利益集團(tuán)理論視野下的公共政策優(yōu)化

閻偉杰

摘要：產(chǎn)生于西方的利益集團(tuán)理論，作為一種公共政策分析的理論框架，雖然比較能夠有效地闡釋西方的公共政策過程，然而其自身也有不可避免的內(nèi)在缺陷。由于中西政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多背景的不同，中國的利益集團(tuán)與西方的利益集團(tuán)表現(xiàn)出很大的差異。因此，不能照搬利益集團(tuán)理論的邏輯理路，必須在合理借鑒的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)利益集團(tuán)理論的超越。只有如此，才能優(yōu)化當(dāng)代中國的公共政策過程。

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán)；公共政策；優(yōu)化

中圖分類號(hào)：D054文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1502(2009)01-0069-04

隨著中國政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入開展，利益集團(tuán)日益引起人們廣泛的關(guān)注。因此，對(duì)產(chǎn)生于西方的利益集團(tuán)理論及轉(zhuǎn)型期的中國利益集團(tuán)做一學(xué)理分析，對(duì)于優(yōu)化當(dāng)代中國的公共政策過程，無疑具有十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、用于公共政策分析的利益集團(tuán)理論

產(chǎn)生于西方的利益集團(tuán)理論，最早可以追溯到詹姆斯·麥迪遜(James Madison)。在參與聯(lián)邦制憲的過程中，麥迪遜注意到，財(cái)產(chǎn)分配的不同和不平等，使得有產(chǎn)者和無產(chǎn)者在社會(huì)上總會(huì)形成不同的利益集團(tuán)。各個(gè)利益集團(tuán)之間的黨爭，給聯(lián)邦政府帶來了不穩(wěn)定和不公正的影響。但是，他認(rèn)為，黨爭是無可避免的，黨爭的原因不能排除，只有用控制其結(jié)果的方法才能求得解決。因?yàn)樽杂芍邳h爭，如同空氣于火，是一種離開它就會(huì)立刻窒息的養(yǎng)料，離開了黨爭，自由就會(huì)窒息。由此，麥迪遜被認(rèn)為是提出利益集團(tuán)理論的第一人。此后，經(jīng)阿瑟·本特利(Arthur Bentley)、戴維·杜魯門(David Truman)、羅伯特·達(dá)爾(Robert Dahl)等人的闡發(fā)，利益集團(tuán)理論開始興盛，并成為公共政策分析的重要理論范式。

利益集團(tuán)理論的邏輯起點(diǎn)是利益集團(tuán)。對(duì)于利益集團(tuán)的概念，中外學(xué)者從不同的角度進(jìn)行過不同的界定?？偟膩砜?，大致上可以分為兩類，一是比較寬泛的定義，認(rèn)為利益集團(tuán)是指在物質(zhì)利益或在經(jīng)濟(jì)利益上地位相近的人所構(gòu)成的群體。二是相對(duì)狹窄的定義，把利益集團(tuán)界定為通過各種途徑影響公共政策來實(shí)現(xiàn)集團(tuán)目標(biāo)的組織。按照前者的定義，實(shí)際上把利益集團(tuán)與利益群體相等同。在英文中，利益集團(tuán)和利益群體這兩個(gè)概念實(shí)際上是同一個(gè)詞Interest Group，對(duì)此做出區(qū)分毫無意義。然而在中文語境中，利益集團(tuán)和利益群體這兩個(gè)概念卻有很大的差別，必須區(qū)別二者不同的涵義。在中文中，相較之下，利益集團(tuán)的概念比起利益群體的概念更突出了其組織性。因此，對(duì)利益集團(tuán)的概念做狹義的理解更能符合利益集團(tuán)理論的原義。據(jù)此，我們可以把利益集團(tuán)界定為，由具有共同目標(biāo)或利益的個(gè)人組成的，以組織形式通過各種途徑影響公共政策來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的社會(huì)團(tuán)體。

利益集團(tuán)既與利益群體相區(qū)別，也與政黨有很大不同。利益群體是指具有某方面共同利益的社會(huì)群體。在一定的意義上說，一個(gè)階級(jí)、一個(gè)階層就是一個(gè)利益群體。如農(nóng)民階級(jí)、工人階級(jí)、知識(shí)分子、公務(wù)員、私營企業(yè)主就分別屬于不同的利益群體。但由于這些群體沒有組織起來，以集體的形式進(jìn)行利益或目標(biāo)訴求，因此我們只能把他們界定為利益群體而不是利益集團(tuán)。米切爾·羅斯金(Michael G Roskin)等人認(rèn)為，“就算是國家的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)生活都實(shí)行中央計(jì)劃體制的情況下，也存在利益集團(tuán)，只不過它們是沉默無聲的?！边@里所說的利益集團(tuán)實(shí)際上翻譯成利益群體更為合適。只有這樣，我們才能準(zhǔn)確地理解和把握源自羅斯金這段話的涵義。利益集團(tuán)與政黨也有顯著的不同。一般而言，利益集團(tuán)只是有組織地通過某種方式進(jìn)行活動(dòng)，致力于對(duì)政府機(jī)構(gòu)提出要求或施加壓力，以影響國家的公共政策，而不試圖通過選舉來獲取權(quán)力，組織政府；而政黨則不同，它以謀求執(zhí)掌政府權(quán)力為明確目標(biāo)。“政黨盡力使他們的領(lǐng)導(dǎo)人出任政府官職，利益集團(tuán)則耗費(fèi)他們的大部分時(shí)間來影響已在位的政府官員?！?/p>

關(guān)于公共政策過程，利益集團(tuán)理論認(rèn)為，人的政治行為是一切政治活動(dòng)的基礎(chǔ)。但是個(gè)人的作用太過于微弱，只有通過利益集團(tuán)才能更充分地實(shí)現(xiàn)個(gè)人的利益。由于各個(gè)不同的利益集團(tuán)之間彼此互相牽制，現(xiàn)實(shí)的種種公共政策往往是各利益集團(tuán)相互妥協(xié)的產(chǎn)物。公共政策最終實(shí)現(xiàn)了一種多元的競爭性均衡，成為總體上對(duì)社會(huì)公眾有利的政策。利益集團(tuán)理論對(duì)公共政策過程的分析，在價(jià)值層面上受到了很多學(xué)者的批評(píng)。格蘭特·麥康奈爾(Grant McConnell)、西奧多·J·洛伊(Theodore J Lowi)、曼克·奧爾森(Mancur ol-son)等從不同的角度分析指出，公眾不同的利益不能被平等地代表，利益集團(tuán)理論所預(yù)言的多元均衡狀態(tài)是不可能得到實(shí)現(xiàn)的，現(xiàn)實(shí)的公共政策總是有利于強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，不會(huì)真正體現(xiàn)公眾的利益。然而，從經(jīng)驗(yàn)層面上看，利益集團(tuán)理論對(duì)于現(xiàn)實(shí)公共政策過程的分析還是具有一定說服力的。在當(dāng)代西方，尤其是美國，利益集團(tuán)大量涌現(xiàn)，在公共政策過程中確實(shí)發(fā)揮著舉足輕重的作用?！耙虼?，當(dāng)多元主義理論受到種種批評(píng)的時(shí)候，杜魯門多元主義經(jīng)驗(yàn)理論著作中關(guān)于利益集團(tuán)發(fā)展變化的基本闡述仍為多數(shù)學(xué)者所接受?！?/p>

二、對(duì)中國利益集團(tuán)的理論透視

在西方盛極一時(shí)的利益集團(tuán)理論引入中國以后，卻陷于一種十分尷尬的境地。有學(xué)者公開質(zhì)疑中國是否存在利益集團(tuán)。劉軍寧認(rèn)為，中國目前還沒有真正意義上的利益集團(tuán)。在他看來，真正的利益集團(tuán)是市場經(jīng)濟(jì)和憲政民主的產(chǎn)物，是權(quán)力與商業(yè)利益分離的產(chǎn)物。它具有兩大基本特征：一是有組織，二是純民間。而這些外在的法律和制度條件，中國尚不完全具備。因此，中國目前根本不存在規(guī)范意義上的利益集團(tuán)，那些被人們視為利益集團(tuán)的，不是利益集團(tuán)，而只是權(quán)勢(shì)分利集團(tuán)。如果中國尚不存在利益集團(tuán)，那么用利益集團(tuán)理論分析中國的公共政策過程，無異于緣木求魚。因此，必須對(duì)中國的利益集團(tuán)是否存在進(jìn)行理性的考察和分析。

在西方國家，利益集團(tuán)是合法存在的獨(dú)立社會(huì)團(tuán)體，它們有法律制度的保障，可以公開進(jìn)行游說、示威、罷工等院外活動(dòng)，謀求集團(tuán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，利益集團(tuán)常常被稱作院外集團(tuán)、壓力集團(tuán)。而在我國，由于意識(shí)形態(tài)和政治體制的緣故，社會(huì)團(tuán)體不被允許采取像西方國家利益集團(tuán)那樣的活動(dòng)方式進(jìn)行活動(dòng)。各個(gè)公開的社會(huì)團(tuán)體一般都要掛靠在黨政機(jī)構(gòu)，接受管理和監(jiān)督。有些社會(huì)團(tuán)體如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等，實(shí)際上已經(jīng)成為黨政機(jī)構(gòu)的附屬部分。然而，中、西方社會(huì)團(tuán)體生存和發(fā)展的不同法律和制度背景，不是利益集團(tuán)存在與否的充要條件。判斷利益集團(tuán)是否存在，關(guān)鍵是看社會(huì)團(tuán)體是否具有組織性，是否具有共同的組織目標(biāo)，至于通過何種方式來影響公共政策，只是政治參與方式的不同而已，不是區(qū)分利益集團(tuán)是否存在的依據(jù)。因此，不能削足適履，用西方的利益集團(tuán)理論來硬套中國的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而否認(rèn)中國利益集團(tuán)的存

在。應(yīng)該說，當(dāng)代中國利益集團(tuán)的存在已不是一個(gè)理論問題，而是一個(gè)客觀事實(shí)。事實(shí)上，無論在醫(yī)療改革、商品房開發(fā)，還是在“三農(nóng)”問題上，我們都可以看到利益集團(tuán)的身影在閃動(dòng)。

改革開放之前，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，使得國家政權(quán)控制了整個(gè)國家的全部政治和經(jīng)濟(jì)資源，利益的分配呈現(xiàn)為縱向的利益分配體系。這決定了任何一個(gè)利益群體都不可能組織起來，只存在自在的利益群體，而不存在自為的利益集團(tuán)。雖然工人與農(nóng)民、干部與群眾、中央與地方也存在一定的利益沖突，但從未顯性化為團(tuán)體與團(tuán)體的對(duì)抗。個(gè)人利益必須服從集體利益，局部利益要服從全局利益。全體民眾利益的一致性被高度強(qiáng)調(diào)，這些不同群體之間的利益分歧只是被承認(rèn)為人民內(nèi)部矛盾。在意識(shí)形態(tài)上，謀求團(tuán)體利益的組織被視為異己力量，始終受到壓制。既得不到承認(rèn)，也不允許其存在和發(fā)展。雖然也存在工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等各種社團(tuán)組織，但它們只是充當(dāng)了宣傳和動(dòng)員群眾的工具，根本不可能代表所屬的群體提出利益訴求。改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革逐步展開，線性的縱向利益分配體系逐步呈現(xiàn)為市場模式下的橫向利益分配結(jié)構(gòu)體系。新的利益群體和利益階層不斷出現(xiàn)，高度同質(zhì)性的單一社會(huì)由此開始向集合型社會(huì)轉(zhuǎn)變。國家與市民社會(huì)的分離，使得利益集團(tuán)由此得到了產(chǎn)生與發(fā)展的空間。隨著政治民主化、法治化和現(xiàn)代交通與信息技術(shù)的發(fā)展，公民利益意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的加強(qiáng)，利益集團(tuán)的產(chǎn)生已經(jīng)不可避免。

顯然，中西政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景的歧異，決定了中國的利益集團(tuán)明顯不同于西方的利益集團(tuán)，具有自身的獨(dú)特性。第一，利益集團(tuán)的發(fā)展不平衡。這種不平衡主要表現(xiàn)為，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的利益集團(tuán)的數(shù)量比較多，經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的利益集團(tuán)的數(shù)量比較少；城市利益集團(tuán)的數(shù)量比較多，農(nóng)村利益集團(tuán)的數(shù)量比較少；強(qiáng)勢(shì)群體組織的利益集團(tuán)比較多，弱勢(shì)群體組織的利益集團(tuán)比較少；經(jīng)濟(jì)性利益集團(tuán)比較多，公益性利益集團(tuán)比較少。第二，利益集團(tuán)的依附性較強(qiáng)，利益訴求的表達(dá)具有明顯的內(nèi)輸入特征。盡管黨的十三屆二中全會(huì)明確承認(rèn)了不同利益集團(tuán)在我國客觀存在的事實(shí)，但中國的利益集團(tuán)，無論是其開展的活動(dòng)，還是其存在本身，都面臨著嚴(yán)重的合法性問題。因此，我國的利益集團(tuán)不同于西方，極少公開對(duì)政府施加壓力，多利用人大、政協(xié)或者輿論，甚至包括行賄等柔性手段影響公共政策。第三，特殊利益集團(tuán)影響巨大。國外學(xué)者指出，“自1978年以來，(中國)出現(xiàn)了特殊利益團(tuán)體的大爆炸?！痹谟捎?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，一些利益群體利用政策缺陷，采用種種特殊手段，攫取了大量經(jīng)濟(jì)資源，并結(jié)盟、結(jié)社，成為特殊利益集團(tuán)。這在金融、郵電、運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域表現(xiàn)特別突出。這些特殊利益集團(tuán)為維持自己的高額壟斷利潤，它們竭力尋找代理人，尋找種種理由，抵制國家制定和實(shí)施的于己不利的相關(guān)政策法規(guī)。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控遲遲難以到位即是明證。

三、當(dāng)代中國公共政策的優(yōu)化

優(yōu)化公共政策過程，實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化和民主化，利益集團(tuán)理論無疑具有很高的參考價(jià)值。首先，利益集團(tuán)的存在，充分表達(dá)了部分民眾的意愿，為公共政策的民主化做出了重要的貢獻(xiàn)；另一方面，較之公民個(gè)人或者政黨，利益集團(tuán)利益的專業(yè)優(yōu)勢(shì)十分明顯，具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，利益集團(tuán)參與、影響公共政策促進(jìn)了公共決策的科學(xué)化。其次，利益集團(tuán)作為連接公眾與政府之間的橋梁和媒介，既制約和監(jiān)督了政府公共決策權(quán)力的運(yùn)作，減少了政府決策的任意性，也為公共政策信息的傳輸提供了便捷的渠道。再次，各種利益集團(tuán)的相互牽制，事實(shí)上也對(duì)公共政策的優(yōu)化起到了一定的作用。然而，“并非所有的社會(huì)組成部分都能有效地形成和運(yùn)用利益集團(tuán)”，現(xiàn)實(shí)的公共政策決策過程很容易被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)操控，弱勢(shì)群體的利益很難得到充分保證。公共政策多元均衡的理想目標(biāo)往往難以得到實(shí)現(xiàn)。達(dá)爾指出，利益集團(tuán)對(duì)政治的涉入是希望提高政治的有效性，協(xié)調(diào)個(gè)人的利益與社會(huì)的其他利益。但在實(shí)踐中，它卻將人們引導(dǎo)到另一方面，并非真正維護(hù)公共利益。作為利益集團(tuán)理論的大家，達(dá)爾之所以后來放棄了其原來的主要觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)而對(duì)利益集團(tuán)理論展開批評(píng)，原因就在于此。因此，優(yōu)化當(dāng)代中國的公共政策制定過程，必須在合理借鑒利益集團(tuán)理論的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)利益集團(tuán)理論的超越。

第一，暢通公共政策的信息接收渠道。接收到充分的公共政策信息，并及時(shí)進(jìn)行綜合與采納，對(duì)于制定良好的公共政策十分關(guān)鍵。從理論上來看，我國的信息表達(dá)、綜合與采納渠道是充分的。既有人大、政協(xié)等官方組織，也有工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等各種社會(huì)團(tuán)體，還有報(bào)紙、雜志、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳播媒介。然而，現(xiàn)實(shí)生活告訴我們，這些信息渠道存在著嚴(yán)重的信息阻塞，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。由于選舉制度的不完備，各級(jí)人大代表、政協(xié)委員與民眾之間存在著一定的隔膜，個(gè)別代表的合法性經(jīng)常遭到質(zhì)疑。很多地方的人大代表、政協(xié)委員都是作為一種榮譽(yù)授予某些個(gè)人。而工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等很多社團(tuán)組織。則成為黨政機(jī)構(gòu)的附屬部分，行政色彩濃厚，無論是從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備還是經(jīng)費(fèi)來源上看，都缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。其社團(tuán)功能嚴(yán)重虛化，根本不能充分地為其成員表達(dá)目標(biāo)訴求。至于報(bào)紙、廣播和電視等傳播媒介，則被視為黨和政府的喉舌，自上而下的政策下達(dá)、宣傳功能不斷強(qiáng)化，自下而上的信息輸送和利益表達(dá)則受到很多限制。公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值所做的權(quán)威性分配。如果政策的信息輸入機(jī)制出現(xiàn)阻塞，那么輸出的公共政策也必然會(huì)出現(xiàn)缺失。因此，必須完善公共政策的信息輸入機(jī)制，以保證利益表達(dá)的多渠道暢通，使民眾的訴求不依靠利益集團(tuán)也能夠得到及時(shí)、準(zhǔn)確的表達(dá)與綜合。只有如此，才能避免單純依靠利益集團(tuán)輸入信息所產(chǎn)生的一些弊端。

第二，規(guī)范利益集團(tuán)的發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，利益集團(tuán)的存在和發(fā)展是不可扭轉(zhuǎn)的客觀趨勢(shì)。因此，為了避免利益集團(tuán)互動(dòng)所產(chǎn)生的種種缺陷，必須對(duì)利益集團(tuán)的活動(dòng)和發(fā)展進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。其一，扶助弱勢(shì)群體建立自己的利益集團(tuán)，鼓勵(lì)公益利益集團(tuán)發(fā)展。理論和實(shí)踐都證明，靠利益集團(tuán)的相互牽制，并不能產(chǎn)生理想的公共政策。然而，扶助弱勢(shì)利益集團(tuán)，鼓勵(lì)公益利益集團(tuán)發(fā)展，卻可以抵消強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的部分影響力，無疑有助于促進(jìn)公共政策的公正性。其二，放寬合法利益集團(tuán)的活動(dòng)空間。受傳統(tǒng)觀念影響，政府對(duì)各種社會(huì)團(tuán)體的自主發(fā)展總是抱有懷疑態(tài)度，總是試圖對(duì)其加以包辦。結(jié)果不僅加重了政府的負(fù)擔(dān)，而且直接削弱了這些社會(huì)團(tuán)體的號(hào)召力和影響力。以工會(huì)為例，由于工會(huì)對(duì)黨和政府具有較強(qiáng)的附屬性質(zhì)，很多工會(huì)的普通會(huì)員對(duì)其產(chǎn)生了疏離感，不支持或很少參與工會(huì)活動(dòng)，甚至有些地方還出現(xiàn)了企業(yè)職工自主建立的工會(huì)組織。隨著各種利益集團(tuán)的不斷涌現(xiàn)，政府既無能力，也不需要對(duì)其日?；顒?dòng)進(jìn)行直接干預(yù)，只需監(jiān)管其不違反現(xiàn)行法律、制度即可。其三，構(gòu)建利益集團(tuán)運(yùn)作的制度平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)互動(dòng)的制度化，不僅可以增加利益集團(tuán)對(duì)現(xiàn)行體制的認(rèn)同，還可以減少部分利益集團(tuán)采取非法手段的可能性。這不僅有助于增強(qiáng)公共政策的合法性，還可以為公共政策的實(shí)施提供良好的外部社會(huì)環(huán)境。

第三，保持國家機(jī)構(gòu)的公正立場。利益集團(tuán)理論把公共政策歸結(jié)為利益集團(tuán)互動(dòng)的結(jié)果，只注意到各利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響，卻忽視了國家機(jī)構(gòu)對(duì)利益集團(tuán)的制約和影響。事實(shí)上，國家機(jī)構(gòu)一經(jīng)產(chǎn)生，就具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。公共政策不可能只是國家機(jī)構(gòu)對(duì)各利益集團(tuán)壓力的簡單回應(yīng)。作為公共政策制定的主要主體，國家機(jī)構(gòu)是否作為公共利益的代表，是否居于超然的地位對(duì)各種社會(huì)利益進(jìn)行綜合和表達(dá)，對(duì)公共政策的公正性具有十分重要的影響。從理論上講，政府機(jī)構(gòu)是代表人民對(duì)國家進(jìn)行治理。然而，組成國家機(jī)構(gòu)的各級(jí)官僚，都是“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們會(huì)千方百計(jì)地追求自身利益的最大化。結(jié)果，政府的政策(公共政策)往往在價(jià)值取向上并不反映所謂的公共利益，為公眾服務(wù)。在西方，利益集團(tuán)常常和當(dāng)選議員、任命官員形成一個(gè)“鐵三角”。在我國，由于政治制度不同，雖然不存在所謂的“鐵三角”，然而，利益集團(tuán)與腐敗政府官員互相勾結(jié)的案例卻也屢見不鮮。比較有影響的重大案例，遠(yuǎn)者有廣東湛江特大走私案、廈門遠(yuǎn)華集團(tuán)走私案，近者有牙防組事件、原國家藥監(jiān)局局長鄭筱萸違法案等等。國家機(jī)構(gòu)是公共權(quán)力的壟斷者，如果國家機(jī)構(gòu)被利益集團(tuán)俘虜，任由利益集團(tuán)與腐敗官員主導(dǎo)公共政策過程，必將嚴(yán)重侵害廣大公眾的利益。因此，必須加快政治體制改革，完善各種監(jiān)督制約機(jī)制，以克制國家機(jī)構(gòu)的自利動(dòng)機(jī)，防止國家機(jī)構(gòu)成為某種利益集團(tuán)或利益集團(tuán)的代言人，確保國家機(jī)構(gòu)始終保持公正立場，真正代表廣大人民的根本利益。只有如此，才能保證公共決策的理性化。

責(zé)任編輯：王之剛