試論法院執(zhí)行款管理模式

單 輝

摘要:法院內(nèi)部產(chǎn)生的許多違法違紀(jì)現(xiàn)象有半數(shù)以上與執(zhí)行款的管理不到位有關(guān),為保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利,落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,分析執(zhí)行款管理存在的問題,并結(jié)合目前財(cái)政管理的政策,摸索執(zhí)行款管理的新思路及模式。

關(guān)鍵詞:執(zhí)行款;預(yù)算管理;信息化管理;法院;管理模式

中圖分類號:DF82文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0178-02

最高人民法院通報(bào)了全國清理執(zhí)行款積案活動取得的重大成果。截至2009年6月1日,全國累計(jì)執(zhí)結(jié)有財(cái)產(chǎn)案件332 652件,累計(jì)執(zhí)結(jié)標(biāo)的額約3 365億元。人民法院執(zhí)行款是債權(quán)人依照生效法律文書申請人民法院對被執(zhí)行人依法采取一定執(zhí)行措施取得的款項(xiàng),它的所有權(quán)應(yīng)完全屬于債權(quán)人。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不可避免產(chǎn)生諸多的經(jīng)濟(jì)糾紛,依靠法院執(zhí)行解決是債權(quán)人維護(hù)自身權(quán)益的有效途徑,執(zhí)行款的管理在執(zhí)行案件中顯得尤為重要,其管理是否完善,不僅影響當(dāng)事人行使合法權(quán)益,而且影響法院部門在廣大群眾中的形象。據(jù)統(tǒng)計(jì),法院系統(tǒng)因執(zhí)行款管理漏洞帶來的違紀(jì)違法案件占整個(gè)系統(tǒng)違紀(jì)違法案件數(shù)量一半以上。在2009年審計(jì)檢查中我們發(fā)現(xiàn),縣級基層法院在執(zhí)行款的管理上存在許多亟待解決的問題。

一、法院執(zhí)行款在管理過程中主要存在的問題

(一)管理模式落后,不適應(yīng)現(xiàn)階段財(cái)政職能改革。最高人民法院在2006年做出《關(guān)于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定》,規(guī)定指出各級人民法院將開設(shè)執(zhí)行款專用賬戶,由法院財(cái)務(wù)部門對執(zhí)行款進(jìn)行專項(xiàng)管理、?？顚８?。規(guī)定的實(shí)施極大地推動了執(zhí)行款的管理水平,但隨著我國財(cái)政體制的不斷改革與完善,特別是國庫集中收付制度的廣泛實(shí)施,其存在的弊端也顯露出來:第一,專用賬戶設(shè)置不合法。根據(jù)國庫集中收付制度規(guī)定,行政單位只得在銀行保留國庫單一賬戶,其他賬戶必須清理撤銷,在源頭上就否定了此種做法。第二,統(tǒng)一專戶管理的票據(jù)使用不合理。眾多的基層法院沒有統(tǒng)一的做法,有的單位無論收支均使用自制的票據(jù),違背了會計(jì)核算中的清晰性原則,如當(dāng)事人為法人單位,其接受的票據(jù)在處理賬務(wù)的過程中無法清晰反映經(jīng)濟(jì)活動的實(shí)質(zhì)。部分單位收款時(shí)使用往來結(jié)算票據(jù)也是不合法的,根據(jù)規(guī)定,往來結(jié)算票據(jù)適用行政事業(yè)單位之間的資金往來,單位內(nèi)部、上下級之間的往來結(jié)算,執(zhí)行款顯然不符合往來結(jié)算票據(jù)的使用范圍。

(二)缺失監(jiān)管,導(dǎo)致財(cái)政性資金流失。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì),華東地區(qū)中等經(jīng)濟(jì)條件的9個(gè)縣區(qū),滯留執(zhí)行款達(dá)1億元,款項(xiàng)滯留在法院,說明債權(quán)人沒有及時(shí)得到合法的經(jīng)濟(jì)利益,使當(dāng)事人的權(quán)益得不到保障,其主要原因是法院內(nèi)部自行管理,缺少外部監(jiān)督機(jī)制。一方面是由于申請人因有求于執(zhí)行法官,即使明知對方當(dāng)事人已履行或部分履行,也不便向執(zhí)行人員催要。另一方面,是有些案件執(zhí)行難度較高,往往需要多次執(zhí)行,經(jīng)過幾年的時(shí)間才能執(zhí)結(jié),而申請人經(jīng)多次催要未果后逐漸失去信心,特別是小標(biāo)的案件,申請人淡忘后就不再催要,以上原因?qū)е麓罅繄?zhí)行款滯留在法院,案件所產(chǎn)生的利息本應(yīng)歸屬地方財(cái)政,但由于資金的體外循環(huán),導(dǎo)致這部分資金特別容易流失。

二、積極探索案件執(zhí)行款管理的新模式

隨著財(cái)政部門預(yù)算管理水平不斷提高,國庫集中支付改革全面鋪開,舊的執(zhí)行款管理方式存在的矛盾日益顯露,我們應(yīng)把優(yōu)化法院執(zhí)行款的管理作為案件當(dāng)事人的最大實(shí)惠落到實(shí)處。本文結(jié)合現(xiàn)狀,提出以下模式。

(一)加快法制建設(shè),建立和完善執(zhí)行款管理法規(guī)體系。針對目前執(zhí)行款管理措施不健全的情況,迫切需要加強(qiáng)相關(guān)法律建設(shè),規(guī)范執(zhí)行款管理。財(cái)政部門應(yīng)對執(zhí)行款管理工作統(tǒng)一部署,參照預(yù)算外資金往來款的管理思路,在認(rèn)真總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐基礎(chǔ)上,綜合協(xié)調(diào)法院和金融等單位,結(jié)合最高法院對執(zhí)行標(biāo)的款物的管理總體要求,應(yīng)盡快出臺《法院執(zhí)行款管理辦法》。按照“財(cái)政抓緊資金源頭、法院搞好執(zhí)行運(yùn)作”原則,明確財(cái)政和法院作為管理主體的職責(zé)和權(quán)限,并對其監(jiān)督檢查、法律責(zé)任作出明確規(guī)定。對執(zhí)行款的運(yùn)作細(xì)節(jié)有嚴(yán)格的要求,用制度保障規(guī)范的順利實(shí)施,從而使執(zhí)行款的運(yùn)作有法可依,確保執(zhí)行案款的收取、管理和劃付安全,更有利于保護(hù)案件當(dāng)事人的合法權(quán)益。

(二)將執(zhí)行款納入預(yù)算外資金往來款管理,接受財(cái)政監(jiān)督。執(zhí)行款雖然不屬于財(cái)政性資金,但為確保執(zhí)行款的收繳、管理和劃付安全,將其納入財(cái)政監(jiān)管有利無弊。應(yīng)深化收支兩條線管理,全面推行以收繳分離為主的改革,取消執(zhí)行款專用賬戶,各地按照“單位開票、銀行收款、財(cái)政統(tǒng)管”的原則,由財(cái)政部門在銀行為其設(shè)立預(yù)算外資金往來款專戶,實(shí)行執(zhí)繳分離。即判決書生效后,法院執(zhí)行人員通知或?qū)嵤?qiáng)制措施安排被執(zhí)行人將款項(xiàng)上繳預(yù)算外資金往來款專戶,納入財(cái)政預(yù)算外資金往來款管理。支出兌付時(shí)由法院財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一將執(zhí)行款撥回,通過國庫集中支付,收款人為法人單位或數(shù)額較大的應(yīng)使用直接支付,其他用授權(quán)支付。在此環(huán)節(jié)中,財(cái)政部門應(yīng)控制執(zhí)行款的收支活動,按照“先納入,后規(guī)范”的原則,加強(qiáng)事中的監(jiān)管力度。

(三)規(guī)范票據(jù)在執(zhí)行款收支環(huán)節(jié)的使用。財(cái)政部門應(yīng)實(shí)行票據(jù)統(tǒng)管,建立一套科學(xué)的非稅收入票據(jù)體系,重點(diǎn)研制出適合當(dāng)事人領(lǐng)款的專用兌付憑證。嚴(yán)格管理票據(jù)的印制、購領(lǐng)、使用、核銷及監(jiān)管各環(huán)節(jié),力求從源頭控制執(zhí)行款的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。收繳執(zhí)行款時(shí)使用《非稅收入專用繳款書》(法院專用),實(shí)際操作中,由法院財(cái)務(wù)人員根據(jù)執(zhí)行法官出具的案卷,依照標(biāo)的金額為當(dāng)事人開非稅收入繳款書,并注明執(zhí)收編碼、案號、案由、標(biāo)的額。當(dāng)事人支取執(zhí)行款時(shí)使用財(cái)政部門統(tǒng)一印制的專用兌付憑證,不僅要反映金額、當(dāng)事人姓名、案號,有的案件多次執(zhí)行,故還需注明執(zhí)行進(jìn)度,有的申請人較多,必須依次列出,比如執(zhí)行拖欠當(dāng)事人工資,應(yīng)制作工人工資發(fā)放表,由每一位收款人簽收。這樣不僅完善了案件執(zhí)結(jié)程序,更有利于財(cái)政的事后監(jiān)管。

(四)及時(shí)清理滯留執(zhí)行款,防止國有資產(chǎn)流失。被滯留的執(zhí)行款得不到兌付,不僅對案件當(dāng)事人不公正,而且會提高單位的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部門應(yīng)全面、準(zhǔn)確掌握執(zhí)行款的收繳、劃付的動態(tài)情況,跟蹤分析其執(zhí)行進(jìn)度,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正出現(xiàn)的問題。指導(dǎo)法院財(cái)務(wù)部門對積案造成的滯留款形成原因進(jìn)行全面系統(tǒng)分析,督促法院執(zhí)行局進(jìn)行全面清理,使執(zhí)行款資金有暢通的進(jìn)出渠道。對于確定無法支付的執(zhí)行款,及執(zhí)行款在銀行產(chǎn)生的利息應(yīng)及時(shí)上繳國庫,納入財(cái)政預(yù)算管理。

(五)創(chuàng)立電子化管理執(zhí)行款服務(wù)平臺。結(jié)合財(cái)政管理信息化建設(shè),研制開發(fā)功能全面的執(zhí)行款計(jì)算機(jī)軟件管理系統(tǒng),利用信息技術(shù)改善和提升執(zhí)行款管理水平,克服傳統(tǒng)管理方式的盲點(diǎn)、弱點(diǎn),給當(dāng)事人設(shè)置一個(gè)可供查詢執(zhí)行款是否到位的平臺,提高資金運(yùn)作的透明度,利于及時(shí)將執(zhí)行款退還當(dāng)事人,便于廣泛的群眾監(jiān)督。同時(shí)擺脫舊的會計(jì)核算模式,全面、清晰地反映執(zhí)行款的進(jìn)度及明細(xì),使執(zhí)行款的收繳、支付更為順暢,不僅提高了工作效率,也從執(zhí)行款管理的源頭上防止挪用、貪污等現(xiàn)象的發(fā)生。

(六)加強(qiáng)內(nèi)、外部審計(jì),促進(jìn)管理上水平。在政府外部審計(jì)檢查過程中,財(cái)政、審計(jì)部門應(yīng)以加強(qiáng)內(nèi)部控制審計(jì)為重點(diǎn),從崗位設(shè)置、賬戶管理、業(yè)務(wù)流程等方面查找漏洞和薄弱環(huán)節(jié),有針對性地強(qiáng)化預(yù)防措施和完善管理制度,及時(shí)清除運(yùn)作中的安全隱患。在開展內(nèi)部系統(tǒng)審計(jì)時(shí),應(yīng)以執(zhí)行款資金安全為重點(diǎn),從繳款、核撥、支付到賬務(wù)核算,按照適度分權(quán)的原則,特別針對執(zhí)行人員、財(cái)務(wù)人員及當(dāng)事人的領(lǐng)款環(huán)節(jié)實(shí)行互不相容的控制方法和制約機(jī)制。嚴(yán)格審批付款制度,同時(shí)引入當(dāng)事人監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)案件執(zhí)行狀態(tài),合理安排執(zhí)行人員在調(diào)離交接時(shí)實(shí)施離任審計(jì)。

責(zé)任編輯 張宇霞