“林改”暴露深層問(wèn)題

鐘岷源

2009年，我國(guó)的集體林權(quán)制度改革將以更加迅猛之勢(shì)席卷全國(guó)鄉(xiāng)村。

目前，全國(guó)已有27個(gè)省區(qū)市成立了集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)，16個(gè)省區(qū)市制定了政策性文件，福建、江西、遼寧等省基本完成主體改革任務(wù)，正在推進(jìn)配套改革。云南、安徽、河北、湖北4省主體改革全面推開(kāi)。湖南、河南、貴州、海南等8省市在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)之后，也在整體鋪開(kāi)。其他省區(qū)正在進(jìn)行前期準(zhǔn)備。至去年底，全國(guó)承包到戶的林地約6.6億畝，占集體林業(yè)用地的27.5％。

這場(chǎng)被稱為“第三次土地改革”的制度性改革，2003年在福建、江西等省份試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，按照國(guó)家的布局，“十一五”期間在全國(guó)全力推進(jìn)。去年7月14日，中共中央、國(guó)務(wù)院為此發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，此份作為指導(dǎo)本次林業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件，將改革本身定性為“中國(guó)農(nóng)村改革的又一重大突破”。

改革與4億多農(nóng)民的利益息息相關(guān)。改革的重點(diǎn)是從明晰產(chǎn)權(quán)人手，重塑林業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)主體，建立以林農(nóng)為主體的微觀市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，放活山林經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)林木的處置權(quán)，確保林地經(jīng)營(yíng)者的收益權(quán)。

放眼中國(guó)的這場(chǎng)林業(yè)改革，客觀地說(shuō)，目前的實(shí)踐已有成果，初步顯示了林權(quán)改革所蘊(yùn)含的巨大生產(chǎn)力和誘人前景。然而，就像所有的改革一樣，林權(quán)改革在其實(shí)施的過(guò)程中，也出現(xiàn)了“前進(jìn)路上”值得注意的一些深層問(wèn)題。廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院朱冬亮教授就認(rèn)為：“林權(quán)改革之后，原本潛在的巨大林業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值迅速變?yōu)閷?shí)際的經(jīng)濟(jì)利益，如果分配不公，給某些人的違規(guī)操作提供了可乘之機(jī)，就極易引發(fā)林農(nóng)群體性事件，有的地方已經(jīng)露出端倪?！?/p>

“后遺癥”

林權(quán)改革的目的之一是“建立林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，農(nóng)民可依法將擁有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、買賣、變現(xiàn)”。可在實(shí)際操作中，林權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，其中涉及山林的評(píng)估、林權(quán)貸款等后續(xù)問(wèn)題。倘若這些問(wèn)題處理不好，將直接影響林權(quán)改革績(jī)效的正常發(fā)揮，帶來(lái)許多難以解決的“后遺癥”。

林改之后，我國(guó)的林地和林木的流轉(zhuǎn)交易日趨活躍，一定程度上激活了林業(yè)生產(chǎn)要素，但在一些地方，有些人利用手中掌握的權(quán)力資源或以其他方式，以促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)之名行林地兼并之實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)不容低估。在一些省區(qū)，雖然林權(quán)改革剛剛完成，但是林權(quán)的流轉(zhuǎn)卻異常頻繁，有些人(包括政府工作人員)以此迅速發(fā)家致富。雖然這里面有些是正常的市場(chǎng)行為，但其間也夾帶部分集體林業(yè)資產(chǎn)的迅速流失，成為私人資產(chǎn)。而且林權(quán)兼并現(xiàn)象發(fā)展速度之快令人吃驚。

與此同時(shí)，林地的征用過(guò)程也出現(xiàn)損傷農(nóng)民利益的現(xiàn)象。在現(xiàn)行林地制度下，被征地農(nóng)民作為林地的使用方，被排除在林地征用之外，難以參與談判，其利益只能由村官以林地所有權(quán)人代表的身份來(lái)代表。而村官與村民的利益并不完全相同，容易出現(xiàn)腐敗行為。所以，征用集體所有的林地，承包農(nóng)民也要參與談判。征用方要依法足額支付林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和林木的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征林地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，以免農(nóng)民成為新的失地者。

由于集體林改是一個(gè)政策陸很強(qiáng)的制度變革，以普通村民和村干部的閱歷和知識(shí)積累，他們難于在短時(shí)期內(nèi)知曉國(guó)家集體林改政策的具體內(nèi)容，也很難完全理解和把握國(guó)家實(shí)施集體林改的真正意圖。再加上很多村民代表未經(jīng)民主訓(xùn)練，沒(méi)有“參政議政”經(jīng)歷，參與村級(jí)公共事務(wù)能力較低，缺乏職責(zé)意識(shí)。這種客觀局限性決定了他們很可能會(huì)犯群體性錯(cuò)誤，出現(xiàn)群體陸決策失誤，從而給村集體和全體村民帶來(lái)不可彌補(bǔ)的損失。

據(jù)悉，在福建和江西的村級(jí)林改實(shí)踐中，村民代表出現(xiàn)群體性決策錯(cuò)誤的最典型的一種表現(xiàn)就是，各村的村民代表大都同意把本村的山林以招投標(biāo)形式轉(zhuǎn)讓，這種做法雖然可以保證村集體獲得一次性收益，但卻極大地?fù)p害了村集體和村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也無(wú)益于村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

在集體林改的村級(jí)決策過(guò)程中，很多村民代表容易受到村干部和外來(lái)資本的利益誘惑，后者只要給他們一點(diǎn)利益甜頭，就會(huì)放棄自己的原則立場(chǎng)。外來(lái)資本公司只要請(qǐng)村民代表吃一餐飯或送上禮物，他們就會(huì)覺(jué)得受到尊重而被感動(dòng)。在集體林改的村級(jí)實(shí)施過(guò)程中，許多的村民無(wú)法做到真正維護(hù)自己的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

2004年，福建某村在新集體林改實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的招投標(biāo)流轉(zhuǎn)山林的例子就很好地證明了這點(diǎn)。這個(gè)村的村民代表經(jīng)過(guò)集體研究表決，決定把本村2556畝山場(chǎng)集中捆綁起來(lái)，實(shí)際只按照2385畝有林地計(jì)算，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的形式轉(zhuǎn)讓給一個(gè)當(dāng)?shù)氐牧值亟?jīng)營(yíng)大戶。當(dāng)時(shí)這些山場(chǎng)的平均每畝標(biāo)底價(jià)為400元，實(shí)際“中標(biāo)”轉(zhuǎn)讓價(jià)為411元，總價(jià)為98萬(wàn)多元。如果這些山場(chǎng)留到2008年，每畝平均價(jià)至少可以達(dá)到1500～2000元?？們r(jià)將升值到357.7萬(wàn)～477萬(wàn)元。短短4年時(shí)間，該村損失至少在260萬(wàn)元以上。按照村民代表的經(jīng)驗(yàn)判斷，當(dāng)時(shí)外來(lái)資本開(kāi)出來(lái)的林地林木價(jià)格已經(jīng)很不錯(cuò)，因此，該村的村民代表同意把本村的集體山場(chǎng)捆綁拍賣，把村集體林木資產(chǎn)變現(xiàn)，這種短視行為導(dǎo)致了群體性決策失誤，其最終結(jié)果就是造成廣大村民因之失山失地，未能分享林地林木增值的收益，這已成為林地流轉(zhuǎn)后亟待解決的問(wèn)題。

利益主體的矛盾

在林改的操作上，國(guó)家強(qiáng)調(diào)要把山林所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)作為一個(gè)有機(jī)整體推進(jìn)，但在實(shí)踐中，諸多因素制約國(guó)家的林改目標(biāo)。由于土地問(wèn)題的重要性，土地產(chǎn)權(quán)往往被分割為所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)，國(guó)家、集體和林農(nóng)分別在這“四權(quán)”中形成不同的利益主體。

在林權(quán)改革中，可以把參與方簡(jiǎn)化為國(guó)家、擁有林地所有權(quán)的集體(通常以鎮(zhèn)、村、組等基層政權(quán)的形式出現(xiàn))和承包林地的農(nóng)民。參與方的利益互動(dòng)關(guān)系林權(quán)改革參與三方的根本利益是一致的，但又存在矛盾。如果各方在現(xiàn)有條件下都能獲得利益的最大化，林地制度就是最有效率的。需要指出的是，在三個(gè)參與方中，由于社會(huì)和自身原因，農(nóng)民的社會(huì)地位最低，擁有的談判籌碼最少，農(nóng)民的利益最有可能被侵蝕。

盡管許多媒體宣傳農(nóng)民耕山務(wù)林有很高的積極性，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)卻非普遍現(xiàn)象。農(nóng)民尤其是山區(qū)農(nóng)民，因地處偏遠(yuǎn)、信息閉塞，對(duì)國(guó)家的支農(nóng)惠農(nóng)政策了解不夠，對(duì)市場(chǎng)信息和林業(yè)發(fā)展形勢(shì)知道不多，對(duì)林業(yè)的潛力和林地的價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，感受不到集體林資產(chǎn)的價(jià)值。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中更是難以做出正確的決策，造成了對(duì)集體林權(quán)歸屬感的缺乏，以及要求改革的呼聲不高的現(xiàn)象。這種情況下，有些地方讓農(nóng)民稀里糊涂地“舉手”，以所謂的民主決策來(lái)反對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)改革，并為不規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人提供各種農(nóng)民所享受不到的優(yōu)惠政策和超值免費(fèi)服務(wù)，不僅損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，也扭曲了國(guó)家惠農(nóng)政策的初衷。

事實(shí)上，林農(nóng)無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力，也導(dǎo)致效率與公平失衡。林改政策的基本導(dǎo)向是鼓勵(lì)外來(lái)社會(huì)資本進(jìn)入村莊，通過(guò)競(jìng)標(biāo)、承包等方式獲得山場(chǎng)。由于普通個(gè)體農(nóng)民家庭所持有的原始資本非常有限，和外來(lái)的非農(nóng)村商業(yè)資本相比，他們的資本不僅量小，而且非常分散。動(dòng)輒數(shù)萬(wàn)的投標(biāo)抵押金或者定金，使農(nóng)民在山場(chǎng)的招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中難以在同一平臺(tái)上和外來(lái)資本進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致普通個(gè)體農(nóng)民經(jīng)過(guò)資本市場(chǎng)的排斥之后，基本上難以獲得山場(chǎng)，而很多來(lái)自村外的投資者或者投機(jī)者“購(gòu)買”了大片的林地。如果沒(méi)能解決好這個(gè)公平與效率問(wèn)題，可能導(dǎo)致少地的林農(nóng)生產(chǎn)生活產(chǎn)生一定的困難。

國(guó)家規(guī)定集體森林資源林權(quán)主體應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?，F(xiàn)實(shí)中，一般由村民委員會(huì)充當(dāng)所有權(quán)主體代表，集體所有權(quán)的執(zhí)行者是村委會(huì)，這種權(quán)利享有者與執(zhí)行人的不一致，導(dǎo)致所有權(quán)的意志有時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。關(guān)于林地的處置權(quán)，國(guó)家基于林業(yè)資源保護(hù)的初衷，制定復(fù)雜的采伐申請(qǐng)程序，對(duì)采伐內(nèi)容和采伐指標(biāo)做了嚴(yán)格的限制，林權(quán)人在處置林權(quán)的流轉(zhuǎn)、林木采伐、運(yùn)輸時(shí)受到很大的制約。另一方面，國(guó)家在鄉(xiāng)村推動(dòng)林改時(shí)，一些村集體在此次改革前已經(jīng)簽訂了長(zhǎng)期林地轉(zhuǎn)讓合同，導(dǎo)致一些林農(nóng)在此次林改中仍然沒(méi)有得到林地的使用權(quán)。

另外，所有權(quán)和使用權(quán)在理論上比較容易區(qū)分，實(shí)際操作難以界定，這在耕地的改革實(shí)踐中已多次證明。集體擁有林地所有權(quán)，而農(nóng)民擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木的所有權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押質(zhì)押權(quán)和收益權(quán)。這些都要通過(guò)勘界、造冊(cè)、簽訂合同、發(fā)放權(quán)證等逐項(xiàng)落實(shí)，以免留下過(guò)多矛盾。

利益調(diào)整

就這次改革而言，福建省委書記盧展工在參加該省召開(kāi)的“探索林改經(jīng)驗(yàn)總結(jié)會(huì)”時(shí)所說(shuō)的一席話，讓人深思。他首先肯定了該省實(shí)施林改的成就，強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨委、政府能夠認(rèn)真地把握、分析和解決問(wèn)題，用3年時(shí)間就完成了1.16萬(wàn)多個(gè)村、7500多萬(wàn)畝林地產(chǎn)權(quán)明晰、林權(quán)證發(fā)放的改革任務(wù)完善了林權(quán)交易、林權(quán)證抵押貸款以及其他的一系列服務(wù)和配套建設(shè)，這是很了不起的成績(jī)，沒(méi)有辜負(fù)中央和省委的期望”。但他同時(shí)說(shuō)出自己的體會(huì)，“給我印象很深的有兩次：一次是到基層調(diào)研時(shí)原先要住的賓館進(jìn)不去，要轉(zhuǎn)到另外一個(gè)地方住，因?yàn)槔习傩障刖土指闹挟a(chǎn)生的一些矛盾到賓館上訪；第二次是到山村看望下派的村支書，出來(lái)之后，被群眾堵住了，也是因?yàn)榱指脑诿魑a(chǎn)權(quán)時(shí)把過(guò)去積累的很多矛盾暴露了出來(lái)。說(shuō)明林改是深刻的，老百姓對(duì)林改是關(guān)心的。所以說(shuō)，集體林權(quán)制度改革也是從根本上維護(hù)群眾利益、遏制不正之風(fēng)、腐敗現(xiàn)象的一個(gè)很好的舉措。”

這也說(shuō)明，集體林權(quán)制度改革不僅僅是一次農(nóng)村林地制度的變革，更是一次利益的重要調(diào)整。正如國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)賈治邦所言：“這次集體林權(quán)制度改革，是革林業(yè)系統(tǒng)自身的命，另外，也是革基層組織，特別是村鎮(zhèn)組織的命?！?/p>

具體來(lái)說(shuō)，一是林業(yè)部門收入受到強(qiáng)烈沖擊?！皟山稹?育林基金和維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)費(fèi)用)從20％減少到10％，對(duì)此依賴程度較高的林業(yè)部門受到很大沖擊，特別是基層林業(yè)部門。此外，林改政策還規(guī)定：除按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收的“兩金”和經(jīng)物價(jià)部門核準(zhǔn)的證件工本費(fèi)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估和交易服務(wù)收費(fèi)外，其他涉林收費(fèi)項(xiàng)目一律取消。二是村集體收入缺乏持續(xù)性。村集體相對(duì)林業(yè)部門而言，或許受到的沖擊要小一點(diǎn)，但是也十分明顯。固然有一小部分的村莊在林改之后化解了不少債務(wù)，甚至有一定的財(cái)力辦一些公益事業(yè)，但那主要針對(duì)的是村集體經(jīng)濟(jì)本身就很不錯(cuò)的村莊來(lái)講的。林改后，許多地方采取了將林地一賣了之的辦法，這種做法在林改初期或許會(huì)有較多收入，但山場(chǎng)賣光之后，有關(guān)收入便會(huì)枯竭。這種竭澤而漁的傚法，不利于村集體經(jīng)濟(jì)收入的可持續(xù)發(fā)展。

另外，在林改的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)(如采伐和稅費(fèi)政策的調(diào)整、森林資源流轉(zhuǎn)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林權(quán)抵押貸款等)，缺乏完善的政策和法規(guī)作支撐，僅靠地方出臺(tái)的一些文件和改革舉措，難以有效推進(jìn)改革進(jìn)程。近幾年民營(yíng)林業(yè)發(fā)展迅猛，而林業(yè)管理基礎(chǔ)性工作卻沒(méi)能跟上，導(dǎo)致出現(xiàn)一些管理盲區(qū)。

如最近出現(xiàn)較多的“托管造林”問(wèn)題，到底由哪個(gè)部門管，林業(yè)部門還是工商部門，缺乏法律依據(jù)。現(xiàn)實(shí)的情況，是林業(yè)部門只能把好“發(fā)證關(guān)”，而對(duì)于“托管造林”中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛、涉及非法集資、合同欺詐等問(wèn)題，束手無(wú)策，因此，迫切需要國(guó)家出臺(tái)統(tǒng)一的材改指導(dǎo)意見(jiàn)，同時(shí)，對(duì)《森林法》等有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行修改，以消除林改的制度障礙。

最近出現(xiàn)較多的“托管造林”問(wèn)題，到底由哪個(gè)部門管，林業(yè)部門還是工商部門，缺乏法律依據(jù)?，F(xiàn)實(shí)的情況，是林業(yè)部門只能把好“發(fā)證關(guān)”，而對(duì)于“托管造林”中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛、涉及非法集資、合同欺詐等問(wèn)題，束手無(wú)策。