淺析國庫集中支付制度下的高校財務(wù)管理

李萬強　霍學(xué)喜

摘 要： 實施國庫集中支付制度是高校面臨的一項根本性的財務(wù)變革，其推行不可逆轉(zhuǎn)。文章基于分析實施國庫集中支付制度帶來變化的基礎(chǔ)上，揭示高?，F(xiàn)行財務(wù)管理在推行國庫集中支付中存在財務(wù)預(yù)算方法、會計核算體系與國庫集中支付不適應(yīng)，財務(wù)管理觀念、制度滯后和財務(wù)管理電子化、信息網(wǎng)絡(luò)化水平不能滿足國庫集中支付的要求等方面問題，提出更新觀念、加強預(yù)算編制管理工作、支付信息系統(tǒng)建設(shè)和高校財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、提高會計信息化程度、高校預(yù)算水平、解決好高校會計集中核算與國庫集中支付的關(guān)系、建立滿足內(nèi)部管理和集中支付需要的項目核算體系等對應(yīng)措施，以順利推進國庫集中支付制度的實施。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付制度；高校；財務(wù)管理

中圖分類號：F811.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2009）01－0062－03

我國從2000年開始試點國庫集中支付制度，2002年8月財政部、教育部開始在5所高校開始試點。從2007年7月1日起，教育部直屬高校財政性資金將實行國庫集中支付，標(biāo)志著國庫集中支付制度在高校的全面推行。國庫集中支付制度作為國家著力推行的財政支出管理制度改革，給傳統(tǒng)的高校財務(wù)管理理念和模式帶來極大的影響和沖擊。因此，分析現(xiàn)行高校財務(wù)管理在哪些方面不適應(yīng)國庫集中支付制度，加強高校財務(wù)管理的針對性，保證國庫集中支付在高校迅捷、有效的實施，尤為必要。

一、對國庫集中支付制度的認識

國庫集中支付是以國庫單一帳戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托，在預(yù)算單位動用財政性資金購買商品、勞務(wù)和支付款項時，經(jīng)國庫集中支付機構(gòu)審核后，通過國庫單一帳戶體系，采用財政直接支付或財政授權(quán)支付方式，將財政性資金支付給收款人或用款單位的財政資金管理辦法。

國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟國家普遍采用的一項公共財政管理制度。我國在汲取國際上一些市場經(jīng)濟化國家的通行做法并結(jié)合我國的具體實際，從2000年開始試點,這是繼預(yù)算外資金管理、政府采購、部門預(yù)算之后，我國財政管理的又一項重大改革。國務(wù)院把建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫集中收付制度，作為健全公共財政體制、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的一項重要內(nèi)容，寫入了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃綱要》。

對高校來講，實施國庫集中支付后，其變化主要表現(xiàn)在：（1）經(jīng)費領(lǐng)撥方式發(fā)生了變化。國庫集中支付后，學(xué)校收到的不再是實撥資金，而是國庫零余額用款支付額度，用款額度實際支付才等于撥付資金。即財政資金不再直接下?lián)艿礁咝?，而是由國庫根?jù)已批復(fù)的高校部門預(yù)算和用款計劃，直接向高校在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶下達和劃撥用款額度。（2）銀行賬戶管理發(fā)生了變化。高校多頭開戶將取消，而是由財政部門為高校在指定銀行開設(shè)零余額賬戶，納入國庫單一賬戶體系。高校在銀行的賬戶不再是存款賬戶，而是零余額帳戶。學(xué)校當(dāng)日發(fā)生的付款先由銀行墊付，并依據(jù)財政部門下達的授權(quán)支付額度控制支出，每日終了，代理銀行再與財政部門結(jié)算。學(xué)校也不能從零余額賬戶向存款賬戶劃轉(zhuǎn)資金。（3）對部門預(yù)算編制和執(zhí)行的變化。國庫集中支付首先是“有預(yù)算才有支出”，學(xué)校不能先行墊付未落實預(yù)算的項目支出，也不能期望對前期支出用以后的撥款歸還。這就要求預(yù)算的編制要盡可能具體、準(zhǔn)確和完整，才能保證各項工作資金開支的需要，遺漏的項目將無法調(diào)整。（4）結(jié)余資金管理發(fā)生了變化。年終決算，年底尚未使用的用款額度會自動注銷，下年要使用必須重新申請。（5）校內(nèi)資金轉(zhuǎn)撥權(quán)限的變化。根據(jù)國庫集中支付管理暫行辦法的規(guī)定，學(xué)校不能向分校(校區(qū))、校醫(yī)院、設(shè)備處和基建處等二級核算單位轉(zhuǎn)撥資金。

國庫集中支付的實施，有利于規(guī)范財政支出行為，“拍頭預(yù)算”、“先斬后奏”、超預(yù)算的情況得到有效遏制；減少了資金層層撥付環(huán)節(jié)，最大可能避免了資金被擠占、挪用現(xiàn)象，提高了資金運轉(zhuǎn)效率；增強了預(yù)算執(zhí)行透明度，提高了預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、準(zhǔn)確性和及時性，為有關(guān)部門科學(xué)決策提供了依據(jù)；加大了對財政資金使用的監(jiān)管力度，強化了事前、事中和事后的監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗的發(fā)生。

總的來講，國庫集中支付制度是我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善而發(fā)展的必然要求，也是我國與國際接軌探索公共財政改革取向的必然，其推行不可逆轉(zhuǎn)。對高校來講，它不僅僅是一種財務(wù)制度的變革，還帶來對傳統(tǒng)財務(wù)管理觀念、理念和模式的沖擊，必將對高校財務(wù)管理產(chǎn)生重大的影響。高校必須盡快應(yīng)對并適應(yīng)這種制度變革，建立與之適應(yīng)的財務(wù)管理制度與模式，以促進自身不斷發(fā)展。

二、高校現(xiàn)行財務(wù)管理在推行國庫集中支付中存在的問題

實施國庫集中支付后，雖然高校在資金使用權(quán)、財務(wù)管理權(quán)和會計核算主體方面沒有變化，但財政性資金支付和流轉(zhuǎn)方式的變化還是使高?，F(xiàn)行財務(wù)管理出現(xiàn)了一些不適應(yīng)的地方。

1．高?，F(xiàn)行財務(wù)預(yù)算方法和水平阻礙了國庫集中支付的運行。我國高校實行“兩上兩下”的預(yù)算管理模式，在預(yù)算的編制上，通常采用基數(shù)加增長的方法，大多由財務(wù)部門根據(jù)上年預(yù)算的基數(shù)及當(dāng)年發(fā)展的需要確定當(dāng)年預(yù)算，缺少論證及反復(fù)討論、修改，更沒有設(shè)立專門機構(gòu)研究預(yù)算問題。［1］這種預(yù)算方法導(dǎo)致各部門在預(yù)算編制過程參與度較低，預(yù)算與實際業(yè)務(wù)所需資金差異較大，除了項目支出外，財政預(yù)算中的基本支出根本無法確切地與實際支出相對應(yīng)，致使預(yù)算經(jīng)常調(diào)整，數(shù)額過大，預(yù)算剛性程度不高，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”。國庫集中支付后，要求高校提供科學(xué)、合理、準(zhǔn)確、詳細的年度支出預(yù)算，并要根據(jù)資金來源的性質(zhì)將財政性資金與非財政性資金區(qū)分開來，同時根據(jù)預(yù)算編制按季分月用款計劃，落實到類、款、項、目。在預(yù)算執(zhí)行過程中，類、款、項、目之間不能調(diào)劑使用，用款計劃年末結(jié)余要注銷，第二年再重新申報。［2］這種預(yù)算編制和執(zhí)行要求高校必須加強資金使用的計劃性，提高預(yù)算的水平和剛性。

2．高?，F(xiàn)行會計核算體系與國庫集中支付不適應(yīng)。目前高校財務(wù)執(zhí)行《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》，打破了預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金之間的界限，實行“大收大支”、“收支兩條線”的核算模式，收入按來源，支出按性質(zhì)和用途劃分，收入和支出沒有資金的一一對應(yīng)關(guān)系。這種核算體系便于高校統(tǒng)籌安排資金，提高了資金使用的靈活性和效益，同時還有利于會計集中核算。國庫集中支付后，財政性支出要求明確內(nèi)容，嚴(yán)格按照預(yù)算安排支出，并要明確哪些項目屬于財政直接支付, 哪些項目屬于財政授權(quán)支付，通過零余額賬戶直接支付，這與高?，F(xiàn)行會計核算制度產(chǎn)生矛盾。［3］

3．高?，F(xiàn)行財務(wù)管理的觀念、制度滯后，不利于國庫集中支付的推行。目前高校財務(wù)管理仍以服務(wù)職能為主，內(nèi)部資金合理運作與管理職能沒有充分發(fā)揮，有相當(dāng)一部分高校的財務(wù)管理和財會工作重點還停留在傳統(tǒng)的記賬、算賬、報賬水平上，財務(wù)管理功能遠未發(fā)揮出來。另外，高校內(nèi)部的一些內(nèi)部財務(wù)控制制度與模式還存在一些亟待完善的薄弱環(huán)節(jié)。隨著國庫集中支付制度的實施，會計核算不再是簡單的記賬、算賬，它將成為科學(xué)理財和經(jīng)濟決策的依據(jù)。高?，F(xiàn)行財務(wù)管理的理念、制度遠遠不能滿足這一要求。

4．高校財務(wù)管理電子化和信息網(wǎng)絡(luò)化水平不能滿足國庫集中支付的要求。國庫集中支付制度下財政部門、高校、銀行間的結(jié)算都是通過計算機網(wǎng)絡(luò)實時進行的。高校實行國庫集中支付，就必須建立一個與之兼容的現(xiàn)代化財務(wù)管理系統(tǒng)，以便及時準(zhǔn)確報送、反饋有關(guān)財政資金使用和管理信息。當(dāng)前，高校普遍存在國庫支付電子信息平臺建設(shè)滯后及會計信息化水平不高，或由于技術(shù)問題無法與財政信息系統(tǒng)對接，再加上高校使用的國庫集中支付信息管理系統(tǒng)還不夠成熟，程序操作復(fù)雜，致使經(jīng)常出現(xiàn)信息不暢，數(shù)據(jù)采集、反饋不及時、不全面，影響了國庫集中支付的推行。

三、高校應(yīng)對國庫集中支付制度的對策措施

1．更新觀念，精心組織，著力適應(yīng)。國庫集中支付制度是我國公共財政體制建設(shè)的重要內(nèi)容，其實施勢在必行。對高校講，國庫集中支付制度又是一項新生事物，政策性強，涉及面廣，對傳統(tǒng)財務(wù)管理的思維方法、工作習(xí)慣、管理方式產(chǎn)生重要影響。因此，高校要高度重視，精心組織，在實施過程中要不斷更新觀念，逐步形成適應(yīng)國庫集中支付的理財觀念和管理模式。其次，要充分理解實施國庫集中支付的重要性和艱巨性，大力宣傳，對需要做的工作和改變的工作環(huán)節(jié)進行詳細解釋，加強校內(nèi)各部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，對執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題及時處理。最后，要做好國庫集中支付改革前后的會計賬務(wù)銜接工作及相應(yīng)的財務(wù)管理、跨系核算和對賬簽證工作，健全高校內(nèi)部的核算制度和財務(wù)管理制度。

2．加強預(yù)算的編制和管理工作，提高高校預(yù)算水平。高校財務(wù)預(yù)算編制的“粗線條”和執(zhí)行的非剛性是阻礙國庫集中支付實施的主要問題。而這一問題本質(zhì)上就是由于以往的軟預(yù)算慣性難以適應(yīng)國庫集中支付的嚴(yán)格約束，以及預(yù)算本身難以達到集中支付所要求的水平。如果預(yù)算環(huán)節(jié)沒有做好, 集中支付環(huán)節(jié)就必然會出現(xiàn)難以適應(yīng)實際需要的問題。只有在預(yù)算階段盡可能對各項支出的安排做到細致準(zhǔn)確，才能使國庫集中支付時做到按部就班。［4］為此，高校必須大力加強預(yù)算編制和執(zhí)行剛性，要建立科學(xué)的預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)體系，對基本支出預(yù)算實行零基定額編制，對項目支出預(yù)算實行滾動編制，確保預(yù)算編制的質(zhì)量，使執(zhí)行預(yù)算和上報的部門預(yù)算從內(nèi)容和形式上逐步對接，同時在預(yù)算的編制上要用好機動性支出的預(yù)留額度。要加強對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督和管理，堅持“先有預(yù)算后有支出”的原則，使所有資金支出都建立在明細的預(yù)算基礎(chǔ)上［5］。

3．解決好高校會計集中核算與國庫集中支付的關(guān)系，建立滿足內(nèi)部管理和集中支付需要的項目核算體系。高校會計集中核算與國庫集中支付之間的主要問題集中表現(xiàn)在收入和支出有沒有嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系上。國庫集中支付要求詳細區(qū)分那些是財政性支出，那些為非財政性支出，增加了會計集中核算的難度，使其趨于復(fù)雜化。其實二者的最終目標(biāo)是一致的，都是為了減少撥款環(huán)節(jié)，增加資金使用的透明度，提高財政資金的使用效益。因此，在高校國庫集中支付推行中，要結(jié)合會計集中核算，慢慢理順相關(guān)關(guān)系，建立一套適合高校的國庫集中支付核算體系。實踐將證明二者最終能夠有效融合。

4．加強高校國庫集中支付信息系統(tǒng)建設(shè)，提高會計信息化程度。會計電算化和信息網(wǎng)絡(luò)化是國庫集中支付的必要條件和技術(shù)手段。國庫集中支付制度實施后，高校較之從前工作量在很大程度上有所加大，且這些都是建立在信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)基礎(chǔ)上的。高校應(yīng)根據(jù)需要，加強財務(wù)管理計算機信息系統(tǒng)建設(shè)，及時添置更新設(shè)備，設(shè)立網(wǎng)上申報專線，提高會計電算化水平。同時要加強與國庫管理部門、銀行的溝通與協(xié)調(diào)，以達到信息報送準(zhǔn)確無誤、反饋批復(fù)及時、信息使用方便快捷的目標(biāo)。

5．加強高校財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。國庫集中支付制度是一個新生事物，其運作程序和各項配套措施還在進一步完善中，這就要求高校會計人員不僅要領(lǐng)會國庫集中收付的實質(zhì)內(nèi)容和要求，還要熟知其操作流程與工作方法。而高校財務(wù)人員多年來習(xí)慣于國庫分散式支付的管理模式和會計習(xí)慣，對國庫集中支付這種全新的管理模式還需要時間逐步認識提高。為此，必須加強對財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，深刻領(lǐng)會與國庫集中支付制度有關(guān)的每一項政策，掌握新知識和新技能，規(guī)范會計操作，提高核算水平，從人員素質(zhì)上保證國庫集中支付制度的順利實行。

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