新疆農(nóng)村移民搬遷中的問題研究

楊　紅　柴　軍　劉維忠

新疆農(nóng)村部分居民長期居住在自然災(zāi)害頻繁、生存條件惡劣地區(qū)，就地開發(fā)投入高、效果差，另外有大量人口居住在自然承載力有限的地區(qū)，過度開發(fā)對生態(tài)環(huán)境將造成嚴(yán)重破壞。移民搬遷成為這些區(qū)域從根本上解決居民脫貧致富的惟一手段。

一、新疆移民搬遷項目的實施情況

新疆農(nóng)村搬遷主要是在政府主導(dǎo)下，有計劃、有組織、有規(guī)模地搬。搬遷類別主要有牧民定居、工程搬遷、生態(tài)搬遷、易地搬遷等。由于新疆大多數(shù)搬遷都涉及貧困人口，因此各類搬遷也都可以歸屬為扶貧搬遷。上世紀(jì)80年代中后期及90年代初期，搬遷以牧民定居為主，同時伴有部分工程搬遷；90年代中后期在“八七”扶貧攻堅工作中，部分地區(qū)實施了針對貧困鄉(xiāng)村的異地搬遷；本世紀(jì)初以改善生態(tài)環(huán)境為目的的生態(tài)搬遷項目開始實施。2001年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展與改革委員會決定，利用國債資金在西部地區(qū)開展易地扶貧搬遷試點工作。2004年，新疆被列入試點省區(qū)，開始了針對生活環(huán)境極端惡劣的貧困人口的易地搬遷試點工作，見以下表1。

1997—2005年針對新疆扶貧搬遷的政府投資共計188億元，各年分布差異較大，同圖1，其中，搬遷投入最高的年份是2004年，共計投入5335萬元。按投資分布可以將新疆扶貧搬遷工作劃分為四個階段：

第一階段，1997年以前，小規(guī)模搬遷階段。這一階段農(nóng)村扶貧搬遷規(guī)模較小，主要有哈密、阿克蘇、昌吉等地(州)、阿勒泰，采用集中式、插花式和牧民定居半定居等方式進(jìn)行搬遷安置。

第二階段，1997—2000年，規(guī)模搬遷階段。1997年7月，為實現(xiàn)“八七”扶貧攻堅目標(biāo)，解決貧困農(nóng)牧民溫飽問題，自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府在哈密地區(qū)召開了異地搬遷扶貧開發(fā)現(xiàn)場會，總結(jié)推廣了哈密、阿克蘇、昌吉等地(州)的扶貧搬遷中的經(jīng)驗和做法，由此拉開了自治區(qū)8個地(州)30個貧困縣(市)有規(guī)模的移民搬遷工作的序幕。各地加大了扶貧搬遷投入和搬遷項目資金的安排，1997—2000年，直接用于搬遷的國家扶貧資金共計9512萬元，年均2378萬元。

第三階段，2001-2003年，搬遷低落階段。2000年后，國家對新疆的扶貧投入不斷增加，但扶貧搬遷項目建設(shè)進(jìn)入相對低潮階段，這一時期搬遷投入占扶貧項目資金的比例由前期的3％以上，降到1.5％左右，投入金額下降一半以上，國家扶貧資金中年均僅有862萬元安排給搬遷項目。

第四階段，2004年以來，搬遷再興階段。2004年在國債資金的支持下，新疆搬遷中的國家資金投入達(dá)到歷史最高的5335萬元，2005年有所回落。

從1997—2005年，新疆共投入移民搬遷項目資金7.62億元，先后累計搬遷貧困農(nóng)戶34484戶、16.69萬人。其中1997—2000年，移民搬遷22700戶、10.08萬人，2001—2003年移民搬遷8652戶、4.9萬人。2004—2005年移民搬遷3132戶、1.71萬人。

二、新疆移民搬遷中存在的問題

(一)部分搬遷項目規(guī)劃不全面，工作難度估量不足，設(shè)計不夠細(xì)致

搬遷是一項系統(tǒng)工程，生活、生產(chǎn)所需的水、電、房、暖、路、地等缺一不可，在規(guī)劃與實施中不可偏廢任何一項。但實際規(guī)劃與實施中，部分項目考慮不全面，導(dǎo)致搬遷后居民無法安居，也很難樂業(yè)。表現(xiàn)在：一是對解決部分搬遷群眾依戀故土、思想游離問題沒有預(yù)案；二是對每個安置地資源承載能力沒有進(jìn)行認(rèn)真具體分析；三是沒有對分期分批分戶建設(shè)項目、資金及來源做準(zhǔn)確、詳細(xì)測算；四是對搬遷后的行政隸屬關(guān)系考慮不周到，造成遷入后農(nóng)民仍歸屬原遷出地，農(nóng)民需要遠(yuǎn)距離辦理各種行政手續(xù)。五是對建設(shè)中一些關(guān)鍵性問題缺少預(yù)見，其中水的問題較多，實施中發(fā)現(xiàn)不能兼顧上下游關(guān)系、不能兼顧地表與地下的關(guān)系，導(dǎo)致水源過度開發(fā)。

(二)搬遷規(guī)劃層次低，難以科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)

目前各地搬遷項目多由各縣比照國家與自治區(qū)扶貧搬遷工程資金安排的原則，使用范圍、建設(shè)內(nèi)容、結(jié)合本縣實際條件編制扶貧搬遷規(guī)劃，在遷入地選擇上，總體以縣域為選擇范圍，受利益劃分、行政管理權(quán)限限制，不可能進(jìn)行跨縣域的搬遷安排。這就使得一些總體經(jīng)濟狀況較差、貧困問題較為嚴(yán)重、更需要扶貧搬遷的縣市，難以在縣域內(nèi)選擇出適當(dāng)遷入安置地，扶貧搬遷難以實施，即使實施，也是“雞窩倒鴨窩”，搬遷后增收效果不明顯，還可能導(dǎo)致進(jìn)一步的資源分配壓力。這在貧困人口集中、人均耕地較少的和田、喀什地區(qū)特別明顯。

(三)搬遷投入不足，搬遷致貧時有發(fā)生

新疆農(nóng)村居民搬遷項目中，多采用國家、地方、個人共同投入的方式，貧困地區(qū)農(nóng)民受財力影響，搬遷能力弱，因此搬遷實施中農(nóng)民抵觸性強，時程長。部分搬遷農(nóng)戶靠借款建房，搬遷后經(jīng)濟負(fù)擔(dān)加重，后續(xù)的生產(chǎn)投入能力不足，加之不適應(yīng)遷入地的生產(chǎn)方式，一些搬遷戶出現(xiàn)絕對收入的下降，極易返遷。表2列示了新疆部分搬遷項目的投入結(jié)構(gòu)，各項目中個人承擔(dān)比例最高可達(dá)85％，最低的也有17％。搬遷費用的個人分?jǐn)傊疲陀^上也導(dǎo)致“富搬窮不搬”的現(xiàn)象，越是貧困的人口越無法享受國家配套的搬遷資金。

(四)搬遷后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對遲緩

已實施的扶貧搬遷項目中，搬遷戶增收效果相對遲緩，分析原因主要有：一是搬遷戶過去生活相對封閉，思想保守，缺少一技之長，遷入新居后不能迅速適應(yīng)新的社會環(huán)境；二是缺乏發(fā)展資金。搬遷戶多為貧困戶，家底薄，搬遷后積蓄基本用光，甚至負(fù)債，導(dǎo)致生產(chǎn)資金極度缺乏；三是遷入地多為新居民區(qū)、新開荒地，基礎(chǔ)工程量大，個別規(guī)劃存在先天不足，在通路、通水、通電、排污等方面不能完全到位，難以高效開展生產(chǎn)經(jīng)營；四是政府后期扶持上辦法不多，后續(xù)投入與支持不足，個別地方對搬遷前許諾的優(yōu)惠政策和措施還不能落實。

(五)搬遷項目耕地以新開荒地為主，投資成本高，水資源利用中問題多

新疆搬遷戶耕地配置來源主要有：(1)利用遷入地集體土地為搬遷戶提供耕地；(2)遷入地農(nóng)戶承包土地收回后，承包給新遷入戶；(3)通過合法開發(fā)荒地為搬遷戶配置土地。對各縣歷年搬遷項目統(tǒng)計，遷入戶耕地82.88％來自開荒，12.50％來自遷入地集體土地，4.61％為遷入地農(nóng)戶承包地收回。遷入戶耕地主要以新開荒地為主。

新開荒地作為搬遷戶的主要耕地來源，對遷入地居民利益沖擊相對較小，但開荒投入大，增效相對遲緩；新開荒地對水利建設(shè)投入要求高，還常存在“上游開荒，下游荒”的問題，存在與下游爭水，與居住地原居民爭水、破壞周邊生態(tài)環(huán)境的隱患。

(六)移民搬遷與區(qū)域開發(fā)、民俗文化的關(guān)系處理不合理

搬遷戶原居住區(qū)相對偏遠(yuǎn)，但也多是旅游勝景，有較大的旅游開發(fā)價值，但部分地區(qū)搬遷項目設(shè)計沒有全面考慮保護(hù)原少數(shù)民族民居民宅，致使一些寶貴的人文景觀遭受不必要的破壞。原居住地傳統(tǒng)式的房屋、院子被摧毀，民俗文化的物質(zhì)資源被消滅，這對該民俗文化生態(tài)產(chǎn)生毀滅性的打擊。

新疆作為全國面積最大的邊疆民族地區(qū)，移民搬遷直接針對生存條件最為惡劣的農(nóng)牧民，對穩(wěn)定邊疆社會、縮小區(qū)域發(fā)展差距有著重要的作用，在具體實施中應(yīng)本著科學(xué)的態(tài)度，尊重社會、經(jīng)濟及自然規(guī)律才能達(dá)到設(shè)計目標(biāo)。