)，一級預(yù)算主體，各級預(yù)算相對獨(dú)立”的原則建立起來的，是國家財政的基礎(chǔ)。改革開放以來，縣級財政不斷發(fā)展壯大，在財政收支規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)方面都發(fā)生了重大變化，我國近1/4的財政收入和近1/3的財政支出都是通過縣級財政來完成的?？h級財政是推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，在支持縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)乃至整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。

近年來，隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的不斷加深和對財政依賴程度的增強(qiáng)，除了少數(shù)縣域財政運(yùn)行情況基本正常以外，不斷惡化的財政狀況已經(jīng)成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸因素之一。縣級財政遇到了前所未有的困難，諸如地域發(fā)展不平衡、財政赤字普遍、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、資金管理混亂等等，財政對經(jīng)濟(jì)的制約作用逐漸顯現(xiàn)。因此，緩解目前縣級財政領(lǐng)域出現(xiàn)的突出矛盾，切實解決縣域財政困難，確保縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康地發(fā)展，就顯得尤為迫切。

一、縣級財政受到制約的表現(xiàn)

（一）財政收入增長緩慢，地域發(fā)展不均衡。長期以來，農(nóng)業(yè)收入成為縣級財政的支柱，而縣鄉(xiāng)工業(yè)由于經(jīng)濟(jì)能力薄弱，技術(shù)相對落后，缺乏競爭能力，對縣級財政支持不力，從而使縣鄉(xiāng)對上級財政形成強(qiáng)烈的依賴性，主要靠上級財政轉(zhuǎn)移支付過日子，這種情況在農(nóng)業(yè)稅取消以后，表現(xiàn)得更為明顯。同時，地域發(fā)展不平衡的現(xiàn)象也日益突出。從地域上來看，東部地區(qū)的財政收入增長率明顯高于中、西部地區(qū)，中、西部有些地區(qū)甚至呈現(xiàn)負(fù)增長，比如2006年江蘇省財政收入約為1，656億元，而青海省的財政收入僅為42億元，江蘇省的財政收入是青海省的40倍。

（二）財政支出大于收入，財政赤字普遍。縣級財政雖然收入不多，但是支出項目卻相當(dāng)繁雜，收支矛盾一直沒有得到有效緩解，財政赤字比較嚴(yán)重。一些縣雖然表面沒有赤字，但隱性赤字卻不容忽視，主要表現(xiàn)在：1、各種辦公經(jīng)費(fèi)壓縮。有些地區(qū)每人每年只有幾百元的辦公經(jīng)費(fèi)，只能夠支付政府供養(yǎng)人員的經(jīng)費(fèi)和維持簡單的公務(wù)支出。2、欠發(fā)工資現(xiàn)象普遍。欠發(fā)工資主要體現(xiàn)在不能按月及時發(fā)放工資和不能足額發(fā)放工資，直接危害到干部群眾的基本生活和社會安定團(tuán)結(jié)，在這方面西部地區(qū)表現(xiàn)更為突出。3、專項資金不專用，出現(xiàn)擠占挪用公共基金的情況，使大部分縣鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，有些地方的公共設(shè)施因維修不善，無法使用，只能是擺設(shè)。

（三）資金管理混亂，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。由于歷史累積的原因，債務(wù)問題已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)財政發(fā)展的沉重包袱。除了顯性負(fù)債以外，在大多數(shù)的貧困地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)，或有負(fù)債和隱性負(fù)債的規(guī)模難以統(tǒng)計，預(yù)算外的財政支出大量發(fā)生，甚至包括政府財政系統(tǒng)之外的隱性預(yù)算外支出。

二、導(dǎo)致縣級財政困難的深層次原因分析

造成以上諸多現(xiàn)象的因素很多，但歸結(jié)到深層次分析，主要因素是經(jīng)濟(jì)和體制兩個大的方面。就兩者相對比而言，來自體制的因素占的比重更大一些，可以這樣說，基層財政體制的弊病是造成目前縣級財政困難的根本因素。

（一）經(jīng)濟(jì)因素

1、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后是造成縣級財政困難的根本原因。在實際稅收中，政府獲得稅源主要來自兩個方面：一是面向農(nóng)民收取的各項稅費(fèi)；二是從工商業(yè)所得的稅收收入。全國大部分貧困縣都屬于“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”，且大部分都分布在農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較差，自我積累能力較低，農(nóng)業(yè)對財政的貢獻(xiàn)低且極不穩(wěn)定。同時，農(nóng)業(yè)稅政策的出臺，更從根本上大大縮減了地方政府的稅收。地方性的工業(yè)基本上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，對縣財政貢獻(xiàn)僅占很小的比例，民營、私營企業(yè)發(fā)展不足，第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、層次低，直接影響地方財政增長的速度與規(guī)模。

2、地方稅源沒有保障，經(jīng)濟(jì)增長缺乏動力。分稅制的實行使地方增收乏力，自1994年實行分稅制以來，五級政府管理結(jié)構(gòu)需要稅源共享，增值稅的75%，消費(fèi)稅的100%，金融、保險營業(yè)稅的50%，所得稅的50%～60%都?xì)w中央所有，而將那些征收難度大、稅源不穩(wěn)定、征繳成本高的稅種留給地方，這樣更加使得地方稅收沒有保障。

3、縣域機(jī)構(gòu)冗員多，剛性支出增長快。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，2006年全國的行政管理費(fèi)為3，355.81億元，地方就承擔(dān)了2，894.74億元，占總費(fèi)用的86.2%，比上一年增長了2.4%。龐大的政府機(jī)構(gòu)無論從機(jī)構(gòu)數(shù)量還是從財政供養(yǎng)人員看，運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用都是現(xiàn)行財政收支體制難以支撐的。這種行政剛性支出已成為縣級財政支出的沉重包袱，而且呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。

（二）體制因素

1、財權(quán)與事權(quán)不對稱，稅源征收乏力。各級政府之間的事權(quán)與財權(quán)劃分不清晰的問題比較突出，1994年的分稅制改革，只涉及到中央與省之間的事權(quán)與財權(quán)的劃分，而對省以下的分稅制沒有規(guī)定。因此，對縣級財政來說，實際是形成了財權(quán)向中央政府上移，而事權(quán)卻向縣鄉(xiāng)政府下移的狀況，財權(quán)與事權(quán)不對稱的現(xiàn)象非常突出。分稅制實行以前，縣級財政基本上是由縣政府統(tǒng)收統(tǒng)支，基本上不存在負(fù)債問題，而在現(xiàn)行的分稅制下，縣需要將75%的增值稅和100%消費(fèi)稅上交給中央財政，剩余部分又都集中在省、市兩級政府，縣級政府得到的較少。

此外，在財權(quán)上移的同時，層層擴(kuò)大的事權(quán)范圍更為縣級財政增添不少困難。按照事權(quán)劃分的原則，區(qū)域性公共物品是由相應(yīng)級次的政府提供，比如：義務(wù)教育、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)社會治安等都由地方政府承擔(dān)。與此同時，地方政府還要籌措資金支持本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此政府不得不大量舉債或動用政府權(quán)力強(qiáng)行攤派、集資，甚至強(qiáng)征土地或強(qiáng)行拆遷。為了招商引資，政府還會羅列出很多優(yōu)惠條件，甚至犧牲地方政府的財稅收入。這樣就使得地方性財政支出形成剛性、增長快、基數(shù)大的特點(diǎn)，往往支出規(guī)模一旦膨脹，就很難對其進(jìn)行壓縮控制。因此，這種財權(quán)與事權(quán)不合理的匹配，直接導(dǎo)致各級政府之間財力的不均衡，也會使地方政府在行使事權(quán)時相互推諉，效率不高。

2、轉(zhuǎn)移制度不健全。作為均衡各地方財力的重要手段，轉(zhuǎn)移支付制度在扶貧解困上起了很大的作用，但這種制度不與中央特定政策目標(biāo)相聯(lián)系，也不與公共服務(wù)均等化的目標(biāo)相對應(yīng)，在實際的施行過程中仍有許多不合理的地方。首先，轉(zhuǎn)移支付金額偏小。據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年全國轉(zhuǎn)移支付金額為9，143億元，仍無法滿足中西部地區(qū)的解困要求。其次，轉(zhuǎn)移支付制度只測算到省一級，對省以下的轉(zhuǎn)移支付制度尚未規(guī)范，與縣鄉(xiāng)承擔(dān)的龐大公共支出規(guī)模極不相稱。再次，轉(zhuǎn)移支付制度形式很多，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。不僅包括均衡撥款、專項撥款、體制外撥款，還包括稅收返還以及均等化轉(zhuǎn)移支付等多種形式，這些形式各自為政，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。最后，轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)不盡合理，專項轉(zhuǎn)移支付的比重大。專項轉(zhuǎn)移支付雖然具有目標(biāo)職責(zé)明確、見效快、便于監(jiān)督管理的優(yōu)點(diǎn)，但同時，它也要求縣鄉(xiāng)拿出一定金額的資金與之配套，不免會給縣級政府帶來一部分剛性支出，也會產(chǎn)生諸如專項資金立項不規(guī)范或者被擠占挪用的風(fēng)險。

3、地方考核機(jī)制不規(guī)范，忽視長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。我國政府是依據(jù)行政隸屬關(guān)系逐級建立起來的，實行“五級管理”，即“中央－?。丶壥校h、區(qū)－鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。由于各級政府之間缺乏統(tǒng)一有效的事權(quán)與財權(quán)的劃分，上級政府對下級政府的考核過多地集中于各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視了諸如城市建設(shè)、社會保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本民生指標(biāo)，不得不使下級政府將更多的精力放在謀求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府大量舉債，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金主要依靠稅收收入和預(yù)算外資金。而在預(yù)算外資金受到越來越多控制的情況下，上級政府只能依靠集中下級政府財力來保障資金的供應(yīng)。尤其在現(xiàn)行的“市管縣”體制下，地級市通過集中所屬縣的財力來進(jìn)行城市建設(shè)，將有限的財政資源由農(nóng)村向城市集中，在一定程度上加重了縣鄉(xiāng)財政困難。