破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)　化解“三農(nóng)”難題

許經(jīng)勇

摘 要：我國經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村率先啟動，并由此帶動整個國民經(jīng)濟的體制改革。但是，值得人們深思的是，改革開放三十年來，城鄉(xiāng)差別不僅沒有縮小，還呈擴大的趨勢，究其深層原因，就在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制還沒有根本改變，城鄉(xiāng)差別的制度與體制基礎依然存在。黨的十七屆三中全會因此把破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化上升到化解“三農(nóng)”難題的首要地位。

關鍵詞：農(nóng)村改革；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：F30 文獻標識碼：A 文章編號：１００８－７１６８（２００9）０1－0005－04

お

一、十七屆三中全會為何選擇農(nóng)村改革與發(fā)展作為主題

農(nóng)村是我國計劃經(jīng)濟體制最薄弱的地區(qū)，或者說是計劃經(jīng)濟條件下得到利益較小、付出代價較大的地區(qū)。三十年前，我國的經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村率先啟動的，并由此有效地帶動了城市的經(jīng)濟體制改革，使整個經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻的變化，取得了舉世矚目的光輝成就。農(nóng)村改革的順利推進，農(nóng)村發(fā)展取得的成效，為建設和完善我國社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟體制進行創(chuàng)造性的探索，為實現(xiàn)人民從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進社會主義現(xiàn)代化建設做出巨大的貢獻，為成功地開創(chuàng)中國特色社會主義道路積累了寶貴的經(jīng)驗。從這個意義上說，三十年前，我國農(nóng)村改革發(fā)展是建設和發(fā)展中國特色社會主義的一個切入點，而現(xiàn)在我國農(nóng)村改革發(fā)展是建設和完善中國特色社會主義的關節(jié)點。

但是改革開放三十年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，只廢除計劃經(jīng)濟體制在農(nóng)村的一個重要支柱，即政社合一的農(nóng)村人民公社，而另一個重要支柱，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，并沒有從根本上觸動。以權(quán)利和義務的不對等為基礎的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制始終沒有得到改變。雖然在一定時期內(nèi)，也能帶來國民經(jīng)濟的高速度增長，甚至可以這樣說，正由于保留了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，才推動了國民經(jīng)濟如此高速度的增長。但是，這種經(jīng)濟增長方式是建立在抑制農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的基礎上，建立在抑制擴大內(nèi)需、特別是擴大消費需求的基礎上，不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差別，反而導致城鄉(xiāng)差別的擴大，使其越來越成為國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的主要障礙。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，當前我國改革發(fā)展面臨不少困難和挑戰(zhàn)，特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出。從總體上說，農(nóng)業(yè)基礎仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。這三個“最”，把“三農(nóng)”問題上升到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾┓矯?。?/p>

目前農(nóng)村改革仍然是我國改革的關鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展是我國發(fā)展的戰(zhàn)略基礎，抓住農(nóng)村改革發(fā)展這個重點，就能掌握改革開放的主動權(quán)，就能帶動我國經(jīng)濟社會新一輪發(fā)展。三十年來，我國經(jīng)濟體制改革取得了重大的進展，社會主義市場經(jīng)濟體制基本建立起來，但是，作為計劃經(jīng)濟體制的重要支柱——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，并沒有從根本上破除，必然妨礙著社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步完善。我國農(nóng)民收入增長之所以較為緩慢，我國農(nóng)村發(fā)展之所以明顯滯后，主要原因在于農(nóng)村市場化程度較低，計劃經(jīng)濟成分較多，歸根到底，是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所造成的城鄉(xiāng)分割。所以，我們在論述科學發(fā)展觀時，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個統(tǒng)籌”的首要位置，這說明了新世紀我國經(jīng)濟體制改革，不僅要著眼于城市，而且要著眼于廣大農(nóng)村，著眼于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，促進城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這既是完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切要求，也是促進國民經(jīng)濟持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎。

然而,對于我們這樣一個有著眾多農(nóng)村人口的發(fā)展中大國來說，實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，最艱巨、最繁重的任務在農(nóng)村，最廣泛、最深厚的基礎也在農(nóng)村。正是建立在這種認識的基礎上，黨的十七屆三中全會指出：繼續(xù)解放思想，必須結(jié)合農(nóng)村改革發(fā)展這個偉大實踐，大膽探索，勇于開拓，以新的理念和思想破解農(nóng)村發(fā)展難題，為推動黨的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新提供不竭源泉。

堅持改革開放，必須把握農(nóng)村改革這個重點，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力，為整個經(jīng)濟社會發(fā)展增添新的活力。推動科學發(fā)展，必須加強農(nóng)業(yè)發(fā)展這個基礎，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮，為經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。促進社會和諧，必須抓住農(nóng)村穩(wěn)定這個大局，完善農(nóng)村社會管理，促進社會公平正義，保證農(nóng)民安居樂業(yè)，為實現(xiàn)國家長治久安打下堅實基礎。

二、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是這次全會釋放的最強烈的信號十七屆三中全會的《決定》在分析推進農(nóng)村改革和發(fā)

展面臨的主要困難和挑戰(zhàn)時指出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出；與其相聯(lián)系，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制要求緊迫。這就把破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)擺在解決“三農(nóng)”問題的首要地位，也可以說統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是在特殊背景下形成的。它把城市與農(nóng)村分割開來，對立起來，為的是讓農(nóng)民承擔國家工業(yè)化的資本原始積累任務。在改革開放以前的二十九年間，我國之所以要實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在很大程度上是為了最大限度地集中一切可能集中的資源，用于優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，加快工業(yè)化步伐，加快國防建設。而在一個農(nóng)業(yè)占很大比重的國家，超前工業(yè)化的資本原始積累任務，主要是由農(nóng)民來承擔的，其方式是通過強制性的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，把農(nóng)產(chǎn)品價格壓得很低，實施工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差政策。為此，就必須運用城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，嚴格限制農(nóng)村人口向城市流動。而其基層經(jīng)濟組織形式，則是一大二公、政社合一的農(nóng)村人民公社。始于20世紀70年代末的我國農(nóng)村微觀經(jīng)濟體制改革，廢除了計劃經(jīng)濟體制的一個重要支柱——農(nóng)村人民公社，但是，并沒有相應廢除計劃經(jīng)濟體制的另一個重要支柱——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。這是因為，我國的工業(yè)化和城市化還需要農(nóng)民繼續(xù)為其提供資本原始積累。

我國經(jīng)濟體制改革以來，農(nóng)民為國家工業(yè)化、城市化提供資本原始積累，除了尚未完全消除的工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差（1979-1994年共轉(zhuǎn)移收入15000億元），同時還借助于農(nóng)村勞動力的無限供給和城鄉(xiāng)二元勞動力市場分割，把農(nóng)民工工資壓到很低的水平。凡是農(nóng)民工輸出數(shù)量最多、規(guī)模最大的省份，如四川、安徽、河南、貴州等省，都是最窮的?。环彩寝r(nóng)民工沒有輸出的省，都是比較富裕的省。因為勞動力是相對過剩的資源，又被城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所分割，其價值是被嚴重低估的。與此同時，還借助于城鄉(xiāng)二元土地制度，禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓稀缺程度較高的土地。國家通過低價征用農(nóng)民的土地，高價轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，把相當一部分土地級差收益轉(zhuǎn)化為工業(yè)化、城市化的啟動資本，這就有利于降低我國工業(yè)化、城市化成本。根據(jù)有關研究資料顯示，目前土地出讓金約占地方財政收入的60%。2008年又是土地出讓金納入財政預算內(nèi)的第一年，地方政府對此將更為敏感。由于當前土地市場低迷，一些地方政府的土地財政收入開始銳減。正因為這個緣故，當近日住房和城鄉(xiāng)建設部允許各地出臺政策刺激房市時，就有包括長沙、廈門、南京、杭州、天津、重慶、上海等18個城市立即采取措施，具體包括向市民提供住房補貼、延長還貸期限、減免相關稅費和調(diào)高公積金貸款額度等。

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的制度基礎。目前全國許多地方戶籍制度的改革，更多的是屬于取消形式上的戶籍歧視，僅僅在戶籍登記上體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，依托在戶籍身份上所產(chǎn)生的一系列差別待遇，則進展甚慢。我們認為深化戶籍制度改革的關鍵，在于賦權(quán)、增利，即通過一系列社會經(jīng)濟改革，逐步賦予農(nóng)民與市民平等的國民待遇，同等的社會保障權(quán)利和利益分享機會，最終改變城鄉(xiāng)居民的身份差別。戶籍制度改革的重點，不在于戶籍登記制度，而是在于增加農(nóng)民的福利和權(quán)利。城鄉(xiāng)差別不完全在于收入的差別，更重要的是來自中國農(nóng)民與生俱來的權(quán)利的不平等。正因為權(quán)利的巨大差異，才導致城鄉(xiāng)居民收入的差距。