對(duì)ＢＯＴ方式的法律思考

楊　卓

［摘要］上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際資本開始以BOT的方式進(jìn)入我國(guó)，并日益受到我國(guó)政府的重視。本文從BOT的內(nèi)涵界定與法律特征入手，闡述了我國(guó)有關(guān)BOT方式的立法現(xiàn)狀及立法障礙，并對(duì)完善我國(guó)BOT法律制度提出了建議。

［關(guān)鍵詞］BOT；特許協(xié)議；風(fēng)險(xiǎn)；政府保證；投資回報(bào)率；專項(xiàng)立法

［中圖分類號(hào)］Ｄ920．1［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ［文章編號(hào)］1672－2426（2009）01－0056－02

一、BOT的內(nèi)涵界定與法律特征

概括地說(shuō)，BOT方式的含義是：東道國(guó)政府把急需建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過招標(biāo)選擇國(guó)內(nèi)外投資者（一般為私營(yíng)公司），政府部門與投資者經(jīng)協(xié)商簽訂協(xié)議，在協(xié)議條款范圍和所訂期限內(nèi)，由私營(yíng)公司直接投資建設(shè)這一設(shè)施或項(xiàng)目，并授予投資者在項(xiàng)目建成后通過運(yùn)營(yíng)收回投資、運(yùn)營(yíng)與維修費(fèi)用，以及一些合理的服務(wù)費(fèi)、租金等其他費(fèi)用及取得利潤(rùn)的特許權(quán)。整個(gè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營(yíng)和管理。

BOT的法律特征如下：

1．東道國(guó)的特許是BOT方式得以實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通常由一國(guó)政府壟斷，外國(guó)投資者一般不具有對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)?；A(chǔ)設(shè)施通常包括港口、機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路、橋梁、隧道、電力等社會(huì)公用設(shè)施。BOT這種新的投資方式的應(yīng)用無(wú)疑打破常規(guī)。但這種常規(guī)的打破必須以東道國(guó)和外國(guó)投資者簽訂特許協(xié)議為前提和基礎(chǔ)。所謂的特許協(xié)議，是指一個(gè)國(guó)家同外國(guó)投資者約定一定期間，在指定地區(qū)內(nèi)，允許其在一定條件下享有專署于國(guó)家的某種特定的開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)利，投資公用事業(yè)建設(shè)或自然資源開發(fā)等特殊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。特許期滿，外國(guó)投資者將該項(xiàng)目的全部設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o政府部門，基于一定程度予以特別許可的法律協(xié)議。如果沒有東道國(guó)政府特許，外國(guó)投資者根本不可能涉足公共設(shè)施等政府專營(yíng)壟斷的領(lǐng)域，也無(wú)法籌集到足以支撐項(xiàng)目建設(shè)所必需的巨額資金。因此，東道國(guó)政府允許外國(guó)投資者以BOT方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，實(shí)質(zhì)上是東道國(guó)政府以特許協(xié)議的方式授予外國(guó)投資者的特許權(quán)，將原本只屬于政府的一部分社會(huì)管理職能暫時(shí)轉(zhuǎn)讓給BOT項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)。

2．BOT的主體具有特殊性。BOT合同主體，一方是東道國(guó)政府，另一方為私人投資者或企業(yè)，大多數(shù)為外資企業(yè)。其中政府既是一個(gè)與外商地位平等的合作伙伴，又是一個(gè)政府特許權(quán)利先行獲得者、承受者和具體實(shí)施的監(jiān)督者，即具有雙重身份。

3．有限追索權(quán)是BOT投資方式的本質(zhì)。在傳統(tǒng)的國(guó)際直接投資中，貸款人追索還款的主要來(lái)源是借款人的自身資產(chǎn)。由此可見，在傳統(tǒng)的公司融資方式中，貸款人追索還款完全依靠項(xiàng)目主辦人的信用能力。BOT投資方式是將歸還借款的資金來(lái)源限定在特定項(xiàng)目收益和資產(chǎn)范圍之內(nèi)的融資形式，在BOT項(xiàng)目中貸款清償效果和保障依賴于項(xiàng)目產(chǎn)生的收益及其他股東和生產(chǎn)者在合同中約定的業(yè)務(wù)。項(xiàng)目產(chǎn)生的收益會(huì)因投資風(fēng)險(xiǎn)而待定，所以BOT項(xiàng)目融資是一種有限追索權(quán)的融資方式。

4．BOT投資方式的法律關(guān)系具有復(fù)雜性。BOT項(xiàng)目是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，法律關(guān)系眾多，除主要主體是東道國(guó)政府還包括項(xiàng)目籌建集團(tuán)、項(xiàng)目公司、銀行金融機(jī)構(gòu)、承建商、經(jīng)營(yíng)管理公司、保險(xiǎn)人等一般主體，它們之間通過簽訂一系列合同、協(xié)議來(lái)確立、保證和調(diào)整各當(dāng)事方之間的法律關(guān)系，這些合同協(xié)議共同構(gòu)成了BOT投資方式的法律框架。因此，BOT投資方式形成了由眾多當(dāng)事人或參與人組成的多樣復(fù)雜的法律關(guān)系。

二、我國(guó)采用BOT方式引進(jìn)外資立法現(xiàn)狀及存在的法律障礙

（一）我國(guó)外資立法現(xiàn)狀

1．調(diào)整BOT方式的主要法律文件。1994年，我國(guó)開始研究BOT在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用的問題，不少外國(guó)投資者也已采用BOT模式參與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在此背景下，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部于1995年初發(fā)布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資的有關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《吸收通知》）。國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部于同年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《管理通知》）。這兩個(gè)《通知》構(gòu)成了我國(guó)目前指導(dǎo)BOT項(xiàng)目試點(diǎn)工作的主要依據(jù)。

為使我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速健康發(fā)展，我國(guó)政府部門制定了許多調(diào)整BOT項(xiàng)目的規(guī)范性法律文件。盡管如此，我國(guó)目前調(diào)整BOT方式的法律制度仍不健全尚未形成有利于BOT項(xiàng)目實(shí)施的較為完善的法律環(huán)境。

2．現(xiàn)存的法律法規(guī)存在很多不足和漏洞。（1）兩個(gè)《通知》的某些條文相互矛盾。兩《通知》有關(guān)BOT方式中應(yīng)否轉(zhuǎn)移項(xiàng)目所有權(quán)問題的內(nèi)容存在沖突，《吸收通知》將BOT界定為“建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－轉(zhuǎn)交”的狹義模式，顯然認(rèn)為在BOT方式中不應(yīng)包括轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的所有權(quán)，而《管理通知》第2條則規(guī)定，在特許期內(nèi)項(xiàng)目公司擁有特許權(quán)項(xiàng)目的所有權(quán)，顯然將BOT理解為ＢＯＯＴ模式，認(rèn)為BOT方式中應(yīng)包括轉(zhuǎn)移項(xiàng)目所有權(quán)；另外《吸收通知》第3條稱“政府機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目做任何形式的擔(dān)?；虺兄Z，其中包括外匯兌換擔(dān)?！?，而《管理通知》則規(guī)定，“對(duì)于項(xiàng)目公司償還貸款本金、利息和紅利匯出所需要的外匯，國(guó)家保證兌換和匯出境外”。對(duì)于兩個(gè)《通知》條款的如此沖突，政府在BOT項(xiàng)目的談判中將無(wú)所適從。因此，在今后的BOT專門立法中，應(yīng)對(duì)沖突條文重新加以規(guī)范。（2）條文內(nèi)容相當(dāng)簡(jiǎn)陋，存在許多立法空白。BOT項(xiàng)目的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，參與部門多，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，因此需要系統(tǒng)的法律法規(guī)對(duì)之加以規(guī)范。上述兩個(gè)《通知》的條文不僅數(shù)量少，而且內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)于BOT項(xiàng)目運(yùn)作過程中遇到的諸多疑難問題均未涉足，例如特許授權(quán)法律文件采用何種形式問題、特許授權(quán)文件與其他合同的關(guān)系問題、項(xiàng)目運(yùn)作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分析與管理問題等等。因此，我們有必要針對(duì)這些空白，在BOT專門立法中加以填補(bǔ)。

3．我國(guó)法律對(duì)于BOT的限制。（1）我國(guó)的外匯管制法規(guī)制約了采用BOT方式吸引外資。BOT方式的特殊性決定其不可能直接賺取外匯，一旦東道國(guó)的國(guó)際收支情況惡化，外匯管制從嚴(yán)，項(xiàng)目投資者的經(jīng)營(yíng)收益就無(wú)法匯出，必將影響投資者的資金流動(dòng)及償債能力。BOT用于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在具體實(shí)施BOT項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目公司主要以境外外匯融資，而收益形式卻為人民幣，外商投資的最終目的是獲取利益，而我國(guó)的外匯管制法規(guī)規(guī)定人民幣不能直接兌換成外幣，所以外商投資者都迫切希望東道國(guó)政府允許其將當(dāng)?shù)刎泿艃稉Q成外匯并可自由匯出境外。我國(guó)屬于外匯管制的國(guó)家，可見現(xiàn)行的外匯管理法規(guī)阻礙了BOT項(xiàng)目在我國(guó)的順利實(shí)施。（2）對(duì)BOT項(xiàng)目范圍的限制。BOT項(xiàng)目涉及東道國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)建設(shè)，國(guó)家為了保證這些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目不被外商所壟斷，對(duì)BOT項(xiàng)目范圍采取了禁止限制外資準(zhǔn)入的政策?！豆芾硗ㄖ分?，明確BOT項(xiàng)目的試點(diǎn)范圍：即建設(shè)規(guī)模為2×30萬(wàn)千瓦及以上火力發(fā)電廠、25萬(wàn)千瓦以下水力發(fā)電廠、30－80公里高等級(jí)公路、1000米以上獨(dú)立橋梁和隧道及城市供水廠等項(xiàng)目?！吨笇?dǎo)目錄》中，明確禁止外商投資的項(xiàng)目有：電網(wǎng)與經(jīng)營(yíng)城市供排水、煤氣、熱力管網(wǎng)等建設(shè)與經(jīng)營(yíng)；干線鐵路的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)以及參與火電設(shè)備、水電設(shè)備、輸變電設(shè)備等機(jī)械工業(yè)；支線鐵路、地方鐵路及其橋梁、隧道、輪渡設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)不允外商獨(dú)資；核電站、港口公用碼頭設(shè)施、城市地鐵及輕軌的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，則必須由中方國(guó)有資產(chǎn)投股或占有主導(dǎo)地位等。從法律角度來(lái)看，上述兩個(gè)規(guī)定對(duì)于允許外商采用BOT方式投資的范圍過于狹窄和嚴(yán)格。加上BOT項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)要高于其他投資，如果政府沒有相當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策吸引，外商很難以BOT方式投資興建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（二）BOT立法中存在的法律障礙

1．我國(guó)專門法規(guī)對(duì)政府保證的限制性和禁止性規(guī)定。政府保證是指東道國(guó)通過立法、政策或簽訂協(xié)議等方式為BOT項(xiàng)目投資者提供的承諾或保證。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般都具有一定程度的壟斷性，如電站、通訊等行業(yè)，我國(guó)政府不會(huì)輕易讓外國(guó)公司染指這些行業(yè)，而BOT項(xiàng)目恰恰涉及我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國(guó)政府允許外國(guó)投資者以BOT 方式進(jìn)入這些行業(yè)，專門法規(guī)對(duì)政府保證的內(nèi)容加以一定程度的限制和禁止是必要的。但保證的程度和內(nèi)容都應(yīng)適度，否則無(wú)論對(duì)于東道國(guó)還是外國(guó)投資者，BOT項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)則難以突現(xiàn)。我國(guó)法律法規(guī)對(duì)政府擔(dān)保作出了種種限制。《吸收通知》第3條規(guī)定，“政府機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目作任何形式的擔(dān)?；虺兄Z（如外匯兌換擔(dān)保、貸款擔(dān)保等）。如項(xiàng)目確需擔(dān)保，必須事先征得國(guó)家有關(guān)主管部門的同意，方可對(duì)外作出承諾”?！吨腥A人民共和國(guó)擔(dān)保法》第8條更明確規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。由于我國(guó)法律法規(guī)作出如此嚴(yán)格的規(guī)定，使政府保證幾乎成為不可能。外國(guó)投資者的利益得不到保證，這勢(shì)必會(huì)對(duì)我國(guó)引進(jìn)外資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成一定的障礙。

2．關(guān)于投資回報(bào)率方面的法律障礙?！豆芾硗ㄖ芬?guī)定，政府對(duì)BOT投資回報(bào)率不作保證。政府提供投資回報(bào)率的保證將會(huì)使政府負(fù)起償債責(zé)任，但是提供投資回報(bào)率保證對(duì)于項(xiàng)目東道國(guó)政府來(lái)說(shuō)也并非沒有益處。況且，BOT該項(xiàng)目的所有權(quán)最終也是政府的。我國(guó)目前已有地方政府為項(xiàng)目回報(bào)率提供擔(dān)保并獲得收益的典型案例。1994年上海市政府專為上海市延安東路隧道復(fù)線BOT工程發(fā)布了《上海市延安東路隧道專營(yíng)管理辦法》，該《管理辦法》第10條規(guī)定，“上海市人民政府同意隧道發(fā)展公司合作雙方對(duì)利潤(rùn)分配的約定，港方投資者在專營(yíng)期內(nèi)從隧道發(fā)展公司取得百分之十五的投資回報(bào)率。”

三、對(duì)完善我國(guó)BOT法律制度的建議

（一）在BOT立法中對(duì)國(guó)內(nèi)外的投資者一視同仁

BOT投資方式通常包括兩種，一種是吸收外國(guó)投資者的投資方式，另一種是吸收國(guó)內(nèi)投資者投資方式。由于我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，所以在BOT方式中多采用前者。但隨著我國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展壯大，國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)BOT項(xiàng)目已不再是夢(mèng)想。

筆者認(rèn)為要想使BOT項(xiàng)目在我國(guó)得到長(zhǎng)足穩(wěn)定的發(fā)展，有必要在BOT立法中對(duì)國(guó)內(nèi)外投資者遇到的共性問題作出統(tǒng)一規(guī)定。使國(guó)內(nèi)外的投資者享有同等的待遇，以避免削弱國(guó)內(nèi)外投資者對(duì)BOT項(xiàng)目投資的積極性。

（二）進(jìn)行BOT專項(xiàng)立法，完善我國(guó)BOT法律制度

1．進(jìn)行BOT立法的必要性。通過前文的敘述，不難看出我國(guó)目前還沒有一部關(guān)于BOT項(xiàng)目的專項(xiàng)立法。所有關(guān)于BOT的法律、法規(guī)皆屬于國(guó)務(wù)院下屬的各部委制定的規(guī)章、制度，法律階位較低。雖然這些條文為我國(guó)現(xiàn)階段BOT項(xiàng)目的運(yùn)作起到了指導(dǎo)作用，但隨著我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，它們已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)推廣BOT投資模式的需要，所以，對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)立法勢(shì)在必行。

2．確立必要的政府保證制度。東道國(guó)政府提供一定程度上的擔(dān)保和支持措施，已成為國(guó)際上BOT投資方式中的慣例，我國(guó)要增強(qiáng)外國(guó)投資者的信心，鼓勵(lì)外商采用BOT方式投資，必須建立相應(yīng)的政府保證制度。

3．涉及基建項(xiàng)目應(yīng)重視農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在BOT項(xiàng)目建設(shè)中往往占用大量農(nóng)村土地資源。常引起以土地為本的農(nóng)民未來(lái)生產(chǎn)和出路問題。如何協(xié)調(diào)兩者之間的矛盾和保護(hù)農(nóng)民利益也是必須考慮的重大問題。允許農(nóng)民“以土地入股形式代替征用土地”的辦法，既減少了投資方土地征用過程中巨大的直接費(fèi)用支出，又兼顧了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，變“土地喪失者”身份為“股東”地位，應(yīng)該是一個(gè)很好的辦法。

責(zé)任編輯宋桂祝