產(chǎn)權(quán)視角下城市社區(qū)居委會發(fā)展路徑研究

劉明明 李 娟

摘要:我國城市格局逐漸由以單位為基本元素的體制向以社區(qū)為基本元素的體制變革,居委會是社區(qū)各項事務(wù)的管理與服務(wù)組織者,產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清使居委會成為政府、民眾乃至市場競相逐利的“公共領(lǐng)域”,是導致社區(qū)工作效率低下的根本原因。為了明晰居委會的產(chǎn)權(quán)界定,實現(xiàn)社區(qū)資源的優(yōu)化配置,市場化道路或者行政化道路應(yīng)當是兩條理想的改革路徑。

關(guān)鍵詞:社區(qū)居委會;產(chǎn)權(quán);公共領(lǐng)域

中圖分類號:FC931,2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0085-03

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,城市格局逐漸由以單位為基本元素的體制向以社區(qū)為基本元素的體制變革。城市化進程的加快,也使得“農(nóng)民進社區(qū),工業(yè)進園區(qū)”的模式在各地農(nóng)村廣泛推行。社區(qū)作為社會發(fā)展的基層要素正發(fā)揮著越來越大的作用。居委會是社區(qū)各項事務(wù)的管理與服務(wù)組織者,其工作成效直接關(guān)系到一個社區(qū)的長遠發(fā)展。因此,如何科學確立社區(qū)居委會的角色定位,協(xié)調(diào)好各方權(quán)益關(guān)系,對優(yōu)化社區(qū)管理、推動社會和諧發(fā)展,有著重要的現(xiàn)實意義。

一、相關(guān)概念的界定

1887年,德國社會學家F.藤尼斯首次提出,社區(qū)是人們生活的共同體和親密的伙伴關(guān)系,其外部表現(xiàn)為城市街道和行政建制鎮(zhèn)的分區(qū)。隨著社區(qū)發(fā)展日益成熟,社區(qū)一詞的涵義也不斷演變。如今其更應(yīng)表述為:由具有共同習俗和價值觀念的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、互相幫助的人性化團體,直接體現(xiàn)為人際之間的密切關(guān)系和持久共同生活。

社區(qū)居委會是為實現(xiàn)社區(qū)居民的自治而建立的一種民間性質(zhì)的管理組織,是社區(qū)的行政管理機構(gòu)。

二、對揚州市廣陵區(qū)社區(qū)居委會的調(diào)研

2007年,筆者對揚州市廣陵區(qū)的若干社區(qū)進行了一次實地調(diào)研。此次調(diào)查將廣陵區(qū)的47個社區(qū)分為老城型、小區(qū)型、城郊型、集鎮(zhèn)型四類,從中抽取瓊花觀、茱萸灣等12個樣本社區(qū),再從這些社區(qū)中采用簡單隨機抽樣方法,抽取600戶居民作為調(diào)查對象。調(diào)查共發(fā)放問卷600份,回收問卷600份,有效問卷593份,回收率100%,有效率98.8%。此外,通過與社區(qū)居民、社區(qū)居委會、街道辦事處、政府職能部門進行座談和深入訪談,從不同利益主體全面了解了廣陵區(qū)社區(qū)居委會工作的相關(guān)情況。

調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前困擾社區(qū)居委會發(fā)展的核心問題集中在以下三方面:

(一)居委會定位不明確,名義上的組織關(guān)系及社會地位與實際工作需要不符

社區(qū)居委會原本是為實現(xiàn)社區(qū)居民的自治而建立一種民間性質(zhì)的管理組織。但在我國,市區(qū)規(guī)劃建設(shè)和農(nóng)村城市化進程都由政府一手推動,社區(qū)居委會要開展社區(qū)工作也必然要與政府發(fā)生各種各樣的關(guān)系。居委會是非營利性的民間服務(wù)組織,這種性質(zhì)決定其不隸屬于政府行政編制,居委會主任原則上也應(yīng)由民眾選舉產(chǎn)生。但在現(xiàn)實運行中,居委會的工作人員工資及工作經(jīng)費均由政府提供,工作業(yè)績的考核也要與各政府職能部門的評價掛鉤,居委會主任也是由街道級政府指派;正是因為依賴了政府的行政和財務(wù)支持,使得居委會不時要為政府代言,為政府辦事,并未能真正實踐代表社區(qū)居民進行自治管理的工作原則。更重要的是,政府向社區(qū)提供的工作經(jīng)費往往是不足的,使得居委會不得不自籌資金,向社區(qū)單位“化緣”。這無疑在其自治屬性上增添了一抹濃重的市場化色彩。這樣的運行機制導致社區(qū)居民對居委會的角色定位和社會職能產(chǎn)生誤解。調(diào)查顯示,有45.70%的居民認為社區(qū)有招商引資的責任,認為沒有招商引資責任的只占29.68%,而剩余24.62%的居民則對此“不太清楚”;當問及“認為社區(qū)干部是否是國家干部”時,居然有32.72%的居民回答“是”,還有20.74%的居民干脆表示“不知道”。

(二)居委會權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)不合理,資源供給不足

在國家開展轉(zhuǎn)變政府職能、推行政社分開的新型管理機制的進程中,社區(qū)自治與政府的過度管制日漸凸顯為一對尖銳矛盾。在矛盾雙方的博弈中,政府明顯占據(jù)上風,其所倡導的“小政府,大社會”的理念在現(xiàn)實中僅僅表現(xiàn)為政府單方面將工作重心下移,各職能部門紛紛向居委會下派繁雜的任務(wù),卻沒有提供相應(yīng)的充足資源保障。社區(qū)居委會在“無錢無權(quán)”的情況下,陷入了“巧婦難為無米之炊”的窘境,有時為完成一項社區(qū)任務(wù)不得已由個人買單。這極大地削弱了居委會的工作熱情,導致社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和管理效率的下降,居民困難得不到良好的解決。

(三)居委會激勵不足,人力資源嚴重匱乏

在廣陵區(qū),社區(qū)居委會主任月薪只有1 000元,扣除養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險后僅剩850元,普通工作人員扣除保險后收入僅為650元。這些微薄的收入僅能滿足居委會人員的基本生活需要。而他們每天要做的工作卻是不斷履行上級下派的任務(wù),不停處理轄區(qū)居民反映的大小問題,時刻保持對困難群體的關(guān)心和幫助,幾乎很少有個人的閑暇時間。在這樣的崗位激勵下,個人成本與收益極不對等,居委會很難吸引并留住高素質(zhì)的年輕人才。

此外,社區(qū)居委會的人力資源不論數(shù)量還是質(zhì)量都嚴重匱乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn),社區(qū)通常僅配備7-9名工作人員,且以中老年女性為主。之所以出現(xiàn)這樣的年齡和性別結(jié)構(gòu),一方面是由于女性特點更契合社區(qū)工作繁雜瑣碎的性質(zhì),同時她們在多年的工作中贏得了一定的群眾威望和聲譽,在主觀上也有維系榮譽的強烈愿望。更重要的是由于受年齡、學歷、性別、技能等人力資本因素的制約,他們在市場中難以謀求到更好的職業(yè),留守社區(qū)也是無奈之舉。

三、社區(qū)居委會發(fā)展遭遇瓶頸的原因分析

“一切人類社會的一切制度,都可以被放置在產(chǎn)權(quán)(或‘權(quán)利)分析的框架里加以分析”。導致居委會在日常工作中遇到困難的原因有很多,筆者主要從產(chǎn)權(quán)的視角進行分析,認為其根本在于社區(qū)居委會資源的產(chǎn)權(quán)界定不明。

就社區(qū)服務(wù)與管理而言,政府與居民作為博弈的雙方,之間存在著信息不完全和不對稱。政府不可能比民眾自身更了解社區(qū)的狀況,其所能掌握到的社區(qū)信息是有限的。如果政府想要直接在社區(qū)中開展具體工作,那么各職能部門需要對社區(qū)情況進行實地了解,或者通過彼此間信息的多次交換實現(xiàn)資源共享。經(jīng)過如此龐雜的調(diào)查和信息的反復傳遞,信息很可能會失真,也使居民的心聲很難準確、及時的反饋到政府,而且這一過程將導致社區(qū)資源的嚴重浪費和管理成本的激增。

居委會的成立則較好地化解了政府與居民之間的信息不對稱問題。由于居委會的部分工作人員就來自本社區(qū),對社區(qū)環(huán)境較為熟悉,而且長期的基層工作,使他們與民眾建立起了良好的互信關(guān)系。所以,居委會逐漸積累起關(guān)于本社區(qū)方方面面的豐富的信息資源,成為銜接政府與居民的橋梁紐帶。由此來看,如果政府將其社區(qū)工作重心下移,即讓居委會承擔起政府職能部門的部分職責,就能有效利用居委會所掌握的信息優(yōu)勢,規(guī)避其直接插手社區(qū)事務(wù)所產(chǎn)生的昂貴的搜尋成本和交易費用,帶來規(guī)模經(jīng)濟效益。

政府有足夠的激勵去利用社區(qū)居委會的資源,而且這種利用會使居委會的境況每況愈下。

首先,根據(jù)巴澤爾的觀點:“人們對資產(chǎn)的權(quán)利(包括他們自己和他人的)不是永久不變的,他們是他們自己直接努力加以保護、他人企圖奪取和政府予以保護程度的函數(shù)”,由于現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度并沒有在各利益主體權(quán)利分離的情況下,對權(quán)利所有者行為加以適當?shù)南拗?產(chǎn)權(quán)沒有法律制度的充分保護,所以,居委會并未能真正享有社區(qū)資源的產(chǎn)權(quán),自然也無法憑借該產(chǎn)權(quán)充分占有交易價值。

其次,巴澤爾指出,當產(chǎn)權(quán)界定不完全的時候,權(quán)利“不完全的分離使得一些屬性成為公共財產(chǎn),進入公共領(lǐng)域”,而“攫取財富的機會等價于在公共領(lǐng)域中尋找財產(chǎn);在每莊交換中,有一些財富溢出,進入公共領(lǐng)域,個人就花費資源去攫取它。由于人們總是期望從交易中獲得好處,所以他們也總是會為攫取財富花費資源?！闭且驗橹贫葘游瘯a(chǎn)權(quán)界定不明,使居委會自身擁有的資源的部分屬性進入了公共領(lǐng)域,從而吸引了各方利益主體試圖進入這一公共領(lǐng)域為自己牟利。政府把越來越多的任務(wù)推給社區(qū),民眾越來越習慣有困難找社區(qū),就連企業(yè)也越來越希望借助居委會掌握的居民信息來挖掘商機。而最糟糕的是,社區(qū)信息的使用和服務(wù)的提供幾乎成為了無償?shù)娜蝿?wù)和必須的命令,政府、市場、居民等各利益主體紛紛從社區(qū)那里攫取到了收益卻把應(yīng)該支付的成本強制性的轉(zhuǎn)移給了居委會。

再次,社區(qū)居委會是非營利性組織,無法通過市場獲得穩(wěn)定的收益。所以,政府是其物質(zhì)支持的主要供給者,而物質(zhì)支持是要以制度為保證的,當政府試圖強化居委會應(yīng)承擔社區(qū)工作成本的義務(wù)時,卻在不斷削弱其對社區(qū)資源的控制權(quán)利。在這種制度下,居委會的產(chǎn)權(quán)被不斷弱化,社區(qū)實質(zhì)上已經(jīng)失去了維系其正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟基礎(chǔ),隨之而來便是我們見到的硬件老化,設(shè)施落伍,人員激勵嚴重匱乏等問題。

四、明晰居委會產(chǎn)權(quán)界定的制度安排和路徑選擇

產(chǎn)權(quán)界定著重于通過權(quán)利的分離而使參與方的行動受到更加合理的限制。具體到對社區(qū)產(chǎn)權(quán)的界定,關(guān)鍵是要明確政府各部門對社區(qū)可利用資源的控制干預權(quán)利的界定,以及明確對社區(qū)居委會承擔成本與獲取收益權(quán)利的界定。

在居委會問題上,政府處于強勢地位,應(yīng)當成為改革的重心。雖然政府和社區(qū)分處兩個體系,沒有名義上的隸屬關(guān)系,但政府卻通過向居委會下派任務(wù)降低了自身治理社區(qū)的成本并獲得了收益,所以政府就應(yīng)該被視為與居委會相關(guān)聯(lián)的利益主體之一。改變利益主體行為必須通過改變基本的產(chǎn)權(quán)歸屬來實現(xiàn)。在不變革基本產(chǎn)權(quán)制度的前提下,單純上層管理機制的變化在利益驅(qū)使面前將顯得蒼白無力,所謂“權(quán)跟責走,費隨事轉(zhuǎn)”的要求也失去了意義。

雖然現(xiàn)行制度不允許政府攫取社區(qū)居委會的“財富”,但產(chǎn)權(quán)的不完全分離、寬松的政策環(huán)境以及監(jiān)督機制的不健全,并沒有對此形成足夠的限制。政府有動機繼續(xù)這種失靈行為,從而繼續(xù)給居委會帶來負的外部性。

改變這種產(chǎn)權(quán)界定狀態(tài)的制度安排主要有兩個:

第一種選擇是走市場化道路。社區(qū)居委會與政府應(yīng)盡可能的分離,向市場化和民間化方向轉(zhuǎn)變。除轄區(qū)民眾之外,一切政府部門和市場組織對居委會資源的利用都必須通過合同的方式實現(xiàn)。這多少具備了一些市場中介組織的性質(zhì)。居委會的資源原本就是通過長期的工作和付出成本而獲得的,讓居委會重新掌握自有資源的收益索取權(quán)才能更具效率。正如巴澤爾的觀點:“交易者影響交易某一方面的結(jié)果的能力增強,該交易者應(yīng)當承擔相關(guān)變化性的更多責任,也就是說,他或她將趨向于承擔其所能影響的屬性的收入的更大份額,從而成為這部分收入的更大的剩余索取者?！迸c此同時,居委會通過向市場提供一些有關(guān)社區(qū)信息的有償服務(wù)來獲取一定的收益,自動形成控制外部組織進入的“準入機制”;自身有了收益,工作成本的支付和硬件的更新就得到了穩(wěn)定的來源,使居委會將更多的時間和精力用于提高工作效率。

當然,這種模式還需要許多輔助制度加以配合,首先,政府依然保留對居委會的財務(wù)審核權(quán),以加強資金的使用監(jiān)管;其次,強化社區(qū)居民對居委會工作人員的選舉、監(jiān)督和罷免權(quán)利,讓真正得到民眾信任的人選從事社區(qū)的管理工作,形成足夠強大的約束力量對其工作進行監(jiān)督,并且隨時可以啟動罷免程序;再次,建立合理的工資制度,依據(jù)工作性質(zhì)調(diào)整工資水平,逐步形成良好的激勵機制,以便從市場中汲取更加優(yōu)秀的人才。

第二種選擇是走行政化的道路。如果民間組織的性質(zhì)無法有效界定產(chǎn)權(quán),以使居委會更具效率,那么不妨將居委會完全歸于政府。“隨著監(jiān)督公共部門屬性的成本或收益增加,可以預期,它們的利用會受到更多的限制,……政府的最大化力量與私人部門的相同。”居委會納入政府編制,其擁有的信息等資源就完全的界定給了政府。原先政府向社區(qū)轉(zhuǎn)嫁的成本也就被完全內(nèi)部化,其工作付出將影響資源收益的大小,因而政府就應(yīng)該擁有資源的使用權(quán)和價值索取權(quán)。通過這種界定,政府依靠組織的方式調(diào)配資源的利用,依然可以實現(xiàn)利益最大化。

同樣,行政化道路模式也需要輔助制度予以支持。首先,政府要明晰社區(qū)與上級主管部門的隸屬關(guān)系,強化領(lǐng)導部門對居委會的管理責任,防止資源的濫用。其次,社區(qū)行政化擴大了政府組織的規(guī)模,為降低組織成本,實現(xiàn)管理結(jié)構(gòu)扁平化,街道這一層級完全可以取消。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),區(qū)級政府經(jīng)常跳過街道辦,對社區(qū)居委會直接下達任務(wù)并實施管理,而街道辦的很多具體工作也逐步的向社區(qū)轉(zhuǎn)移,隨著功能弱化,作用減小,街道辦已經(jīng)失去了必須存在的理由。再次,政府應(yīng)加強對社區(qū)民眾的非物質(zhì)激勵?！吧鐣匚缓蜕鐣姓J是個人的非集體物品。社會制裁和社會獎勵是‘選擇性激勵;即它們屬于可以動員一個潛在集團的激勵。”雖然居委會列入政府編制,不再具有自治組織的性質(zhì),但工作中仍然需要民眾的參與和配合。政府給予的聲譽、褒獎和承認,對激發(fā)民眾積極參與社區(qū)工作的熱情無疑起著巨大作用。

總之,市場化和行政化都是居委會產(chǎn)權(quán)界定的方式,都能達到給定條件下的帕累托最優(yōu),兩者之間并不存在絕對的孰優(yōu)孰劣。但只有遵循“對資產(chǎn)平均收入影響傾向更大的一方,得到剩余的份額也應(yīng)更大”的總原則,居委會產(chǎn)權(quán)的界定才能更加充分、明晰。

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責任編輯 柯 黎