司法改革再出發(fā)

瘳海青

在原有路徑難以深入的局面下，改革者轉(zhuǎn)而以保持穩(wěn)定為重，透過(guò)財(cái)政手段為司法制度提供最低限度的獨(dú)立性保障，維護(hù)最基本的司法公正要求，并引入“人民感覺(jué)”這一變量，力爭(zhēng)在道義正當(dāng)與政治正確之間維持微妙平衡。

人們對(duì)于司法改革寄予莫大希望，一方面出于對(duì)公平正義的追求，另一方面，亦希望以司法改革為切入點(diǎn)，帶動(dòng)政治體制改革。然而，事實(shí)正如臺(tái)灣著名民法學(xué)家蘇永欽所言：“透過(guò)司法改革成功達(dá)到體制改革的例子，情況還沒(méi)有發(fā)生?！?/p>

2008年歲末，中共中央政治局通過(guò)《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。隨后，中央政法委員會(huì)出臺(tái)《司法改革意見(jiàn)》，提出優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障等四個(gè)方面改革任務(wù)。據(jù)中央政法委副秘書長(zhǎng)王其江透露，中央政法委正在抓緊制定實(shí)施《改革意見(jiàn)》的分工方案，逐項(xiàng)明確改革的牽頭單位和協(xié)辦單位。而法院、檢察院等系統(tǒng)也正在制定和落實(shí)各自的司法改革方案。

至此，自中共十七大提出“深化司法體制改革”后，新一輪司法改革正式啟幕。

改弦更張?

本輪司法改革的取向，在此之前已可窺見(jiàn)若干端倪。2008年4月10日，履新不久的最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊在珠海市中院座談時(shí)提出，對(duì)待判不判死刑的問(wèn)題有三個(gè)依據(jù)，其中一點(diǎn)就是“要以社會(huì)和人民群眾的感覺(jué)為依據(jù)”。王勝俊對(duì)死刑問(wèn)題的看法，與其前任肖揚(yáng)“少殺慎殺”、強(qiáng)調(diào)“每一起死刑都經(jīng)得到起死刑檢驗(yàn)”的思路形成了明顯不同的兩種取向，被視為新一輪司法改革的政策風(fēng)向標(biāo)。

上一輪司法改革的主導(dǎo)者，前最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)曾將中國(guó)現(xiàn)行司法制度存在的問(wèn)題概括為：審判活動(dòng)行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權(quán)力地方化。在此認(rèn)識(shí)前提下，強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立性、程序正義、精英司法、以法律事實(shí)代替客觀事實(shí)等原則成為前10年司法改革的進(jìn)路。在此期間，推行立案和審判分立、審判和執(zhí)行分立、審判和監(jiān)督分立的“三個(gè)分立”，施行統(tǒng)一司法考試、嚴(yán)格法官檢察院準(zhǔn)入制度，死刑核準(zhǔn)制度改革，審判委員會(huì)制度改革等都取得了一定突破。

2008年以來(lái)，新一屆司法高層領(lǐng)導(dǎo)則特別強(qiáng)調(diào)了司法的人民性與司法的民主化。7月23日，王勝俊又提出“堅(jiān)持司法為民的宗旨，更好地滿足人民群眾對(duì)司法工作的新要求、新期待”。與此相應(yīng)，過(guò)去曾被認(rèn)為不符合程序正義原則和司法特性、已經(jīng)過(guò)時(shí)的“馬錫五審判方式”(始自陜甘寧邊區(qū)，由馬錫五開(kāi)創(chuàng)的一種走群眾路線的審判方式，歸結(jié)為“就地審判，不拘形式，深入調(diào)查研究，聯(lián)系群眾，解決問(wèn)題”)，又重新被宣傳和重視。

區(qū)別之外，更有傳承。譬如在保障政法經(jīng)費(fèi)方面，本輪改革強(qiáng)調(diào)建立分類保障政策和公用經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制，特別是加大對(duì)中西部困難地區(qū)政法經(jīng)費(fèi)的支持力度。這與《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》一脈相承，體現(xiàn)出政策的延續(xù)性。若能貫徹實(shí)行，將是這一輪司法改革最大的亮點(diǎn)?；鶎臃ㄔ航?jīng)費(fèi)受制于地方財(cái)政，是法院難以獨(dú)立審判的重要原因。若能直接由中央掏錢，將在一定程度上緩解審判不獨(dú)立帶來(lái)的司法不公。

綜觀新一輪司法改革，在原則上強(qiáng)調(diào)“中國(guó)特色社會(huì)主義方向”和“從國(guó)情出發(fā)”，明確提出要“研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，又不照抄照搬外國(guó)的司法制度和司法體制”，在措施方面則多側(cè)重實(shí)務(wù)，對(duì)于爭(zhēng)議較大的一些體制性問(wèn)題卻未過(guò)多觸及。顯見(jiàn)在原有路徑難以深入的局面下，改革者轉(zhuǎn)而以保持穩(wěn)定為重，透過(guò)財(cái)政手段為司法制度提供最低限度的獨(dú)立性保障，維護(hù)最基本的司法公正要求，并引入“人民感覺(jué)”這一變量，力爭(zhēng)在道義正當(dāng)與政治正確之間維持微妙平衡。

路徑之辯

較之上一輪以司法專業(yè)化和司法獨(dú)立為鵠的改革，新的司法改革更強(qiáng)調(diào)大眾化與監(jiān)督制約。這一變化，令孜孜于法官職業(yè)化和司法獨(dú)立的學(xué)界人士頓生歧路亡羊之惑。

司法改革的路徑之爭(zhēng)已有經(jīng)年，由此而衍生出對(duì)改革路徑的不同擘劃。擇其要而言之，一方認(rèn)為，司法之不獨(dú)立，是司法腐敗的最大誘因。而在另一派看來(lái)，司法不獨(dú)立尚且如此腐敗，一旦獨(dú)立，或?qū)⒃斐煞ü偕脵?quán)、專橫腐敗的災(zāi)難性后果。

就前者而言，北京大學(xué)法學(xué)教授賀衛(wèi)方說(shuō)：“司法不獨(dú)立，永遠(yuǎn)屈從于某些地方政府官員的權(quán)力，還有什么公正可言?”他認(rèn)為，“現(xiàn)在的局勢(shì)是，一些人要否定過(guò)去十多年的司法改革的最基本的思路。他們認(rèn)為，不能走專業(yè)化道路，要走大眾化道路?！痹谫R衛(wèi)方看來(lái)，中國(guó)的司法獨(dú)立好不容易才開(kāi)始起步，卻又有走回頭路的趨勢(shì)；國(guó)家一方面追求司法的專業(yè)化，另一方面又強(qiáng)調(diào)司法的民主性，強(qiáng)調(diào)“大眾司法”，兩個(gè)目標(biāo)相互矛盾，相互沖突，從而使司法獨(dú)立大打折扣。

而反對(duì)司法獨(dú)立的學(xué)者如中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)教授何兵則認(rèn)為，司法界之所以弊案叢生，根源就在于法官對(duì)于司法權(quán)的壟斷和人民參與司法的缺乏。他更指出：這些年司法改革的根本性錯(cuò)誤在于司法改革在部分學(xué)者的錯(cuò)誤引導(dǎo)下，在法官群體的有意推動(dòng)下，走上了所謂職業(yè)化的路線，司法與人民漸行漸遠(yuǎn)，人民失去了對(duì)司法權(quán)的最終控制。司法職業(yè)化努力并沒(méi)有帶來(lái)人們所想象的廉潔、公正的司法，相反，一個(gè)維護(hù)自身利益勝于維護(hù)社會(huì)正義的法官群體正在形成。為此，必須堅(jiān)定不移地打破法官群體對(duì)司法權(quán)的壟斷，通過(guò)各種秩序化的民主手段，實(shí)行人民對(duì)司法權(quán)的有效控制。司法受制之后才談司法獨(dú)立，應(yīng)當(dāng)成為司法改革的基本方向。

應(yīng)當(dāng)明確的是，必先使司法成為司法，然后才能談及制約司法。在司法獨(dú)立性不受保障的情境下，司法權(quán)往往不過(guò)是其他權(quán)力的延伸，這也就意味著，人們看到的司法腐敗實(shí)際是其他權(quán)力的腐敗。司法廉潔之不存，遑論司法監(jiān)督?因此問(wèn)題在于，什么是司法?

司法的實(shí)質(zhì)并不在于司法范圍的深廣，而在于司法之所以成其為司法的底線。司法以中立裁判為特征，沒(méi)有中立，就沒(méi)有司法存在的必要性；而中立又以裁判者獨(dú)立為必要條件，無(wú)時(shí)不受人干涉或受人影響的裁判者要做到完全中立地處理問(wèn)題是不可想象的。是故，1985年11月29日通過(guò)的聯(lián)合國(guó)《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》將“司法獨(dú)立”原則規(guī)定為對(duì)各國(guó)司法的最低限度要求。這一國(guó)際司法文獻(xiàn)特別強(qiáng)調(diào)：各國(guó)應(yīng)保證司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立，并將此原則正式載人其本國(guó)的憲法或法律之中。司法機(jī)關(guān)應(yīng)不偏不倚、以事實(shí)為根據(jù)并依法律規(guī)定來(lái)裁決其所受理的案件，而不應(yīng)有任何約束，也不應(yīng)為任何直接間接不當(dāng)影響、慫恿、壓力、威脅、或干涉所左右，不論其來(lái)自何方或出于何種理由。

換言之，司法的本質(zhì)就決定了，只要社會(huì)中存在著使司法權(quán)受到不正當(dāng)控制、干預(yù)、影響的力量或權(quán)威，司法獨(dú)立就將是不可回避的司法目標(biāo)。

司法缺乏獨(dú)立性，既是腐敗得以產(chǎn)生的

一個(gè)重要根源，又是腐敗得不到有效遏制的一個(gè)重要原因。新近發(fā)生的最高法院原副院長(zhǎng)黃松有落馬一案，即凸顯司法缺乏獨(dú)立性對(duì)于司法腐敗的催生作用。據(jù)報(bào)道，涉案標(biāo)的近10億元的廣州中誠(chéng)廣場(chǎng)爛尾樓工程執(zhí)行案，雖然具體承辦的是廣州中院，但來(lái)自最高院的指令自始至終主導(dǎo)了中誠(chéng)廣場(chǎng)的收購(gòu)進(jìn)程。

在現(xiàn)代法治國(guó)家，司法機(jī)關(guān)以及司法官員之間只有審級(jí)之分，而無(wú)等級(jí)之分。我國(guó)憲法亦規(guī)定上、下審級(jí)法院之間是一種審判監(jiān)督關(guān)系。但黃案中，遠(yuǎn)在京城的大法官可以向下級(jí)法院的法官發(fā)出指示，而下級(jí)法官只能接受、服從，上下級(jí)法院之間的審級(jí)監(jiān)督關(guān)系淪為實(shí)質(zhì)上的行政性領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。正是這種司法權(quán)運(yùn)作中的行政化趨向，使法官的司法活動(dòng)喪失了基本的獨(dú)立性和公正性，導(dǎo)致司法腐敗的發(fā)生。

另一方面，從披露的情況來(lái)看，黃松有案中的另一主謀楊賢才是利用執(zhí)行局局長(zhǎng)的身份受賄的。執(zhí)行權(quán)具有主動(dòng)性、單方面性、非終局性等行政權(quán)屬性，本質(zhì)上是一種行政權(quán)。法院享有行政權(quán)而導(dǎo)致腐敗，更證實(shí)了孟德斯鳩有關(guān)司法獨(dú)立的論斷：一旦司法權(quán)同行政權(quán)合而為一，法官便握有壓迫者的力量。

改革特區(qū)?

主張司法制約先于司法獨(dú)立的人們認(rèn)為，司法獨(dú)立即意味著司法可以不受約束，這是對(duì)司法獨(dú)立的極大誤解。事實(shí)上，放縱的司法權(quán)與不獨(dú)立的司法權(quán)同樣為法治社會(huì)所排斥。對(duì)司法權(quán)的制約是在確保司法權(quán)獨(dú)立行使的前提下，對(duì)司法權(quán)的范圍、內(nèi)容、行使程序、要求以及錯(cuò)案的避免與補(bǔ)救措施作出規(guī)定，其目的在于使司法權(quán)在法律范圍內(nèi)得以正確行使，二者并非不可共存。

值得強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督權(quán)也是一種權(quán)力，也有可能被濫用，因此，現(xiàn)代法治國(guó)家都盡可能地通過(guò)立法對(duì)審判監(jiān)督，包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、檢察監(jiān)督等的內(nèi)容、方式、程序等作出規(guī)定，以防止借審判監(jiān)督之名行侵犯審判獨(dú)立之實(shí)。如德國(guó)法官法即明確規(guī)定：“法官只在不影響其獨(dú)立性的范圍內(nèi)接受職務(wù)監(jiān)督?！?/p>

毋庸置疑，中國(guó)的司法改革正處于關(guān)鍵時(shí)期，改革路徑的選擇十分重要。在司法權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的行政化、官僚化甚至地方化的今天，如何使司法機(jī)構(gòu)擺脫來(lái)自行政機(jī)構(gòu)、地方政府、立法機(jī)構(gòu)甚至各級(jí)黨政干部的非法干預(yù)和控制，是中國(guó)今日的司法制度所面臨的一個(gè)極為嚴(yán)峻的問(wèn)題。盡管在此時(shí)此地談?wù)摫Ｕ纤痉í?dú)立性問(wèn)題顯得有些奢侈和不切實(shí)際。但正因?yàn)槿绱?，更凸顯維護(hù)司法獨(dú)立性的緊迫性和必要性。

人們對(duì)于司法改革寄予莫大希望，一方面出于對(duì)公平正義的追求，另一方面，亦希望以司法改革為切入點(diǎn)，帶動(dòng)政治體制改革。事實(shí)上，10年前之所以首先啟動(dòng)司法改革，正是因?yàn)樗痉ǜ母锸抢^經(jīng)濟(jì)改革之后敏感度最低的地帶。然而，事實(shí)正如臺(tái)灣著名民法學(xué)家蘇永欽所言：“透過(guò)司法改革成功達(dá)到體制改革的例子，情況還沒(méi)有發(fā)生。”

中國(guó)30年的改革經(jīng)驗(yàn)表明，改革越向深層推進(jìn)，各方面、各領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)性就越強(qiáng)，當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)，一些深層次的問(wèn)題亟待解決，新的問(wèn)題又在不斷涌現(xiàn)，各種矛盾相互交織，社會(huì)任何重大問(wèn)題的改革，都有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果，這使得改革的難度大大增加，而各方面改革能否協(xié)同配套推進(jìn)，不僅制約著改革的進(jìn)程，而且決定著改革的成效。司法制度作為政治制度的一個(gè)環(huán)節(jié)，處于特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)行，在政治體制的配套改革闕如的前提下，司法體制自身的變革注定無(wú)法走得更遠(yuǎn)。

針對(duì)改革進(jìn)入深水區(qū)后面臨的膠著狀態(tài)，有學(xué)者建議我國(guó)設(shè)立一個(gè)司法改革特區(qū)，嚴(yán)格按照現(xiàn)代國(guó)家的基本需要配備司法職能，在特定區(qū)域?qū)Ψㄔ航ㄖ?、審判模式、管轄范圍進(jìn)行制度性的改革，以解決司法機(jī)關(guān)的地方化、功利化、行政化以及由此造成的腐敗化和無(wú)能化問(wèn)題。

從30年改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)看，試驗(yàn)區(qū)一直是中國(guó)漸進(jìn)改革的一條重要路徑。幾乎所有成功的改革與開(kāi)放戰(zhàn)略，都首先在局部領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，積累出經(jīng)驗(yàn)也看清了前景之后才在全國(guó)鋪開(kāi)，這種“摸著石頭過(guò)河”的做法，是否也適合司法改革?