村規(guī)民約建設(shè)法律芻議

馬三喜

摘要:村規(guī)民約是村民自治的重要民主管理制度,是介于法律規(guī)范與其他行為規(guī)范之間的“準(zhǔn)法規(guī)范”,屬于民間法的范疇,具有彌補(bǔ)國家法不足和提高村民法律意識(shí)等功能。村規(guī)民約的制定要遵循合法性原則、民主原則和實(shí)效性原則,其權(quán)力專屬于全體村民、內(nèi)容和程序要符合法律的規(guī)定。村規(guī)民約實(shí)施要不斷完善,發(fā)生糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)允許有關(guān)當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟,同時(shí)慎用“罰款”并建立監(jiān)督保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞:村規(guī)民約;村民自治;法律規(guī)制

中圖分類號(hào):D922.182文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)32-0190-03

一、村規(guī)民約的法律界定

(一)法律依據(jù)

村規(guī)民約是依照法律法規(guī),適應(yīng)村民自治要求,由同一村的村民在生產(chǎn)、生活中,根據(jù)習(xí)俗和現(xiàn)實(shí)共同約定的自我約束的一種規(guī)范。村規(guī)民約最早可追溯到公元11世紀(jì)中葉由著名學(xué)者呂大鈞在其家鄉(xiāng)制定的《鄉(xiāng)約》,當(dāng)時(shí)對(duì)“廣教化、厚民風(fēng)”、創(chuàng)造和諧有序的鄉(xiāng)村生活秩序,起到了一定積極作用。我國不同歷史時(shí)期的村規(guī)民約,是存在于中國鄉(xiāng)土社會(huì)的一種介于正式制度與非正式制度之間的具有一定權(quán)威性的民間行為規(guī)范,為維護(hù)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村秩序發(fā)揮了不可估量的教化作用。[1]現(xiàn)代社會(huì),作為村民自治的制度化、規(guī)范化形式,村規(guī)民約因自身特殊的價(jià)值,其地位已經(jīng)得到國家法律的確認(rèn)。我國憲法第24條規(guī)定:“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律教育和法制教育,通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)?！边@里所謂的守則和公約,在農(nóng)村中即表現(xiàn)為村民自治章程和村規(guī)民約?，F(xiàn)行村民委員會(huì)組織法第20條規(guī)定:“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”《村民委員會(huì)組織法》的頒布,為村規(guī)民約的建設(shè)提供了明確的法律依據(jù)。

(二)法律性質(zhì)

作為依據(jù)村民的共同意愿確立的具有強(qiáng)制性的行為規(guī)范,村規(guī)民約獨(dú)立于國家制定法之外,既不同于法律規(guī)范,也不同于道德規(guī)范、習(xí)慣性規(guī)范、宗法規(guī)范等其他行為規(guī)范,是介于法律規(guī)范與其他行為規(guī)范之間的“準(zhǔn)法規(guī)范”,屬于民間法的范疇。

1.村規(guī)民約是“準(zhǔn)法規(guī)范”

所謂“準(zhǔn)法規(guī)范”,是指在某些重要方面具有類似法的特征,起到類似法的作用的行為規(guī)范。村規(guī)民約和法律規(guī)范相比,二者的制定主體不同、反映的意志、強(qiáng)制力、適用范圍以及表現(xiàn)形式方面完全不同,但通過對(duì)“準(zhǔn)法規(guī)范”的分析,不難發(fā)現(xiàn),村規(guī)民約是法律規(guī)范的重要淵源之一,具有“準(zhǔn)法規(guī)范”的雙重性、中間性和過渡性的特征。

2.村規(guī)民約屬于民間法

“民間法是獨(dú)立于國家法之外的,是人們?cè)谏鐣?huì)中根據(jù)事實(shí)和經(jīng)驗(yàn),依據(jù)某種社會(huì)權(quán)威和組織確立的具有一定社會(huì)強(qiáng)制性的人們共信共行的行為規(guī)范”[2]。村規(guī)民約作為“準(zhǔn)法規(guī)范”,是獨(dú)立于國家制定法律體系之外的,其“內(nèi)容中往往充滿了創(chuàng)造性或民間社會(huì)的生命力,既有對(duì)現(xiàn)有資源與利益的分配原則,也包含著大量習(xí)慣和風(fēng)俗的確認(rèn)”[3],在基層農(nóng)村實(shí)際上起著法律規(guī)范的作用。村規(guī)民約是現(xiàn)代社會(huì)中應(yīng)用最為廣泛、數(shù)量最龐大、作用也是最重要的民間規(guī)則。因此不管是在現(xiàn)實(shí)研究意義上還是現(xiàn)實(shí)狀況上來看,村規(guī)民約都成為重要的民間法。

(三)法律功能

1.彌補(bǔ)國家立法的不足

“依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”作為治國的基本方略已被載入我國憲法。依法治國意味著國家立法的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋國家事務(wù)的方方面面,同時(shí)我們的各項(xiàng)工作、各行各業(yè)都應(yīng)該實(shí)行依法治理,但國家法律的調(diào)整也存在不足,特別是由于地區(qū)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的不平衡,導(dǎo)致其不可能對(duì)社會(huì)生活的各個(gè)方面事無巨細(xì)地概括無余,包羅萬象。盡管改革開放以來我國法制建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步,可對(duì)農(nóng)村社會(huì)的立法明顯不足,還有很多領(lǐng)域與方面存在立法的盲區(qū)?！胺ㄖ沃刃蛟卩l(xiāng)村的建立是依法治國的必然要求,但鄉(xiāng)村社區(qū)的風(fēng)俗、情理等民間法的普遍存在是轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的客觀現(xiàn)實(shí)”[4],村規(guī)民約等“準(zhǔn)法規(guī)范”的存在,可以豐富和彌補(bǔ)國家制定法控制機(jī)制的不足,必將成為國家立法的自然延伸和有效的補(bǔ)救手段。

2.促進(jìn)村民法律意識(shí)的提高

提高農(nóng)民法律意識(shí)是新農(nóng)村法制建設(shè)的著眼點(diǎn)之一。由于歷史傳統(tǒng)和社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約,目前,我國農(nóng)民的法律知識(shí)匱乏、權(quán)利意識(shí)淡薄,加之法制在廣大農(nóng)村更注重于政治統(tǒng)治功能,法律工具主義色彩比較濃重,決定了農(nóng)民在遇到問題時(shí)更傾向于用非法律方式去解決問題,法律在農(nóng)村的權(quán)威大打折扣。通過村民自治,參考國家法律的有關(guān)規(guī)定制定村規(guī)民約,以村民熟悉的語言重新表述其內(nèi)容,可以極大地激發(fā)村民“參政議政”的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,同時(shí),村規(guī)民約也能得到村民積極的認(rèn)同,并得以順利執(zhí)行。這樣既為村民提供了一個(gè)認(rèn)識(shí)學(xué)習(xí)國家法的途徑,也能培養(yǎng)村民按規(guī)范辦事的習(xí)慣,進(jìn)而樹立法制觀念,提高其依法辦事的自覺性。

二、村規(guī)民約制定的法律規(guī)制

(一)村規(guī)民約制定的原則

1.合法性原則

《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定,村規(guī)民約不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。因此,村民在制定村規(guī)民約過程中,要先法后約,依法立約。

2.民主原則

村民是制定村規(guī)民約的主體,也是實(shí)踐村規(guī)民約的主體。為了保證制定出來的村規(guī)民約得到村民的真正擁護(hù),要堅(jiān)持走群眾路線,提高村民對(duì)制定村規(guī)民約重要性的認(rèn)識(shí),讓群眾廣泛參與,經(jīng)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議討論通過。

3.實(shí)效性原則

制定村規(guī)民約,要從本村實(shí)際出發(fā),充分考慮地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、村民文化水平、風(fēng)俗習(xí)慣等,以務(wù)實(shí)為主,尊重村民的意見和合理要求,做到合理可行,同時(shí)要有較強(qiáng)的操作性便于執(zhí)行。

(二)村規(guī)民約制定的主體

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第20條和第21條的規(guī)定,村規(guī)民約由全體村民通過村民會(huì)議的形式來制定,對(duì)于人數(shù)較多或者居住分散的村,可先由村民會(huì)議向村民代表會(huì)議授權(quán),然后由村民代表會(huì)議代表全體村民完成村規(guī)民約的制定?？梢?村規(guī)民約制定權(quán)專屬于全體村民,負(fù)責(zé)制定機(jī)構(gòu)只能是可以代表全體村民的自治組織,一般情況下,這項(xiàng)職能由村民會(huì)議承擔(dān),除此之外,村民會(huì)議也可以通過授權(quán)把該項(xiàng)任務(wù)交給民選產(chǎn)生的村民代表會(huì)議。但是,在現(xiàn)實(shí)生活中,村規(guī)民約制定作為一項(xiàng)自治事務(wù),其自治性經(jīng)常受到基層黨組織的侵?jǐn)_。從最初的提議制定,到征集意見、討論修改,直至最后的表決通過,在整個(gè)過程一直是由村兩委主導(dǎo)的,而作為村規(guī)民約的真正主體被排除在外,法律明確賦予村民的民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中完全沒有得到落實(shí)[5]。在村規(guī)民約的制定過程中,還存在另外一種違法的情況,即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超越職權(quán),直接為村莊制定村規(guī)民約。鑒于此,要明確村規(guī)民約制定和實(shí)施中各主體的地位,完善村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu),即村民會(huì)議是村規(guī)民約的唯一制定主體,村民委員會(huì)是村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu),村民代表會(huì)議是村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(三)村規(guī)民約制定的內(nèi)容

村規(guī)民約的內(nèi)容是設(shè)定村民的權(quán)利和義務(wù),分兩個(gè)方面:一方面是規(guī)定村民的行為,應(yīng)該怎么做,另一方面,則是規(guī)定村民違反和破壞規(guī)章制度的處罰條款,主要有進(jìn)行教育、給予批評(píng)、作出書面檢查等內(nèi)容。由于村與村之間的情況差別較大,因此,對(duì)村規(guī)民約的具體內(nèi)容不要求千篇一律,具體制定中要注意以下幾點(diǎn):(1)應(yīng)體現(xiàn)本村特色?？紤]到村規(guī)民約只調(diào)整特定的社區(qū)范圍即村內(nèi)的社會(huì)關(guān)系,只對(duì)本轄區(qū)的村民有效,因此,制定村規(guī)民約,應(yīng)該緊密結(jié)合本村的實(shí)際情況,充分考慮本地的風(fēng)土人情、人員素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件、交通、地理、資源等自然條件,做到有的放矢,才有針對(duì)性和適應(yīng)性,才易于被村民接受[6]。(2)涵蓋村規(guī)民約的主要內(nèi)容。筆者認(rèn)為,村規(guī)民約一般應(yīng)包括維護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)、經(jīng)營秩序、維護(hù)生活秩序和社會(huì)治安、落實(shí)黨的政策、履行國家法律、注重精神文明建設(shè)等方面。同時(shí),在合法的前提下要正確處理個(gè)人利益和他人利益的關(guān)系、本村利益和他村利益、國家利益的關(guān)系,使村規(guī)民約真正起到溝通內(nèi)化國家法的作用。(3)貫徹教育為主的原則。村規(guī)民約的內(nèi)容要體現(xiàn)群眾自治的原則,特別是要突出群眾自我教育、自我管理的原則。要以教育疏導(dǎo)為主,鼓勵(lì)表揚(yáng)為主,激發(fā)人民群眾的自覺性。防止單純依靠懲罰,以免造成群眾的對(duì)立情緒。在規(guī)范村民行為的同時(shí),加強(qiáng)思想政治工作,盡力勸導(dǎo)行為不端的人走上正道。

(四)村規(guī)民約制定的程序

首先,村規(guī)民約草案的擬定,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主,廣泛征求村民的意見;其次,應(yīng)當(dāng)將草案提交村民會(huì)議審議通過,不能由村干部少數(shù)人暗箱操作。召開村民會(huì)議,應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上村民的過半數(shù)參加,或者有本村2/3以上的戶的代表參加,所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。必要時(shí)候,可以邀請(qǐng)駐在本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席村民會(huì)議,鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法員對(duì)制定村規(guī)民約進(jìn)行具體指導(dǎo),并對(duì)村規(guī)民約的合法性把關(guān);再次,要嚴(yán)格和落實(shí)“備案制”。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)村規(guī)民約的備案審查力度,既要進(jìn)行形式審查,也要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,對(duì)于違法法定程序產(chǎn)生的村規(guī)民約要宣布無效,對(duì)于不合法的內(nèi)容應(yīng)及時(shí)返回重新討論、糾正、完善。

三、村規(guī)民約實(shí)施中的法律問題

(一)村規(guī)民約要不斷完善

為保障村規(guī)民約的有效性和實(shí)用性,要與時(shí)俱進(jìn),根據(jù)不斷發(fā)展變化的情況,結(jié)合國家法律、法規(guī)、政策以及本村實(shí)際狀況,從“以民為本”的原則出發(fā),經(jīng)過群眾充分醞釀?dòng)懻?及時(shí)進(jìn)行村規(guī)民約的立、改、廢等清理工作,保證村規(guī)民約發(fā)揮出應(yīng)有的效果。

(二)應(yīng)當(dāng)保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利

村規(guī)民約盡管不是法律規(guī)范,但它是受到國家法保護(hù)的行為規(guī)范。因此,在執(zhí)行村規(guī)民約的過程中發(fā)生糾紛時(shí),可以按照我國《民法通則》中關(guān)于“違反合同的民事責(zé)任”的有關(guān)規(guī)定,允許有關(guān)當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟。無論對(duì)方是村民還是村民委員會(huì),都不影響其訴訟標(biāo)的的民事法律關(guān)系性質(zhì),這種民事訴訟同普通民事訴訟的區(qū)別只在于是以國家法還是以村規(guī)民約作為解決糾紛的準(zhǔn)繩和依據(jù)[7]。另外,即使不是該村民委員會(huì)組織的公民、法人或其他社會(huì)組織,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的精神,只要是在該村村規(guī)民約規(guī)定的事項(xiàng)內(nèi)與該村及其村民發(fā)生民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的都應(yīng)遵守有關(guān)村規(guī)民約[8]。

(三)慎用“罰款”

從性質(zhì)上看,罰款是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為人強(qiáng)制收取一定數(shù)量金錢,剝奪一定財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制裁方法,是一種行政處罰。我國《立法法》和《行政處罰法》只能由法律設(shè)定。如果村規(guī)民約里涉及關(guān)于“罰款”的規(guī)定是沒有合法性的,其一,村規(guī)民約作為自治規(guī)范本身不能設(shè)立“罰款”;其二,村委會(huì)只是基層群眾性自治組織,不是政府,也不是政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu),沒有行政執(zhí)行法,而處罰是國家賦予政府行政機(jī)關(guān)的權(quán)利,因此,村委會(huì)沒有處罰權(quán)。同時(shí),由村民委員會(huì)執(zhí)行罰款也可能出現(xiàn)不利于構(gòu)建和諧社會(huì)的因素,如拒罰、“認(rèn)”罰后訴諸法律等。筆者認(rèn)為,應(yīng)建立村規(guī)民約的適當(dāng)制裁方式,以保證村規(guī)民約的嚴(yán)肅性。如果有人違反了規(guī)約,就應(yīng)當(dāng)根據(jù)其違約的輕重、損失的大小、態(tài)度的好壞等具體情況,給予適當(dāng)處罰。

(四)建立監(jiān)督保障機(jī)制

首先,應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村黨組織對(duì)村規(guī)民約執(zhí)行的必要指導(dǎo)和監(jiān)督。通過黨支部成員和黨員的帶頭遵守先進(jìn)模范作用,克服中出現(xiàn)的不公正、不公平現(xiàn)象,保證村規(guī)民約良好的執(zhí)行環(huán)境,確保村規(guī)民約發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次,要發(fā)揮村民的監(jiān)督作用。農(nóng)村村民是村規(guī)民約的制定者,他們?cè)趫?zhí)行村規(guī)民約時(shí)最能發(fā)現(xiàn)其存在的違法問題,能及時(shí)向村委會(huì)或有關(guān)部門反映,便于及時(shí)對(duì)其作出糾正。再次,人民法院可以通過司法審查進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第20條規(guī)定,村規(guī)民約是否合法的問題應(yīng)在法院審查的范圍之內(nèi)。在目前的法律框架內(nèi),人民法院審理民事案件的過程中,如村規(guī)民約與法律、法規(guī)相抵觸,人民法院可以對(duì)違法的村規(guī)民約不予適用并作出否定性判決。

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責(zé)任編輯 馮勝利