淺析支持群體對NGO的監(jiān)督機制

張 莉

摘要改革開放以來,現(xiàn)代意義上的NGO開始在我國發(fā)展壯大,在社會中扮演的角色越來越重要,發(fā)揮著巨大的社會功能。NGO把分散的社會群體利益整合起來,并通過一定的手段表達出來,使各種利益訴求得以滿足從而保證社會的穩(wěn)定和發(fā)展。但是我國NGO的發(fā)展尚未成熟,因此加強支持群體對NGO的內(nèi)外監(jiān)督才能幫助NGO更加完善。

關(guān)鍵詞NGO 利益支持群體 互動關(guān)系 監(jiān)督機制

中圖分類號:C916文獻標(biāo)識碼:A

NGO是英文“Non—governmental organization”的簡稱,直譯為非政府組織,是指不以營利為目的、志愿從事公益性或互益性社會活動與政府及其部門或機構(gòu)無附屬關(guān)系,獨立自主進行管理的社會組織。在“市場失靈”和“政府失靈”中,公益服務(wù)的潛在主體NGO產(chǎn)生并對社會、經(jīng)濟發(fā)生作用,擔(dān)當(dāng)起從事公益事業(yè)和公共服務(wù)方面的職責(zé),同時NGO在政府和社會之間充當(dāng)“調(diào)節(jié)器”的角色。

1 NGO的社會角色和社會功能

萊斯特·薩拉蒙這樣界定NGO的四個特性:一是非政府性,即這些組織既不是政府及其附屬機構(gòu),也不代表政府立場;二是非營利性,即以提供公益或公共服務(wù)而不是獲取利潤為組織活動的主要目標(biāo);三是自治性,即有正式的組織機構(gòu)、管理機制以及固定的組織人員與獨立的經(jīng)濟來源;四是志愿性,即參加組織的成員都是自愿而非強制的。根據(jù)我國民間組織管理局統(tǒng)計,截止至2008年底,全國登記的民間組織近40萬個,其中社會團體約22萬個,民辦非企業(yè)單位17萬8000個,基金會1390個,吸納社會人員就業(yè)約500萬人,形成固定資產(chǎn)總值約700億元,涉及教育、衛(wèi)生、體育、社會福利等領(lǐng)域。如果把沒有登記注冊的NGO計算在內(nèi),我國NGO的數(shù)量和規(guī)模更大。近來,特別是在“5·12”汶川大地震中,NGO提供救災(zāi)資金、物品及組織志愿者援助救災(zāi)等方面的作用,引起了社會的廣泛關(guān)注。然而,與其突出的社會角色和顯著的社會功能相比,我國NGO的身份公信度、活動效度、財稅行為等各方面常常受到尷尬的質(zhì)疑。一方面是NGO發(fā)展尚未成熟,往往忽視對財務(wù)的用途和實施效果、服務(wù)的公開說明;另一方面是缺乏規(guī)范化、制度化的監(jiān)督機制。由于它頂著公益,慈善等非營利服務(wù)的光環(huán),政府和社會便忽略對其進行監(jiān)督。要提高NGO的信度和效度,關(guān)鍵是要建立公正、公開、透明的問責(zé)機制,接受廣大支持群體的監(jiān)督。

2 NGO與不同利益支持群體的互動關(guān)系

利益支持群體指在NGO的發(fā)展中存在共同的利益關(guān)系,并且對NGO事業(yè)的發(fā)展持支持態(tài)度的利益群體。

2.1 與政府的關(guān)系

有中國學(xué)者指出,中國NGO在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等各個方面都過分依賴政府。從NGO產(chǎn)生看:第一種是政府組織的非政府組織,即由政府機構(gòu)改革和原來國有企業(yè)某些職能部門演變而來,具有鮮明的“官民二重性”;第二種是民間自身產(chǎn)生的非政府組織,其資金主要來源于社會。前者使得NGO依附于政府部門獲取政府資金,后者與政府機構(gòu)結(jié)合不緊密,游離于政治權(quán)利之外。從NGO合法性看:中國NGO登記注冊必須有一個政府的業(yè)務(wù)主管單位為其向民政部門擔(dān)保,只有具有官方背景或與政府機構(gòu)結(jié)合緊密的NGO才能登記注冊,而另一些草根NGO不能登記注冊,他們的合法性只能來源于社會的承認。從NGO監(jiān)督管理看:中國NGO是嚴進寬管,一旦登記,除統(tǒng)一“年檢”外幾乎沒有相應(yīng)的評估和社會監(jiān)督機制;而民間NGO主要依據(jù)自身管理,政府發(fā)揮不了或發(fā)揮很小的管理監(jiān)督作用。

2.2 與捐款者的關(guān)系

NGO的非營利性決定了NGO的資金來源絕大部分是外界捐贈所得。從調(diào)查結(jié)果看,中國NGO的主要收入來源于政府撥款或資助、會費收入、企業(yè)或個人捐贈及一部分服務(wù)性收入,由此看來中國NGO的主要收入還是依賴政府,來源比較單一。造成這種狀況的主要原因有三:一是我國政府性質(zhì)的NGO較多,規(guī)模較大;二是我國NGO的公信力較低,捐贈者對捐助資金的運作和流向沒有信心;三是國家對捐助者的鼓勵政策不夠。NGO自身與捐款者的溝通交流不夠,捐款者不能充分了解NGO的資金走向,導(dǎo)致信心不夠,不愿意長期支助和合作。

2.3 與媒體和公眾的關(guān)系

NGO的發(fā)展離不開媒體與公眾的參與。隨著各種關(guān)于NGO的報道增多,公眾對NGO的了解也逐漸增多,但對于大多數(shù)人來說這種了解還只是淺層次的。媒體在NGO被了解接受的進程中發(fā)揮三種作用:(1)宣傳:媒體為社會提供慈善信息,包括慈善機構(gòu)本身和資助對象的信息,從而引起社會廣泛關(guān)注和參與;(2)引導(dǎo):通過媒體的宣傳喚起公眾的慈善意識與參與意識,從而投身志愿服務(wù);(3)監(jiān)督:媒體通過傳播信息引起關(guān)注,促使NGO能夠認真落實和全力實現(xiàn)捐贈者的意愿。但就目前而言,中國傳媒在NGO發(fā)展中的表現(xiàn)不如人意。報道的信息不全、失真現(xiàn)象嚴重,并且媒體給予NGO的關(guān)注度遠遠不夠,這不僅是媒體社會責(zé)任感的缺失,也是受到各方面干預(yù)的結(jié)果。

2.4 與其他NGO的關(guān)系

我國NGO的發(fā)展不再是零星孤立的小點,NGO之間的交流與合作越來越頻繁,具體表現(xiàn)在:一是NGO工作人員之間的溝通交流,例如開交流會、研討會等;二是NGO組織之間加強合作,例如資金援助、技術(shù)支持等。相同或不同活動領(lǐng)域的NGO擁有相同的宗旨,即公益性、慈善性、服務(wù)性,在這一前提下,實現(xiàn)NGO強強聯(lián)合,優(yōu)劣互補,不是什么難事,例如很多志愿者機構(gòu)結(jié)成同盟等。這種互動關(guān)系不僅使NGO擴展能力和視野,而且形成了一個社會公益服務(wù)網(wǎng)絡(luò),以覆蓋整體的姿態(tài)對整個社會公益事業(yè)作出貢獻。

3 構(gòu)建支持群體對NGO的監(jiān)督

廣泛的社會支持群體是NGO賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ),要想保持長期的穩(wěn)定發(fā)展,NGO就必須積極接受相關(guān)支持群體的監(jiān)督,形成集內(nèi)外部于一體的監(jiān)督體系。

3.1 外部監(jiān)督

(1)制定和完善對NGO進行全面規(guī)定和監(jiān)督約束的法律法規(guī),明晰和規(guī)范政府與NGO的互動關(guān)系,確保監(jiān)管的合法性。政府為NGO發(fā)展創(chuàng)造一個相對寬松的制度環(huán)境,同時NGO必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)活動,必須接受政府的監(jiān)督。(如右下圖)

政府對NGO的監(jiān)管,即常規(guī)性的監(jiān)督,采取定期審查的方式對NGO的財務(wù)、規(guī)章制度、活動及其效度以及對工作人員的資格進行審核和管理,NGO把內(nèi)部運作報表及相關(guān)資料上報相關(guān)主管監(jiān)督部門;同時引進匿名監(jiān)督,成立專門的NGO組織協(xié)會,NGO之間相互匿名監(jiān)督。政府在NGO的匿名監(jiān)督中處于中心位置,把常規(guī)性監(jiān)督的信息材料提供給匿名監(jiān)督方,監(jiān)督方進行合法的匿名監(jiān)督,借政府的名義調(diào)查資料,并最終把監(jiān)督所得的信息及客觀評價結(jié)果反饋給政府監(jiān)督部門。在此過程中,政府必須保密,從而被監(jiān)督的NGO不知道誰在監(jiān)督自己,不易形成賄賂舞弊之風(fēng)。政府主管部門引進第三方的專門評估機構(gòu),建立針對NGO運作的績效評估體系,進而推動NGO的績效管理,提升工作效率,恢復(fù)社會的公信力。評估機構(gòu)客觀、公正的作出評價,把評估結(jié)果反饋給政府監(jiān)督部門。政府在匿名監(jiān)督和專門評估中起到傳遞信息,加強溝通,并保證監(jiān)督合法的作用,如非必要,盡量不干預(yù)匿名監(jiān)督或評估方的工作。最后把監(jiān)督的結(jié)果加以審核,所需提起問責(zé)公訴的,由政府相關(guān)主管單位或司法機關(guān)出面以法律的途徑提起公訴。

(2)積極引導(dǎo)社會輿論監(jiān)督。技術(shù)的進步帶來大眾傳媒的發(fā)展,大眾傳媒作為民眾獲取信息的中介環(huán)節(jié),決定其監(jiān)督地位。在信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的今天,民眾和媒體的監(jiān)督力量不可小視,傳媒在其中主要有兩方面的表現(xiàn):一是本身的存在就是對NGO的威懾,即一種潛在的監(jiān)督;二是引導(dǎo)大眾對NGO進行監(jiān)督。對大眾傳媒來說,監(jiān)督NGO是其社會責(zé)任。因此,大眾傳媒挖掘NGO工作的信度和效度,發(fā)布信息,引起社會的廣泛關(guān)注,為民眾自由發(fā)表意見提供平臺,從而實現(xiàn)社會輿論的監(jiān)督。

(3)完善捐助者的監(jiān)督體系。來自社會的捐獻是NGO的經(jīng)濟來源之一,捐獻主體有權(quán)要求受捐助的NGO定期召開會議匯報捐獻資金的流向及其效果。并且捐贈者有權(quán)全程監(jiān)督捐獻資金的運作,有權(quán)提出質(zhì)詢,并有權(quán)要求得到合適的答復(fù),這樣資助者才會相信NGO的公信力,繼續(xù)投入更多的資助,進而與NGO建立長期的合作關(guān)系。

3.2 內(nèi)部監(jiān)督

(1)切實加強NGO自身監(jiān)督能力建設(shè)。正式的組織機構(gòu)和管理機制,對NGO的日常運作起到很大的監(jiān)督管理作用,但是僅僅有宏觀上的監(jiān)督還不行,必須形成具有強約束力的章程制度,讓日常管理和考核有章可循;建立公開、透明的運作體制,接受并歡迎社會監(jiān)督;定期主動向資助者召開專門會議,公開財務(wù)報表,匯報資金的用途及效度;定期進行自我的績效評估,增強資助者的信任度。當(dāng)然在執(zhí)行上,必須加大力度落到實處,避免走過場的形式主義。

(2)著力提高NGO工作成員的素質(zhì)。NGO中的工作人員基本以志愿為根本性標(biāo)準(zhǔn),強調(diào)公益性,但從NGO發(fā)展的長遠目標(biāo)來看,NGO的工作同樣要求績效性。因此就監(jiān)督本身就會加入績效考核,這就要求引入專業(yè)人才,對從業(yè)人員進行職業(yè)道德和法制教外育,也加強專業(yè)培訓(xùn),預(yù)防違規(guī)操作。建立一支高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)隊伍,協(xié)調(diào)好內(nèi)外監(jiān)督,作為NGO工作人員,如果做不到“歡迎監(jiān)督”,至少也不能“排斥監(jiān)督”,如果做不到“聞過則喜”,至少也不能“聞過則罵”。

(3)注重NGO的精神文化建設(shè)。NGO文化是NGO發(fā)展的精神動力,公益精神是NGO文化的精髓和靈魂。從事NGO工作的人員必不可少的就是公益心,因此建設(shè)NGO的精神文化,加強精神約束是很有必要的。構(gòu)建獨特的NGO精神文化既不以營利為目的,也不是以賺取金錢為組織成員的驅(qū)動力,而是以表達組織的公益目標(biāo),約束成員行為為目的,通過NGO文化去熏陶和塑造成員的互助、平等、公益精神,喚起成員的自覺認同和普遍遵守,從而達到自我監(jiān)督約束的效果。

結(jié)合我國NGO發(fā)展的社會環(huán)境,用合法化手段加強政府對NGO的監(jiān)管,同時擴大社會監(jiān)督,多方監(jiān)督并舉,運用多種監(jiān)督方式,使NGO的日?；顒佑蟹梢?有章可循,形成一套自我約束和外在約束相結(jié)合的監(jiān)督機制,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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